黨建引領(lǐng)城市基層治理的路徑研究
——基于石家莊城市基層治理實踐

祁欣欣 王玉倩

（中共石家莊市委黨校校刊編輯部，河北 石家莊 050051）

作為國家治理的基石，基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化直接影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。在《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中指出，“把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的主線，以改革創(chuàng)新精神探索加強基層黨的建設(shè)引領(lǐng)社會治理的路徑”[1]。這是首次以中央文件的形式提出“加強黨的建設(shè)引領(lǐng)社會治理”的概念，并對社區(qū)治理做出重要的戰(zhàn)略布局。由此，極具“中國特色”的黨建引領(lǐng)城市基層社會治理成為提升基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要命題。

一、新時代黨建引領(lǐng)城市基層治理的生成機(jī)理

經(jīng)過七十余年的社會治理實踐，經(jīng)歷計劃經(jīng)濟(jì)時代的單位制模式、改革開放后形成的社區(qū)制模式，新時代背景下，我們終于走出一條符合中國國情的黨領(lǐng)導(dǎo)的社會治理共同體道路。在《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中指出，我國社會治理的目標(biāo)是“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”[2]。新時代黨建引領(lǐng)城市基層治理依賴于堅持黨對城市基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，以黨建引領(lǐng)發(fā)揮獨特的治理優(yōu)勢；堅持構(gòu)建共建共治共享社會治理格局，以“一核多元”的治理架構(gòu)提升治理效能；堅持以人民為中心的政治立場，以增進(jìn)人民福祉為實現(xiàn)善治的出發(fā)點和落腳點。

（一）堅持黨對城市基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心地位

“堅持黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過程、各方面”[3]。2019 年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》指出，“加強和改進(jìn)城市基層黨建工作，把城市基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘”。黨建引領(lǐng)城市基層治理從本質(zhì)上來說是對社會變遷的有效回應(yīng)和再思考，是我們一步一個腳印探索出的符合中國國情的社會治理重要經(jīng)驗。面對加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的雙重時代背景，黨建引領(lǐng)城市基層治理成為重要的實踐命題。

（二）堅持構(gòu)建共建共治共享社會治理格局

黨的十九大報告指出，“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[4]。共建共治共享治理理念是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，堅持構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局是加強和創(chuàng)新社會治理的重要舉措。這一格局首先強調(diào)的是“一核多元”、依靠多主體共同參與治理的基本要求，其次明確了“以增進(jìn)人民的福祉為出發(fā)點和落腳點”、全體人民共享改革發(fā)展成果的目標(biāo)指向。

（三）堅持以人民為中心的政治立場

人民是歷史的創(chuàng)造者，是黨執(zhí)政興國和有效推進(jìn)黨建引領(lǐng)城市基層治理最大的依靠和底氣，以人民為中心的發(fā)展思想是以深厚的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為思想根基，經(jīng)過深刻的馬克思主義唯物史觀的淬煉，歷經(jīng)時代的檢驗，已經(jīng)成為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要法寶。在黨建引領(lǐng)城市基層治理的重要實踐中，堅持以人民為中心的政治立場需要尊重人民的首創(chuàng)精神，不斷滿足人民日益增長的物質(zhì)和文化需要，滿足人民“自我實現(xiàn)”“自我提高”的價值需求，增強人民的獲得感、幸福感。

二、整體性治理理論框架下黨建引領(lǐng)城市基層治理的三重邏輯

整體性治理理論聚焦于通過將治理中的各要素重新協(xié)調(diào)整合，使黨政主導(dǎo)下社會治理應(yīng)當(dāng)由分散走向整體，進(jìn)而打破“碎片化”治理困境，節(jié)約治理成本，提升治理效能。整體性治理理論的概念首先由英國學(xué)者安德魯·鄧西爾提出，后由英國學(xué)者佩里·?？怂怪匦录右躁U釋并建立了整體性治理的理論體系，其核心概念中包含治理需求、目標(biāo)導(dǎo)向等一系列治理要素，強調(diào)通過“協(xié)調(diào)”“整合”“信任”等機(jī)制達(dá)成多部門的整體性優(yōu)化和公共目標(biāo)的實現(xiàn)。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的大背景下整體性治理理論中協(xié)調(diào)、整合、信任三重邏輯著眼于治理的整體性與協(xié)調(diào)發(fā)展，更加契合我國黨建引領(lǐng)城市基層治理的現(xiàn)實。

（一）協(xié)調(diào)邏輯：“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，把穩(wěn)政治方向

協(xié)調(diào)即“政府機(jī)構(gòu)間為發(fā)展聯(lián)合性和整體性工作，聯(lián)合信息系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)間對話、共同規(guī)劃和決策過程”[5]。堅持基層黨組織的在城市基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位是整體性治理理論框架下協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。在紛繁復(fù)雜的社會治理實踐中，協(xié)調(diào)邏輯不是簡單的資源調(diào)配、協(xié)商對話，而是要求基層黨組織充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，從而打破多元治理主體間的協(xié)同障礙。在協(xié)同邏輯下，一是要加強基層黨組織建設(shè)，完善黨建引領(lǐng)城市基層治理的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署，強化基層黨組織對社會治理的政治引領(lǐng)，錨定治理目標(biāo)；二是要堅持舉旗幟、聚民心，培育紅色文化，把穩(wěn)政治方向。

（二）整合邏輯：破解“碎片化”治理困境

推進(jìn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化迫切需要基層黨組織將政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢。整體性治理框架下，黨建引領(lǐng)城市基層治理中的整合更偏向于政治整合，即“占優(yōu)勢地位的政治主體，將不同的社會和政治力量有機(jī)納入到一個統(tǒng)一的中心框架中，實現(xiàn)政治社會一體化，維持社會穩(wěn)定和國家認(rèn)同的過程”[6]。整合的目標(biāo)在于破解社會治理的“碎片化”困境，推動多元治理要素有機(jī)整合。在整合邏輯下，一是要堅持共建共治共享的治理理念，搭建“一核多元”的治理架構(gòu)，建立多元治理主體間的協(xié)商對話機(jī)制，完善治理資源共享機(jī)制，整合城市基層治理資源推動黨建引領(lǐng)城市基層治理制度化、規(guī)范化；二是堅持以人民為中心的治理理念，強化增進(jìn)治理效能。

（三）信任邏輯：構(gòu)建政治信任和社會信任

熟人社會中的信任是基于親緣關(guān)系和地緣關(guān)系建立起來的，其“本質(zhì)上是一種習(xí)俗型信任，或者說，它是一種不具有普遍性的信任”[7]14。陌生人社會和多元開放社會中的信任是建立在契約基礎(chǔ)上的，這種契約型信任是深深根植于“現(xiàn)代化的制度性承諾及制度性承諾的可信賴性之中的”[7]24。在黨建引領(lǐng)城市基層治理的實踐中，信任邏輯包含政治信任和社會信任兩個層面。政治信任是一種自下而上建立的信任，多指民眾對政黨及政策的信任和認(rèn)同，建議政治信任可以降低政策執(zhí)行成本和障礙，提升政策執(zhí)行效果。社會信任指社會個體對其他個體或群體間多元治理主體間的認(rèn)同與期待，社會信任的廣泛建立可以降低各主體間的博弈成本，大幅提升合作意愿。在信任邏輯下，一是要以價值引領(lǐng)凝聚價值共識，強化情感紐帶，培育紅色文化，提升政治信任；二是要建居民互動、監(jiān)督渠道和機(jī)制，增進(jìn)各主體間社會信任。

三、石家莊黨建引領(lǐng)城市基層治理的實踐與困境

在黨建引領(lǐng)城市基層治理的具體實踐中，石家莊市秉承“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，突出政治引領(lǐng)，聚焦提升治理效能，以創(chuàng)建“全國市域社會治理現(xiàn)代化試點合格城市”為契機(jī)，啟動了創(chuàng)建“紅色物業(yè)”、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城市更新等一系列專項行動，持續(xù)構(gòu)建共建共治共享城市基層治理格局，為奮力開創(chuàng)現(xiàn)代化、國際化美麗省會城市的目標(biāo)打下了堅實基礎(chǔ)。

（一）黨建引領(lǐng)軸心初步形成，引領(lǐng)存在“懸浮化”問題

黨的二十大報告指出，“加強城市社區(qū)黨建工作，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘”[8]。石家莊市將加強城市基層黨建作為城市基層治理的有力抓手，一是“全面建立健全市、區(qū)、街道、社區(qū)四級聯(lián)動體系”[9]，實現(xiàn)四級黨組織廣泛覆蓋、有效聯(lián)動。二是堅持黨建引領(lǐng)細(xì)化網(wǎng)格化管理，形成“社區(qū)黨委（總支）—網(wǎng)格黨支部—樓棟黨小組”三級組織架構(gòu)。三是成立市級物業(yè)管理行業(yè)黨委，通過扎實推行社區(qū)“兩委”與物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理層“雙向進(jìn)入、交叉任職”實現(xiàn)對物業(yè)黨組織的政治引領(lǐng)、同頻共振。四是在石家莊市建設(shè)省級標(biāo)準(zhǔn)黨群服務(wù)中心、建設(shè)“紅色驛站”打造黨建引領(lǐng)的宣傳陣地，不斷探索黨建引領(lǐng)城市基層社會治理新形式。目前石家莊黨建引領(lǐng)城市基層治理中仍然存在引領(lǐng)“懸浮化”問題。一方面，雖然在一定領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)了黨建網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，但是一些基層黨組織建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、規(guī)范性有待加強，缺少深層次的嵌入機(jī)制。另一方面，黨建引領(lǐng)與城市基層治理具體工作“脫嵌”，重形式、輕實效，無法精準(zhǔn)對接城市基層治理新需求。

（二）共建共治共享社會治理格局顯成效，治理仍顯“碎片化”

“一核多元”的治理結(jié)構(gòu)是我國城市基層治理的重要創(chuàng)新。石家莊市著力構(gòu)建共建共治共享的城市基層治理格局，基層黨組織將包括社區(qū)居委會、業(yè)委會、物業(yè)企業(yè)、社會組織、社區(qū)居民在內(nèi)的多元治理力量有效整合，激發(fā)黨建引領(lǐng)城市基層治理新活力。一是以黨群聯(lián)席會議制度積極構(gòu)建多元治理主體溝通渠道和平臺，協(xié)商解決社區(qū)居民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。二是完善多元治理主體參與聯(lián)動機(jī)制，深化以民情懇談會、社區(qū)聽證會為代表的治理協(xié)商機(jī)制。三是打造“全國市域社會治理現(xiàn)代化試點”，“‘一站式’矛盾糾紛多元化解模式被確定為全國優(yōu)秀創(chuàng)新經(jīng)驗”[10]。四是著力推進(jìn)老舊小區(qū)改造工程，2023年共改造364個城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，有效提升居住品質(zhì)。五是制定社區(qū)物業(yè)企業(yè)“四高一強”服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)服務(wù)提質(zhì)增效，著力打造“保姆式”個性化精準(zhǔn)服務(wù)。目前石家莊市黨建引領(lǐng)城市基層治理仍顯“碎片化”。一方面，治理要素協(xié)同“碎片化”，引領(lǐng)平臺存在疊床架屋問題，配置存在重復(fù)性，形式創(chuàng)新大于治理效能，治理資源整合效率不高，社區(qū)高效服務(wù)供給不足。另一方面，多元共治在一定程度上呈現(xiàn)黨建引領(lǐng)“動員式參與”與多元治理主體“被動式參與”的“一熱一涼”現(xiàn)狀，社會力量和社區(qū)居民的治理力量尚未充分挖掘。

（三）公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，價值引領(lǐng)有待進(jìn)一步深化

文化是一個城市的記憶與靈魂，文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化是社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，推進(jìn)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展對于舉旗幟、聚民心，凝聚價值共識具有重要的現(xiàn)實意義。石家莊著力推動公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，一是堅持以黨群活動中心和社區(qū)宣傳欄為陣地大力弘揚社會主義核心價值觀，涵養(yǎng)紅色文化，凝聚多元治理主體的價值共識。二是印發(fā)《石家莊市推動公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展實施方案》，制定一系列措施提高基層公共文化服務(wù)和設(shè)施建設(shè)水平、著力打造新型文化空間，為進(jìn)一步供給更高質(zhì)量的公共文化服務(wù)提供具體指引。三是在推進(jìn)城市更新中，傳承城市文化脈絡(luò)，留住城市記憶，通過小街巷整治提升專項行動，2023年精雕細(xì)琢打造518條小街小巷，將小街小巷整治與文化傳承和城市記憶完美融合。目前石家莊市黨建引領(lǐng)城市基層治理中，多元治理主體間守望相助的政治信任和社會信任尚未完全建立，多元治理主體的價值共識有待進(jìn)一步深化。

四、新時代黨建引領(lǐng)城市基層治理的提升路徑

針對石家莊市黨建引領(lǐng)城市基層治理存在的現(xiàn)實問題，構(gòu)建城市基層治理有效提升路徑，需要將新時代黨建引領(lǐng)城市基層治理生成機(jī)理的三個方面與整體性治理理論框架下黨建引領(lǐng)城市基層治理的協(xié)調(diào)邏輯、整合邏輯、信任邏輯相融合，不斷推進(jìn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）協(xié)調(diào)：強化基層黨組織建設(shè)，加強政治引領(lǐng)

1.強化基層黨組織政治引領(lǐng)，把穩(wěn)政治方向。政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，決定黨建設(shè)的方向，是其他建設(shè)的根和魂。中共中央組織部發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計公報》顯示，截至2022 年12 月31日，“中國共產(chǎn)黨現(xiàn)有基層黨組織506.5萬個”，“全國9062 個城市街道、29619 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、116831 個社區(qū)（居委會）、490041 個行政村已建立黨組織，覆蓋率均超過99.9%”[11]。走過百年風(fēng)雨路，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力，基層組織體系建設(shè)日益壯大穩(wěn)固，離不開黨的政治建設(shè)。在黨建引領(lǐng)城市基層治理的具體實踐中，治理網(wǎng)絡(luò)基本實現(xiàn)了全覆蓋的同時，迫切需要提升基層黨組織的政治引領(lǐng)力，把穩(wěn)政治方向。一是明確基層黨組織在城市基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，將全黨的思想和行動統(tǒng)一到中央決策部署上來，堅持舉旗幟、聚民心，做好城市基層治理的掌舵人。二是規(guī)范基層黨組織政治生活，加強《黨章》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《黨史學(xué)習(xí)教育工作條例》等一系列制度性文件的學(xué)習(xí)，將全面從嚴(yán)治黨落實到每個基層黨組織，不斷增強黨內(nèi)政治生活的政治性、時代性、原則性、戰(zhàn)斗性。

2.強化基層黨組織組織引領(lǐng)，破解基層治理“懸浮化”。基層黨組織是宣傳貫徹黨的方針政策、領(lǐng)導(dǎo)基層治理的戰(zhàn)斗堡壘。黨的十九大報告指出，加強基層黨組織建設(shè)“要以提升組織力為重點”[4]。破解黨建引領(lǐng)與城市基層治理具體工作“脫嵌”的問題，必須加強基層黨組織的組織力建設(shè)。一是優(yōu)化基層黨組織設(shè)置。在提高基層黨組織覆蓋率的同時要及時調(diào)整黨組織設(shè)置、理順隸屬關(guān)系，提高基層黨組織建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，堅決整頓軟弱渙散黨組織，建設(shè)“四強黨組織”。二是完善基層黨組織嵌入城市基層治理的運行機(jī)制。通過加強基層治理的制度化建設(shè)，提高基層黨組織適應(yīng)城市基層治理的能力，確?；鶎狱h組織與多元治理間的有效溝通聯(lián)動，切實將組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，使加強基層黨組織建設(shè)成為黨建引領(lǐng)城市基層治理的有力抓手。

（二）整合：以黨建引領(lǐng)整合治理資源，破解“碎片化”治理困境

1.完善多元共治機(jī)制，整合多元平臺建設(shè)。共建共治共享的社會治理格局初顯成效，多元治理主體溝通渠道和平臺初步搭建，面對破解基層治理的“碎片化”困境的難題，一是要持續(xù)完善多元共治平臺的搭建，整合治理資源，為引導(dǎo)多元治理主體和社會力量有序參與城市基層治理提供暢通的渠道。二是要建立健全多元治理主體聯(lián)動運行機(jī)制，保障“雙向進(jìn)入、交叉任職”制度、黨群聯(lián)席會議制度、民情懇談制度等平臺和制度化體系的常態(tài)化運行，防止出現(xiàn)“建而不聯(lián)”的形式主義。三是做好平臺建設(shè)的總體謀篇布局和頂層設(shè)計，重點厘清梳理現(xiàn)有共治、自治平臺的功能定位和支撐體系，避免平臺重復(fù)搭建增加基層負(fù)擔(dān)、造成資源浪費。

2.堅持以人民為中心，增進(jìn)治理效能。民心是最大的政治，黨建引領(lǐng)城市基層治理始終踐行群眾路線，“堅持以人民為中心，以增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點和落腳點”[3]。一是持續(xù)推動城市基層治理服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在實施“紅色物業(yè)”“5+3”工作機(jī)制和《“金牌紅色物業(yè)”評選細(xì)則》等規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，持續(xù)細(xì)化黨建引領(lǐng)城市基層治理的一系列標(biāo)準(zhǔn)化制度，推進(jìn)治理服務(wù)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。二是以群眾需求為導(dǎo)向，完善治理的服務(wù)清單供給。以推進(jìn)服務(wù)型黨建為依托，通過走訪調(diào)研和信息化渠道傾聽群眾訴求，不斷創(chuàng)新服務(wù)理念，根據(jù)“需求清單”完善治理的“服務(wù)清單”供給，滿足多層次、多元化的服務(wù)需求。

（三）信任：構(gòu)建信任機(jī)制，凝聚價值共識

增進(jìn)政治信任和社會信任是降低博弈成本、將黨建引領(lǐng)城市基層治理的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢的重要途徑。一是推動社會主義核心價值體系大眾化。“社會主義核心價值觀是凝聚人心、匯聚民力的強大力量”[8]。凝聚價值共識就是不斷尋求群體意志的“最大公約數(shù)”，進(jìn)而實現(xiàn)基層治理的“帕累托最優(yōu)”的過程。要宣傳和推行社會主義核心價值體系，唱響主旋律，弘揚正能量，構(gòu)建集體行動的邏輯，培育價值共識。二是將集體記憶融入治理文化中。集體記憶可以帶來構(gòu)建多元主體的集體記憶有助于拉近彼此距離、增進(jìn)不同群體間的政治互信，激發(fā)多元治理主體的參與熱情。在老舊小區(qū)改造和小街巷提升行動中，要拒絕千篇一律、整齊劃一，將文化傳承和城市記憶完美融合。三是著力構(gòu)建居民參與互動渠道。建立健全社區(qū)治理調(diào)研機(jī)制，充分征集居民訴求，拓寬居民參與社區(qū)治理的渠道，規(guī)范業(yè)委會、聽證會等基層民主協(xié)商機(jī)制。