特大城市靜態(tài)交通環(huán)境治理研究

鄒慶國

摘 要：近年來，隨著城市機動車保有量呈快速增長狀態(tài)，停車泊位缺口呈擴大趨勢。存在停車泊位總量不足、分布不均衡、利用率不高、價格杠桿作用發(fā)揮不明顯等問題。建議全面摸排城市停車資源、挖掘潛力，建立停車泊位基礎數(shù)據(jù)庫；盤活現(xiàn)有資源，充分提高既有停車資源利用率；嚴格按照機動車停車場管理條例要求，實施法治管理；實施差別化停車收費政策；推進停車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，加快公共停車場建設步伐；充分利用人防工程辟建地下停車場。

關鍵詞：靜態(tài)交通；停車泊位；分區(qū)停車

中圖分類號：D63? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2024）02-0085-04

近年來，城市的迅速擴張，人口的快速積聚，給城市造成了嚴重的道路交通壓力。動態(tài)交通的“行車難”和靜態(tài)交通的“停車難”成為城市交通的兩大痛點。靜態(tài)交通是整個交通大體系中一個重要的組成部分，靜態(tài)交通環(huán)境直接影響到動態(tài)交通的通暢與安全。加強靜態(tài)交通管理是對新時期城市治理能力的全新考驗，是打造幸福宜居城市的題中應有之義，是滿足人民群眾對美好生活新期待的積極回應。

一、基本概念及相關理論

完整的交通體系包含動態(tài)交通和靜態(tài)交通。簡單地說，動態(tài)交通主要指車輛在路網(wǎng)上的運行狀態(tài)，靜態(tài)交通主要指車輛的停放狀態(tài)。因此，靜態(tài)交通管理也被稱為“停車管理”。靜態(tài)交通是動態(tài)交通的延續(xù)，兩者之間相互促進、相互制約、互為補充。靜態(tài)交通管理由停車需求管理、停車供給管理、停車行為管理三要素組成。其中靜態(tài)交通需求管理是源頭管理，是一種政策性管理，通過控制停車設施需求量，達到優(yōu)化交通結構的目的；靜態(tài)交通供給管理主要指合理的停車規(guī)劃布局、建設以及價格調(diào)控，實現(xiàn)停車設施的有效供給；靜態(tài)交通行為管理主要指智慧技術支撐、產(chǎn)業(yè)支撐、法治保障等內(nèi)容。

停車設施是供車輛出行的起點和終點，是支撐靜態(tài)交通的載體。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部2015年發(fā)布的《城市停車設施規(guī)劃導則》，停車設施按建設類型分為三種，包括公共停車場、專用停車場和道路停車泊位。公共停車場，是指根據(jù)規(guī)劃獨立或者配套建設的，以及在道路以外臨時占地設置的，為公眾提供機動車停放服務的場所。專用停車場，是指主要為本單位、本居住區(qū)提供機動車停放服務的場所。道路停車泊位，是指在道路、人行道、公共廣場、橋下空地等城市道路范圍內(nèi)統(tǒng)一施劃的，為公眾提供機動車停放服務的場所。

根據(jù)停車泊位的使用特點，可分為基本車位和出行車位兩類?；拒囄皇侵杠囕v無出行時長時間停放且相對固定的停車位；出行車位是指車輛出行時臨時停放的停車位。

供給側理論?？梢员硎鰹椤耙怨┒ㄐ?，供需平衡”，即摒棄單方面增加停車位供應來解決停車供需矛盾的傳統(tǒng)做法，通過停車設施供給的變化影響和制約停車需求，進行供需雙向調(diào)整，實現(xiàn)停車設施供需的總量平衡與動態(tài)平衡。

需求側理論。其理念主要是從出行需求角度出發(fā)，在供給能力一定的情況下，通過改變?nèi)藗兂鲂行袨閬韺崿F(xiàn)對交通需求的調(diào)控，達到提升交通系統(tǒng)效率的目的。

二、哈爾濱停車面臨的問題

（一）停車泊位總量不足

近年來，哈爾濱市機動車保有量呈快速增長狀態(tài)：2017年165萬余輛，2018年增至184.9萬余輛，截至2022年底，哈爾濱市機動車保有量已經(jīng)達到212.7萬輛。隨著機動車保有量的快速增長，停車泊位缺口呈擴大趨勢，截至2022年末，哈爾濱市停車泊位總量約為100.1萬個，其中路內(nèi)停車泊位8.1萬個，路外停車泊位（含各類建筑配建）92萬個。按照《城市停車設施規(guī)劃導則》規(guī)定的配比標準（1：1.1—1.3），哈爾濱市停車泊位最少應配建233.9萬個，缺口達133.8萬個。在區(qū)域分布上，學校、醫(yī)院、商圈、老舊居住區(qū)“停車難”問題顯得尤為突出，停車難成為車主駕車出行的心病，停車設施的不足導致了違法停放、交通擁堵等一系列社會問題。車輛增加讓部分城市道路在特定時段變成了“停車場”，車位不足造成的“車位爭奪戰(zhàn)”幾乎每天都在上演。

（二）停車泊位存在空間、時間上分布不均衡問題

空間分布不均衡：主要表現(xiàn)在二環(huán)內(nèi)老城區(qū)由于歷史欠賬多，認識不足，停車泊位配建較少，加上人口多、車輛多，街道狹窄等因素導致一位難求，二環(huán)外城市新區(qū)大多配建地下停車場，加之街道寬闊，可用來建設停車場空間相對充足。時間分布不均衡：主城核心商業(yè)區(qū)、辦公區(qū)，白天各時段停車泊位利用率非常高，尤其是路內(nèi)停車泊位利用率可以達到100%。而住宅小區(qū)夜間車位需求量大，但配建車位數(shù)量明顯不足，停車位緊張。

（三）存量停車泊位利用率不高

開發(fā)商為了快速回收投資，減輕資金壓力和后期經(jīng)營的壓力和風險，住宅配建停車泊位往往只售不租，且價位較高（尤其在高檔小區(qū)越發(fā)明顯），這就導致小區(qū)配建停車泊位閑置率較高，而未購買停車位的住戶只能在附近道路內(nèi)停放。機關、企事業(yè)單位車位夜間時段存在大量空置，而絕大部分單位不允許外來車輛停放，沒有實現(xiàn)資源共享。

（四）路內(nèi)停車對路外停車的擠壓效應顯著

由于路內(nèi)停車方便、快捷，中央大街、哈一百、秋林商圈等重點區(qū)域路內(nèi)停車泊位普遍緊張，一位難求。而處在同一區(qū)域內(nèi)的路外停車就會受到嚴重的擠壓，也直接導致了路外公共停車場進場率不高、利用率偏低。如：道里中心商圈地段街、兆麟街、尚志大街路內(nèi)停車泊位利用率非常高，直接導致了同區(qū)域麥凱樂地下停車場利用率偏低，擠壓效應明顯。調(diào)查顯示，麥凱樂地下停車場周一至周五利用率為50%～60%，周六、周日及節(jié)假日利用率為60%～80%。同樣存在這樣問題的中華巴洛克街區(qū)地下停車場，附近由于缺乏有效的停車誘導系統(tǒng)，及對路內(nèi)停車的管理不到位，車輛亂停亂放嚴重，直接導致地下停車場建成后利用率一直不高。

（五）智慧化程度有待提高

停車具有高頻、剛需等特點，只有完備的停車信息才能實現(xiàn)停車需求的準確分析，才能精準做出政策導向。長期以來，詳細、全面的停車信息普查，停車數(shù)據(jù)的價值沒有得到充分利用，未建立起統(tǒng)一規(guī)范的靜態(tài)交通信息平臺。主城區(qū)開展智慧化改造的停車場多為新、改、擴建停車場，大量老舊停車場沒有相應的政策要求，“互聯(lián)網(wǎng)+停車”任重道遠。

（六）停車產(chǎn)業(yè)支撐力度不強

公共停車場建設屬于一次性投入較高、帶有公益性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)。由于土地價格高、建設周期長等因素，城市停車場建設和運營較為困難，鼓勵民間積極參與的難度也較大。從哈爾濱市停車產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況來看，停車設施的建設基本上以政府為主導，民營資本參與度較低，停車設施建設的腳步遠遠不能滿足人民群眾日益增長的停車需要，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展任重道遠。

三、打造良好停車環(huán)境的目標及戰(zhàn)略

發(fā)展目標：立足城市交通發(fā)展戰(zhàn)略，以提升城市整體交通效率和城市總體功能為目標，按照“政府主導、市場主建、社會共治、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的總體要求，滿足市民基本停車需求，實施分區(qū)停車策略，實現(xiàn)停車位與機動車增長的動態(tài)平衡。

發(fā)展戰(zhàn)略：一是實施分區(qū)停車戰(zhàn)略目標。綜合考慮人口分布、就業(yè)崗位密度、土地開發(fā)強度、公共交通服務水平、道路交通承載能力等因素，把哈爾濱城區(qū)分為控制供給區(qū)、適度供給區(qū)和充足供給區(qū)，不同區(qū)域執(zhí)行不同的管理策略?？刂乒┙o區(qū)，中央大街商圈、秋林商圈、哈西萬達商圈等區(qū)域，因公共交通比較發(fā)達，人口密集，要保持低水平停車供給政策和高水平的收費政策，限制私家車出行。適度控制區(qū)，在初步滿足基本停車需求的前提下，適度增加停車泊位供應。充足供應區(qū)，提高配建指標，擴大供給，提供寬松停車環(huán)境。

二是實現(xiàn)停車位與機動車增長之間相互約束的戰(zhàn)略目標。在機動車發(fā)展進程中，應首先滿足基本停車的需求。與此同時，引導機動車適度發(fā)展，在停車位與機動車增長之間形成相互約束關系。隨著停車泊位的電子化、檔案化，應逐步尋求停車泊位和機動車增長的平衡點，達到相互制約的效果。

三是政府支持與產(chǎn)業(yè)運作互動的戰(zhàn)略目標。從國際經(jīng)驗看，停車應發(fā)展成為一種產(chǎn)業(yè)，既需要政府的強制性、引導性、規(guī)劃性，從城市發(fā)展戰(zhàn)略和目標的總體加以把握，也需要有企業(yè)的市場化運作，提高停車產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率和水平，兩者相輔相成，缺一不可。

四、改善哈爾濱停車環(huán)境的建議

（一）梳理政府及各部門職責分工，形成高效協(xié)調(diào)的停車管理體制與機制

為了避免停車管理部門職能交叉、相互推諉，政府應成立由交通部門作為主管部門，發(fā)展改革、規(guī)劃、建設、公安交通管理及物價、財政等部門參與的停車管理機構。定期召開聯(lián)席會議，邀請市民代表、專家學者參加，共同對停車規(guī)劃、建設、經(jīng)營過程中存在的問題廣泛協(xié)商、深入?yún)f(xié)作，解決實際存在的問題（見表1）。

（二）全面摸排停車資源、挖掘潛力，建立停車泊位基礎數(shù)據(jù)庫

對哈爾濱九區(qū)車輛停放情況進行全面摸底，全面掌握哈爾濱市現(xiàn)有停車泊位、未規(guī)劃但既成事實停車泊位的總體情況，重點摸排停車供需不平衡的重點區(qū)域，挖掘潛在停車資源。建立哈爾濱城市停車基礎數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)停車資源的基礎信息存儲和管理。通過停車資源數(shù)據(jù)庫信息分析、關聯(lián)分析形成多種需求效果圖，如停車資源分布電子地圖、可開發(fā)停車場資源電子地圖、停車場需求對比圖等。

（三）盤活現(xiàn)有資源，充分提高既有停車資源利用率

1.持續(xù)推進智慧停車

結合智慧城市建設，強化“城泊通”功能，一鍵查詢城市停車場分布狀態(tài)、泊位數(shù)量、停車收費標準等，可以與百度、高德導航系統(tǒng)互聯(lián)互通，實現(xiàn)集地理信息、狀態(tài)信息、價格信息于一體的綜合數(shù)據(jù)集成發(fā)布平臺，向市民提供停車位查詢、行車路線選擇等服務?！俺遣赐ā币獙崿F(xiàn)公共停車場的全覆蓋，持續(xù)接入黨政機關單位和居民小區(qū)共享停車場，整合全市所有停車資源。

2.大力實施共享停車

通過調(diào)節(jié)一定區(qū)域內(nèi)停車泊位資源，達到合理共享，是解決停車難的有效途徑。一是積極開展調(diào)研排摸、登記造冊。在全市范圍內(nèi)深入調(diào)研可共享停車資源，登記備案。選擇已具備條件的區(qū)域先行先試。政府機關、行政事業(yè)單位和國有企業(yè)應起到示范作用，在不妨礙單位工作的情況下，允許周邊居住區(qū)車輛夜間停放。二是制定標準。制定統(tǒng)一標志，明確共享停車收費標準、停車時限。三是明確新增收益分配機制。對于固定產(chǎn)權車位，共享停車收入應由業(yè)主享有。

3.小區(qū)車位實施“租售并舉”

政府應綜合考慮小區(qū)地理位置、樓盤售價等因素，實行政府指導價，避免因車位價格過高而無力購買。同時，車位如果在兩年內(nèi)仍無法售出，應允許租賃給本小區(qū)居民使用。

（四）嚴格按照《黑龍江省道路交通安全條例》《哈爾濱市機動車停車場管理條例》要求，實施法治管理

一是在居民區(qū)集中的道路施劃夜間免費停車泊位，保證居民基本停車需要。解決老舊居住區(qū)停車問題，采用大規(guī)模建設公共停車場的方式，無論從資金還是用地上都難以實現(xiàn)，而最快最節(jié)省資金的方式是利用現(xiàn)有道路，在夜間施劃臨時停車泊位，限時停放?！逗邶埥〉缆方煌ò踩珬l例》做出了居民區(qū)周邊道路在不影響通行的條件下應當施劃24小時免費停車泊位的規(guī)定。《哈爾濱市機動車停車場管理條例》規(guī)定市公安機關交通管理部門應當根據(jù)停車需求狀況，在非繁忙路段施劃免費道路停車泊位。哈爾濱市應針對市民夜間停車難這一實際情況，在居民區(qū)集中的周邊，選取車流量不大的街道施劃夜間（晚7時至早7時）免費停車泊位或24小時停車泊位。此舉將有效改善哈爾濱市夜間停車泊位不足的局面，給居民帶來實實在在的獲得感，進而增強對哈爾濱的歸屬感和認同感。

二是在充分保障居民基本停車需要的同時，逐步降低路內(nèi)停車泊位比例。根據(jù)《哈爾濱市機動車停車場管理條例》第三十三條規(guī)定“道路停車泊位實行總量控制，并隨公共停車場的增設逐步減少”。路內(nèi)停車泊位只能起到輔助作用，只能是“權宜之計”。道路停車泊位只是配建停車場與公共停車場的有效補充，要引導車主養(yǎng)成“先路外、后路內(nèi)”的文明停車習慣。路內(nèi)停車要嚴格限制，不準在道路交叉口和學校、醫(yī)院出入口以及公共交通站點附近50米范圍內(nèi)的路段、附近200米范圍內(nèi)有停車場且能滿足停車需要的地段設置路內(nèi)停車點，定期評估路內(nèi)停車泊位設置的合理性，實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。

三是強化監(jiān)管，加大處罰力度。按照省市條例要求，不得在公共道路免費停車泊位上通過擺設障礙物等方式將停車泊位占為己有，妨礙他人使用，保證免費停車泊位的公益屬性。同時要嚴厲打擊擅自改變公共停車場、配建的專用停車場用途的個人和組織，逾期不恢復的，予以查封，按改變用途的停車位數(shù)量，每個停車位每日處以二百元罰款。

（五）實施差別化停車收費政策

地域差別化。主要體現(xiàn)在拉大中心城區(qū)與外圍地區(qū)的收費價格，通過價格差異，提高中心城區(qū)的駕車出行成本，削減中心城區(qū)交通需求。

類型差別化。主要體現(xiàn)在路內(nèi)高于路外、地上高于地下、室外高于室內(nèi)、大車高于小車、燃油車高于新能源車等差異，鼓勵駕駛人盡量選擇不占用道路通行資源及公共空間資源的停車方式。

時間差別化。按照“暫停不收費、短停少收費、長停多收費”的原則，實行累進制收費，調(diào)控城市中心城區(qū)、重點路段的出行需求。建議將原來15分鐘—1小時的時間區(qū)間調(diào)整為兩個時間區(qū)間；提高停車2小時以后收費標準（見表2、表3）。

（六）推進停車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，加快公共停車場建設步伐

在公共停車場、專用停車場和路內(nèi)停車泊位三大停車類別中，路外公共停車設施的發(fā)展難度最大，因為它的建設和管理不僅要考慮到社會效益還要考慮到經(jīng)濟效益，路外公共停車場的規(guī)劃、布局和管理，對整個停車系統(tǒng)具有至關重要的作用。國際經(jīng)驗證明，停車設施建設的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展能夠有效促進公共停車設施建設，許多國家和地區(qū)的城市通過改革投融資體制克服政府停車場建設資金不足的困難，體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的正確性和重要性。一是通過制定恰當?shù)募钫?，鼓勵停車設施建設與經(jīng)營的民營化，按照“誰投資、誰受益”的原則，實現(xiàn)多元化停車設施建設模式，通過減免土地出讓金、營業(yè)稅，給予貸款利率優(yōu)惠、準予關聯(lián)開發(fā)等舉措，鼓勵民間資本參與公共停車場投資建設。二是將公共停車設施納入城市公益事業(yè)體系，兼顧公共停車設施建設與經(jīng)營的社會效益和經(jīng)濟效益，按城市基礎設施性質(zhì)保障用地并給予資金支持。三是建立政府停車基金。除了政府撥付部分基礎設施建設費用外，可以將路內(nèi)停車收費資金、違停處罰資金作為停車發(fā)展基金，引導和鼓勵修建停車設施。

（七）充分利用人防工程辟建地下停車場

一是以人民防空易地建設費作為引導資金，鼓勵民營資本興建地下停車場。按照“所有民用建筑項目均要按規(guī)定同步建設防空地下室”，確因地質(zhì)、地形、施工等客觀條件限制，不能修建防空地下室的，建設單位必須報經(jīng)人民防空主管部門批準；經(jīng)批準不修建的，建設單位應當按照國家和省規(guī)定的標準向人民防空主管部門繳納人民防空工程易地建設費，由人民防空主管部門統(tǒng)一組織易地修建。二是有條件發(fā)放車位產(chǎn)權證，兼顧戰(zhàn)時的防空屬性及和平時期的民用權益。針對哈爾濱市利用人防工程配建的停車泊位不發(fā)放產(chǎn)權證的情況，及對于車位產(chǎn)權屬性存在爭議這一事實，可以效仿杭州做法，在車位產(chǎn)權證上標注“戰(zhàn)時無條件征用”的字樣，這樣就可以兼顧戰(zhàn)時的防空屬性及和平時期的民用權益。三是在政策法律范圍內(nèi)，提高配建停車場泊位數(shù)量。哈爾濱市居民小區(qū)停車場多為地下一層，部分商場為地下二層，且停車場空間利用有限。借鑒其他城市經(jīng)驗，充分挖掘地下空間，居民小區(qū)可辟建地下二層用來停車，部分商場可辟建地下二層甚至三層用來停車，有效增加泊位數(shù)量。

（八）統(tǒng)籌兼顧、因情施策，打造有溫度的停車環(huán)境

在禁止停車路段設置1—3分鐘的限時乘降點。“黃道牙”的設置對交通秩序的改善的確起到了臨時的警示告知作用，但也確實給實際需要停車的車輛帶來了不便。建議學習濟南經(jīng)驗，在剛性需要較大的路段（地鐵站口、公交站臺、學校、商業(yè)區(qū)、醫(yī)院周邊等），設置臨時?？奎c或?qū)⒙费厥瘒娡繛樗{色，方便車輛辨識。禁停街道不應24小時一刀切，應在車流量少、道路較寬的街道允許居民夜間（19時至次日7時）單排順向停車。針對學校周邊接送學生需要，應在上學、放學時間段在學校周邊街道規(guī)劃設計臨時停車泊位。針對大型活動場所周邊、節(jié)假日期間景點周邊，實施“臨?！?，設置臨時停車標志，安排人員指揮疏導車輛規(guī)范停車。

特大城市停車問題是一項社會性、開拓性的系統(tǒng)工程，具有極大挑戰(zhàn)性，需要不斷探索和實踐。哈爾濱既要借鑒外地經(jīng)驗，又要結合本地實際；既要政府統(tǒng)籌規(guī)劃、科學管理，又要市民轉(zhuǎn)變出行理念、出行方式。只有上下齊心，形成合力，才能不斷優(yōu)化改善城市停車環(huán)境，繪就宜居幸福底色。

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