“有限政府”才能善治良政

□本刊記者 ■特邀嘉賓 燕繼榮

“有限政府”才能善治良政

□本刊記者 ■特邀嘉賓 燕繼榮

“有限政府”是善治良政的重要條件和原則。既要對(duì)政府權(quán)力嚴(yán)加限制，使其不能為非作歹，危害社會(huì)自由，又要賦予它足夠的權(quán)威、能力和自主活動(dòng)空間，讓政府能夠積極為善，保護(hù)和促進(jìn)自由。

“政府是必要的惡”

□最近，“轉(zhuǎn)變政府職能”成為政府改革的新議題。但不論是此前的“集權(quán)與分權(quán)”、“大政府與小政府”，還是現(xiàn)在的“服務(wù)型政府”討論，都要回歸到政府的合理存在這一問(wèn)題。對(duì)此，您的看法是什么？

■一方面，我們說(shuō)政府在社會(huì)公共生活中是必要的。這是因?yàn)槿绻麤](méi)有了政府這一制度安排，人類社會(huì)可能面臨政治秩序崩潰、市場(chǎng)機(jī)制失靈和公共事業(yè)衰敗等一系列風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，雖然從理論上說(shuō)，政府的權(quán)力來(lái)源于社會(huì)的委托，政府理應(yīng)成為謀取公共利益的“公器”。但在實(shí)際政治生活中，由于人性的幽暗和監(jiān)督不力，政府權(quán)力“公器私用”的情況屢見(jiàn)不鮮。

□“政府是必要的惡”，近代以來(lái)的許多思想家和學(xué)者都在探討和論證這一命題。如何來(lái)理解？

■政府不是天使，因而，對(duì)待政府的權(quán)力就需要時(shí)時(shí)警惕。首先必須注意的是，政府決策可能既不公共也不經(jīng)濟(jì)。政府干預(yù)市場(chǎng)、調(diào)控社會(huì)的基本手段是制定并實(shí)施有效的公共政策。但由于政策過(guò)程異常復(fù)雜，存在著種種障礙或制約因素，因此，政府難以及時(shí)制定并有效執(zhí)行科學(xué)的公共政策。在這種情況下，政府非但不能起到彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和志愿失靈的作用，反而會(huì)加劇市場(chǎng)失靈和志愿失靈，帶來(lái)巨大浪費(fèi)，甚至造成社會(huì)災(zāi)難。

此外，政府官員和政府機(jī)構(gòu)自身利益的客觀存在會(huì)帶來(lái)政府的自我擴(kuò)張行為，造成社會(huì)資源浪費(fèi)，經(jīng)濟(jì)效益降低，資源配置低效，社會(huì)福利減少。同時(shí)，政府官僚機(jī)構(gòu)產(chǎn)出的質(zhì)與量難以測(cè)定和衡量，使政府績(jī)效考核在很多情況下難以實(shí)施，影響政府效率。

□現(xiàn)實(shí)生活似乎一再告誡我們，沒(méi)有嚴(yán)格的“限政”措施，好的動(dòng)機(jī)也可能走向壞的結(jié)果。不斷發(fā)生的官員和政府腐敗、專權(quán)、侵權(quán)、不作為等案例值得我們深思，也足以令我們警醒。因此，如何對(duì)政府進(jìn)行必要的限制？

■好政府和好官員所提供的善治良政必須以憲政制度保障為前提，而“有限政府”則是憲政制度的核心理念。憲政的要義就是“限政”，即控制國(guó)家，限制政府，約束官員。

“政府是惡，公權(quán)是害”，這看似極端的觀點(diǎn)，其實(shí)是最進(jìn)步的理念。正是基于這樣的認(rèn)識(shí)和判斷，人們才對(duì)國(guó)家和政府產(chǎn)生深刻的敵意和高度的戒備。正是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到再好的政府也是“惡”，才要想方設(shè)法為政府設(shè)置緊箍咒，通過(guò)憲法和法律來(lái)約束其行為，通過(guò)制度安排來(lái)制約和監(jiān)督其權(quán)力，從而使可能的“禍害”降到最低限度。

“有限政府”才能是有效政府

□不少學(xué)者認(rèn)為，“最好的政府是管事最少的政府”。在您看來(lái)，政府的應(yīng)然狀態(tài)是什么？

■政府必須是有限的才是有效的，無(wú)限政府必然是無(wú)能政府。

所謂“最好的政府”，實(shí)際上是指權(quán)力最小而責(zé)任最大的政府，即在限制公民自由方面，它應(yīng)當(dāng)是“小政府”，而在提供公共服務(wù)方面，它應(yīng)該是“大政府”。

事實(shí)上，在人類政治生活的實(shí)踐中，權(quán)力極小責(zé)任極大的“最好政府”從未實(shí)現(xiàn)過(guò)，而在權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)基礎(chǔ)上，什么是“次好政府”——是權(quán)責(zé)都較大的政府，還是權(quán)責(zé)都較小的政府——也沒(méi)有公認(rèn)的結(jié)論。但人類政治文明的進(jìn)程卻揭示了政府構(gòu)建的“底線”——防止和杜絕“最壞的政府”，即權(quán)力最大而責(zé)任最小的政府。

□您提到了“有限政府”，這具體涵蓋了哪些內(nèi)容？

■“有限政府”是指政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上受到法律和社會(huì)的嚴(yán)格限制和有效制約，它意味著“政府只享有人民同意授予它的權(quán)力并只為了人民同意的目的，而這一切又受制于法治”。所以，法治最重要的政治職能就是鏟除無(wú)限政府，確立和維持一個(gè)在權(quán)力、作用和規(guī)模上都受到嚴(yán)格法律限制的“有限政府”。

政治理論和實(shí)踐表明，“有限政府”作為憲政的核心概念，是善治良政的重要條件和原則。

□“有限政府”與“有效政府”兩者之間的關(guān)系是什么？是否存在矛盾？

■兩者并不對(duì)立，相反，“有限政府”是“有效政府”的前提。使國(guó)家和政府有所作為的最好辦法，就是對(duì)國(guó)家和政府的權(quán)力和能力加以必要的限制，使其有所不為。政治學(xué)常識(shí)告訴我們，沒(méi)有限制的權(quán)力，必然導(dǎo)致對(duì)權(quán)力的濫用，從而敗壞國(guó)家的能力。由此可以推論，一個(gè)合理的政府理所當(dāng)然只能是有限的政府。

政府既要“有限”，以避免專制暴政；又要“有效”，以防止無(wú)政府狀態(tài)，促進(jìn)公共事業(yè)，這兩種使命和功能之間的天然張力使憲政民主成為必然的選擇。

□在您看來(lái)，要實(shí)現(xiàn)政府的有限與有效，怎樣才是合理的制度安排？

■憲政包含諸多原則，其中法治原則是最核心的，因此憲政首先是法治(尤其是“依法治政”)精神的體現(xiàn)。運(yùn)用法律，并通過(guò)成文憲法或法律的方式來(lái)控制國(guó)家權(quán)力，保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利是憲政制度設(shè)計(jì)的基本思路。因此，以立法機(jī)構(gòu)為中心、以法律為主導(dǎo)成為憲政體制下政治安排的主要特征。

□人們常用“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)”來(lái)評(píng)價(jià)中國(guó)目前的法治狀況。您對(duì)此怎么看？

■中國(guó)歷來(lái)是一個(gè)行政主導(dǎo)的國(guó)家，或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，是一個(gè)立法和司法權(quán)力一直沒(méi)有與行政權(quán)力成功剝離的國(guó)度。不可否認(rèn)，行政主導(dǎo)體制對(duì)于集中資源和高效實(shí)施集體意志具有一定的優(yōu)勢(shì)。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，由于它違背了制度安排結(jié)構(gòu)平衡的基本原則，會(huì)留下諸多隱患。由于司法不能完全獨(dú)立，因此，法律往往失去了約束當(dāng)政者行為的效用，也就喪失了保障、救濟(jì)公民權(quán)利的能力。法律在行政權(quán)力面前所表現(xiàn)出來(lái)的軟弱，使人們更愿意尋求權(quán)勢(shì)的救助和庇護(hù)而不愿意求得法律的幫助與救濟(jì)。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，30年來(lái)，中國(guó)政府在法制建設(shè)方面確實(shí)取得了重大進(jìn)展。但是，這樣的進(jìn)展與現(xiàn)代憲政民主的要求還有較大的差距：憲法提供了基本的政治法律框架，但是法律規(guī)則與現(xiàn)實(shí)潛規(guī)則之間的差距仍然較大。

通往“有限政府”的憲政之路

□“有限政府”的路徑是什么？

■“有限政府”需要有三個(gè)方面的支持和保證：首先，政府的架構(gòu)必須是憲政的，即憲法必須明確規(guī)定各種政府機(jī)構(gòu)的任務(wù)、責(zé)任和功能，明確政府與個(gè)人的關(guān)系；其次，通過(guò)一系列制度安排，制造政府內(nèi)部緊張或互相制衡，保持權(quán)力結(jié)構(gòu)分散；最后，維持一個(gè)由諸如商會(huì)、工會(huì)和壓力集團(tuán)等自治組織所組成的廣泛而獨(dú)立的公民社會(huì)的存在。

上述理論告訴我們，“有限政府”的建設(shè)也可以從三個(gè)方面展開(kāi)：第一，確立憲法至上的原則，落實(shí)憲政結(jié)構(gòu)的制度安排；第二，確立和落實(shí)權(quán)力制衡的原則，保證“以權(quán)力制約權(quán)力”；第三，賦予公民以及社團(tuán)組織以廣泛的權(quán)利，使它們能夠通過(guò)維權(quán)行動(dòng)來(lái)抵抗可能來(lái)自政府的侵權(quán)，確?！耙詸?quán)利約束權(quán)力”。

□目前已有一些比較成熟的限權(quán)理論，如立法及司法對(duì)行政自由裁量權(quán)的限制；行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政立法、行政公開(kāi)、行政監(jiān)察和行政復(fù)議等措施對(duì)行政自由裁量權(quán)的自我控制等。在您看來(lái)，可以有哪些途徑？

■可以分不同的時(shí)間階段來(lái)進(jìn)行。通過(guò)立法來(lái)為行政事務(wù)確定標(biāo)準(zhǔn)，這是行政自由裁量權(quán)的“事前”限制。通過(guò)法院的司法審查，即對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，阻止政府濫用行政自由裁量權(quán)，這是行政自由裁量權(quán)的“事后”限制。通過(guò)行政立法、行政公開(kāi)、行政監(jiān)察和行政復(fù)議等環(huán)節(jié)，限制、規(guī)范行政自由裁量權(quán)的存在范圍和行使方式，實(shí)施有效的監(jiān)督和救濟(jì)，這可謂對(duì)行政自由裁量權(quán)的“事中”限制。

□“限權(quán)政府”的行為必須每時(shí)每刻受到監(jiān)督，才能保證它不至于越權(quán)出界。具體到實(shí)踐中，如何對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督？

■除建立立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督等制度和機(jī)制外，還需要確立完善的社會(huì)監(jiān)督制度和機(jī)制。

社會(huì)監(jiān)督機(jī)制主要包括公民監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督以及輿論監(jiān)督。但從目前中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，上述三種監(jiān)督機(jī)制似乎都不很靈驗(yàn)。公民個(gè)體的監(jiān)督不能有效發(fā)揮作用，法院在公民與政府的糾紛中難保公正立場(chǎng)而導(dǎo)致司法信任危機(jī)，信訪制度也經(jīng)常由于地方政府或部門的“截訪”行為而遭遇尷尬。社團(tuán)組織因?yàn)樽陨戆l(fā)展的不足而難以發(fā)出有力的聲音和組織有效的行動(dòng)來(lái)影響政府行為。輿論在很多情況下，不僅難以成為政府行為的制約力量，反而容易變成政府操縱民意的工具。要改變這些狀況，需要推進(jìn)政治體制改革，理順政民關(guān)系，建立現(xiàn)代責(zé)任政治和責(zé)任政府的問(wèn)責(zé)制度。

□政治改革往往伴隨著經(jīng)濟(jì)制度方面的改革。因此，在打造“有限政府”的過(guò)程中，能否從公共財(cái)政的角度發(fā)力？

■“有限政府”需要受到政府預(yù)算控制。沒(méi)有錢什么活動(dòng)也開(kāi)展不了，因此，抓住了政府預(yù)算的環(huán)節(jié)，就是抓住了政府的“牛鼻子”。政府預(yù)算控制的目的就在于控制政府的經(jīng)濟(jì)來(lái)源和財(cái)政支出的流向和流量。

近年來(lái)，人們已逐漸把建設(shè)“有限政府”的目光投向建立和完善公共財(cái)政制度上。不少來(lái)自政治學(xué)和行政學(xué)的學(xué)者，相繼發(fā)出了“呼吁公共預(yù)算”的聲音。這也是建設(shè)“有限政府”的必經(jīng)之路。

（燕繼榮，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，主要研究方向：政治學(xué)理論、中國(guó)政治發(fā)展。）