電子煙市場(chǎng)監(jiān)管治理的難題及對(duì)策分析

【關(guān)鍵詞】電子煙；市場(chǎng)監(jiān)管；治理難題及對(duì)策

2021年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)煙草專賣(mài)法實(shí)施條例〉的決定》正式發(fā)布，電子煙市場(chǎng)監(jiān)督管理工作正式邁入常態(tài)化階段，各級(jí)煙草專賣(mài)局紛紛建立健全了監(jiān)督管理體系，極大程度上增強(qiáng)了各類電子煙經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)規(guī)范性，對(duì)于推動(dòng)電子煙市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)與可持續(xù)發(fā)展而言具有積極意義。但是當(dāng)前我國(guó)電子煙市場(chǎng)中仍然存在一些不法分子利欲熏心，棄廣大消費(fèi)者的身體健康于不顧，各種違法違規(guī)的電子煙生產(chǎn)消費(fèi)行為屢禁不止[1]。再加上國(guó)內(nèi)及國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境日益復(fù)雜，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模、數(shù)量、類型日益多元化等因素影響，均給電子煙市場(chǎng)監(jiān)督管理工作增加了難度。由此可見(jiàn)，對(duì)電子煙市場(chǎng)監(jiān)管治理難題及解決策略這一課題加以分析，具有較強(qiáng)現(xiàn)實(shí)意義。

一、電子煙內(nèi)涵及功能概述

（一）電子煙產(chǎn)品的內(nèi)涵

基于我國(guó)現(xiàn)行法律角度對(duì)市場(chǎng)中流通的電子煙產(chǎn)品加以分析，所謂電子煙產(chǎn)品主要是指煙彈、煙具以及兩者集合銷(xiāo)售的產(chǎn)品。相比較于傳統(tǒng)卷煙，電子煙產(chǎn)品是通過(guò)電池動(dòng)力裝置，借助傳送氣溶膠的形式為使用者提供可吸入尼古丁的。

（二）電子煙產(chǎn)品的功能

針對(duì)當(dāng)前電子煙營(yíng)銷(xiāo)市場(chǎng)中所流通的產(chǎn)品類型加以分析，電子煙產(chǎn)品的功能定位表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一，當(dāng)前市場(chǎng)中所流通的電子煙產(chǎn)品主要功能為可以幫助吸煙者擺脫對(duì)傳統(tǒng)香煙的依賴性，對(duì)于戒煙具有一定積極作用。從電子煙產(chǎn)品的使用途徑上分析，多數(shù)吸煙者均認(rèn)為吸食電子煙可以幫助自己早日戒煙[2]。廣大吸煙者之所以對(duì)電子煙產(chǎn)品形成這一認(rèn)知，主要是由于電子煙通過(guò)電子轉(zhuǎn)化煙油的方式，能夠減少傳統(tǒng)香煙中尼古丁對(duì)吸煙者的身體損害。第二，電子煙產(chǎn)品可以滿足吸煙者在公共場(chǎng)合的吸煙需求。當(dāng)前社會(huì)公共場(chǎng)所中存在部分控?zé)焾?chǎng)所尚未明令禁止使用電子煙產(chǎn)品的情況。這對(duì)于吸煙者而言，電子煙就成為在公共場(chǎng)所吸煙的重要替代品。

二、加強(qiáng)電子煙市場(chǎng)監(jiān)管的必要性

2021年國(guó)家衛(wèi)生健康管理委員和世界衛(wèi)生組織駐華代表聯(lián)合發(fā)布了《中國(guó)吸煙危害健康報(bào)告2020》，這份報(bào)告中明確指出電子煙產(chǎn)品對(duì)人體健康的損害程度。其中一些電子煙產(chǎn)品不合理使用調(diào)味劑，加劇了對(duì)產(chǎn)品使用者身體健康的損傷。

電子煙產(chǎn)品一經(jīng)問(wèn)世以來(lái)，一直標(biāo)榜“安全”“戒煙神奇”“低污染”等標(biāo)簽，較為容易吸引大量青少年。但是根據(jù)國(guó)家權(quán)威檢測(cè)認(rèn)證顯示，電子煙產(chǎn)品的主要成分仍然是尼古丁。當(dāng)前電子煙市場(chǎng)呈現(xiàn)出產(chǎn)品影響傳播快、消費(fèi)者低齡化、人員對(duì)其危害性認(rèn)知不足等特點(diǎn)。只有及時(shí)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，才可降低電子煙產(chǎn)品對(duì)青少年、對(duì)廣大消費(fèi)者的身體損害。

三、電子煙市場(chǎng)的發(fā)展情況

（一）電子煙行業(yè)發(fā)展較為迅猛

近幾年隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，各行業(yè)紛紛迎來(lái)了全新的發(fā)展機(jī)遇，其中就包含了電子煙行業(yè)。我國(guó)卷煙市場(chǎng)消費(fèi)水平一直是世界第一，來(lái)自卷煙行業(yè)的稅收也是我國(guó)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源技術(shù)。隨著科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，電子煙行業(yè)迎來(lái)了全新發(fā)展機(jī)遇，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈程度不斷增強(qiáng)。根據(jù)我國(guó)電子煙行業(yè)委員會(huì)的最新市場(chǎng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)電子煙市場(chǎng)的產(chǎn)品銷(xiāo)售累計(jì)總額已經(jīng)達(dá)到了145億元，并且依照這一發(fā)展趨勢(shì)到2025年我國(guó)電子煙市場(chǎng)銷(xiāo)售總額有望達(dá)到500億元。除了線下門(mén)店銷(xiāo)售以外，可以通過(guò)電商平臺(tái)進(jìn)行遠(yuǎn)距離銷(xiāo)售，其銷(xiāo)售推廣路徑持續(xù)拓展，整體銷(xiāo)售總額自然增加[3]。由此可見(jiàn)，電子煙經(jīng)過(guò)短短幾年發(fā)展已經(jīng)積累了大量消費(fèi)者，并且銷(xiāo)售規(guī)模持續(xù)拓展，在一定程度上加大了監(jiān)督管理難度。

（二）市場(chǎng)監(jiān)督管理逐漸秩序化

從現(xiàn)階段我國(guó)針對(duì)電子煙市場(chǎng)運(yùn)行管理體制、法律法規(guī)制定情況來(lái)看，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)當(dāng)前尚未針對(duì)電子煙市場(chǎng)制定精細(xì)化的監(jiān)督管理規(guī)定、法律條款等。由于電子煙屬于霧化類產(chǎn)品，主要由霧化器及電子主機(jī)構(gòu)成，將煙油通過(guò)電子方式轉(zhuǎn)化為氣溶膠被吸煙者吸食。再加上當(dāng)前國(guó)內(nèi)市場(chǎng)中所流通的電子煙產(chǎn)品類型、使用零部件等各有不同，因此市場(chǎng)中多數(shù)電子煙產(chǎn)品無(wú)法標(biāo)注其中的尼古丁含量[4]。

要想進(jìn)一步提高國(guó)內(nèi)電子煙市場(chǎng)運(yùn)行穩(wěn)定性及規(guī)范性，維護(hù)市場(chǎng)秩序，國(guó)家煙草管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好自身的監(jiān)督管理職能。早在2019年國(guó)家煙草局就制定并推行了《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)未成年人免受電子煙侵害的通告》[5]。其中進(jìn)一步明確了未成年人禁止使用電子煙產(chǎn)品，明確了電子煙生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)銷(xiāo)商、零售商的運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)。要求各大商家關(guān)閉線上營(yíng)銷(xiāo)渠道，不得以任何形式在網(wǎng)絡(luò)中銷(xiāo)售或者宣傳電子煙產(chǎn)品。線上平臺(tái)需要不得開(kāi)設(shè)電子煙銷(xiāo)售店鋪，并下架所有電子煙產(chǎn)品。2020年我國(guó)煙草市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)制定并推行了《電子煙市場(chǎng)專項(xiàng)檢查行動(dòng)方案》，對(duì)嚴(yán)厲打擊互聯(lián)網(wǎng)電子煙銷(xiāo)售活動(dòng)提供了有效指導(dǎo)與政策支撐。2022年我國(guó)全面推行了《電子煙管理辦法》，將電子煙正式劃入“減害”產(chǎn)品行類，并要求各大學(xué)校周?chē)坏瞄_(kāi)設(shè)電子煙銷(xiāo)售門(mén)店，電子煙的市場(chǎng)監(jiān)管主體規(guī)定為煙草專賣(mài)行政管理部門(mén)。該項(xiàng)規(guī)定中還要求各大電子煙生產(chǎn)企業(yè)需獲得相應(yīng)生產(chǎn)許可證書(shū)以后方可正常運(yùn)營(yíng)[6]。

四、電子煙市場(chǎng)監(jiān)管治理難題

（一）不良商家的違規(guī)生產(chǎn)問(wèn)題

國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《電子煙》（GB 41700-2022）中明確界定了電子煙的術(shù)語(yǔ)和定義。同時(shí)還規(guī)定了電子煙產(chǎn)品的設(shè)計(jì)要求、原材料要求、技術(shù)要求等。但是由于部分地區(qū)對(duì)電子煙市場(chǎng)監(jiān)管力度不足，無(wú)法真正將國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《電子煙》（GB41700-2022）落實(shí)到位，因此市場(chǎng)中仍然存在一些“小作坊”暗中生產(chǎn)質(zhì)量無(wú)保障的電子煙產(chǎn)品。例如，部分生產(chǎn)商家為了獲取更多經(jīng)營(yíng)效益，引用質(zhì)量較低的生產(chǎn)原材料，如廢舊電池、劣質(zhì)煙液等，不僅損害了廣大消費(fèi)者的合理權(quán)益，同時(shí)也不利于使用者的身體健康。

（二）電子煙線上及線下市場(chǎng)監(jiān)管效果不佳

從當(dāng)前我國(guó)電子煙市場(chǎng)監(jiān)督管理情況來(lái)看，我國(guó)電商平臺(tái)是全面禁止銷(xiāo)售任何煙草類產(chǎn)品的，但是在實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中仍然可以在部分電商平臺(tái)中通過(guò)搜索與電子煙產(chǎn)品的相關(guān)關(guān)鍵詞，例如戒煙神器、口味煙草、霧化等詞匯，就可以為搜索者跳轉(zhuǎn)購(gòu)買(mǎi)頁(yè)面或者微信聯(lián)系方式等。這一情況加劇了國(guó)內(nèi)電子煙營(yíng)銷(xiāo)市場(chǎng)監(jiān)督與管理難度，部分商家利用線上渠道大批量跨省銷(xiāo)售電子煙產(chǎn)品。例如，一些電子煙營(yíng)銷(xiāo)企業(yè)或者零售商在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)布隱晦的購(gòu)買(mǎi)信息及聯(lián)系方式等，然后通過(guò)電話交流、微信轉(zhuǎn)賬完成交易。對(duì)于電子煙市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)而言，這種交易模式較為復(fù)雜，其中涉及多個(gè)參與主體，無(wú)法及時(shí)精準(zhǔn)地定位涉事人員，因此電子煙市場(chǎng)監(jiān)管效果不佳。

（三）執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管工作不到位

從當(dāng)前國(guó)內(nèi)電子煙市場(chǎng)監(jiān)督管理情況來(lái)看，所采用的主要監(jiān)督管理方式為電話舉報(bào)。而電子煙市場(chǎng)監(jiān)管工作與傳統(tǒng)香煙市場(chǎng)監(jiān)管工作存在很大不同，被動(dòng)性較強(qiáng)。再加上我國(guó)尚未針對(duì)電子煙市場(chǎng)銷(xiāo)售活動(dòng)制定針對(duì)性管理策略，最終導(dǎo)致無(wú)法取得理想化的電子煙市場(chǎng)監(jiān)督管理成效。例如，電子煙市場(chǎng)監(jiān)督管理工作需要借助市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)、煙草專營(yíng)管理總局等的助力。然而上述部門(mén)將監(jiān)管重點(diǎn)放在了營(yíng)銷(xiāo)活動(dòng)上，忽視了對(duì)電子煙產(chǎn)品的生產(chǎn)、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的監(jiān)督與管理。

五、電子煙市場(chǎng)監(jiān)管治理策略

作為科技進(jìn)步的重要產(chǎn)物，電子煙產(chǎn)品屬于煙草市場(chǎng)中的創(chuàng)新代表，我國(guó)當(dāng)前對(duì)電子煙產(chǎn)品屬性制定了明確界定，其中《電子煙管理辦法》中明確制定了對(duì)電子煙市場(chǎng)的監(jiān)管管理工作應(yīng)當(dāng)參照卷煙市場(chǎng)監(jiān)管辦法。例如，推行的電子煙市場(chǎng)專營(yíng)專賣(mài)、電子煙產(chǎn)品煙液含量明確標(biāo)注。雖然上述政策及規(guī)定極大程度上提高了電子煙市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)范性，但是仍然存在諸多問(wèn)題尚未解決，需要市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)及運(yùn)營(yíng)主體加以深入分析研究，并在此基礎(chǔ)上制定針對(duì)性解決對(duì)策。

（一）貫徹執(zhí)行電子煙產(chǎn)品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

第一，進(jìn)一步監(jiān)管好當(dāng)?shù)厣a(chǎn)廠家的電子煙產(chǎn)品生產(chǎn)工藝、制作流程等；第二，定期對(duì)生產(chǎn)商家所使用的電子煙產(chǎn)品零部件進(jìn)行質(zhì)量檢查，確保其符合國(guó)家產(chǎn)品質(zhì)量要求；第三，將市場(chǎng)監(jiān)督管理重點(diǎn)放置于新型毒品監(jiān)管上，致力于打造健康有序的電子煙市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)環(huán)境，始終把握好國(guó)內(nèi)電子煙市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)狀態(tài)及發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)實(shí)際調(diào)查顯示，當(dāng)前市場(chǎng)中存在電子煙與新型毒品融合的情況。對(duì)此，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)全面落實(shí)好電子煙行業(yè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)厲打擊各種毒品混合電子煙液的現(xiàn)象，并按照產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)加以嚴(yán)懲。

（二）組織開(kāi)展線上及線下監(jiān)管活動(dòng)

針對(duì)當(dāng)前電子煙市場(chǎng)監(jiān)督管理工作中存在的線上及線下監(jiān)管不嚴(yán)的情況，如線上不同平臺(tái)所承接的交易環(huán)節(jié)不同、電子煙執(zhí)法檢查工作不到位、監(jiān)管不及時(shí)等問(wèn)題。相關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織開(kāi)展好線上＋線下監(jiān)督管理工作：

第一，規(guī)范電子煙產(chǎn)品的營(yíng)銷(xiāo)渠道及范圍。在電子煙市場(chǎng)監(jiān)督管理工作中，重點(diǎn)監(jiān)管各類電子煙產(chǎn)品是否按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行合規(guī)銷(xiāo)售、是否按照國(guó)家相關(guān)部門(mén)對(duì)電子煙產(chǎn)品零部件的質(zhì)量規(guī)定進(jìn)行安全生產(chǎn)等。與此同時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)還應(yīng)當(dāng)為民間企業(yè)明確好可以自主研發(fā)的電子煙產(chǎn)品類型此外，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)還需要結(jié)合當(dāng)前電子煙銷(xiāo)售情況及行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)一步制定統(tǒng)一化、規(guī)范化的電子煙產(chǎn)品質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)，為電子煙相關(guān)企業(yè)提供多種選擇。

第二，推動(dòng)線上＋線下融合監(jiān)督管理工作。煙草局、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)、衛(wèi)生健康委員會(huì)等都應(yīng)當(dāng)積極參與其中，聯(lián)合對(duì)電子煙產(chǎn)品質(zhì)量、營(yíng)銷(xiāo)途徑、銷(xiāo)售價(jià)格等加強(qiáng)監(jiān)督與管理。在這一過(guò)程中應(yīng)當(dāng)最大限度上發(fā)揮好各部門(mén)的職能作用，不斷強(qiáng)化國(guó)內(nèi)電子煙市場(chǎng)監(jiān)督管理成效。

第三，做好源頭監(jiān)管工作。加強(qiáng)對(duì)我國(guó)煙草市場(chǎng)監(jiān)督管理，從煙草種植、采收等基礎(chǔ)環(huán)節(jié)著手推進(jìn)管控工作，為我國(guó)煙草行業(yè)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)及可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。無(wú)論是卷煙還是電子煙產(chǎn)品，其中含有的尼古丁成分對(duì)使用者的身體健康有害?；诖?，在組織開(kāi)展電子煙市場(chǎng)監(jiān)督管理活動(dòng)過(guò)程中，相關(guān)監(jiān)督管理人員應(yīng)當(dāng)深入貫徹落實(shí)“源頭治理原則”，加強(qiáng)對(duì)煙油、尼古丁、煙液等含量及質(zhì)量檢測(cè)，從而深化電子煙市場(chǎng)監(jiān)管質(zhì)量。

（三）劃分并落實(shí)電子煙市場(chǎng)主體責(zé)任

第一，科學(xué)劃定電子煙市場(chǎng)監(jiān)督管理職責(zé)及監(jiān)管內(nèi)容。從當(dāng)前我國(guó)電子煙市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)情況來(lái)看，仍然存在監(jiān)督管理職責(zé)模糊的情況，一旦出現(xiàn)監(jiān)管不力、監(jiān)管失職等問(wèn)題，各部門(mén)就會(huì)進(jìn)行責(zé)任推諉，無(wú)法提升電子煙市場(chǎng)監(jiān)督管理工作質(zhì)量。基于此，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)將市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)落實(shí)到各部門(mén)及工作人員身上，從而最大限度上提高電子煙市場(chǎng)監(jiān)督管理成效。例如，明確煙草局、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督管理職責(zé)，促使其在市場(chǎng)監(jiān)督管理活動(dòng)中承擔(dān)電子煙相關(guān)知識(shí)科普任務(wù)，幫助人們正確了解電子煙產(chǎn)品，從而遵守電子煙市場(chǎng)監(jiān)管法律法規(guī)，提高監(jiān)管成效。

第二，強(qiáng)化電子煙市場(chǎng)主體責(zé)任。無(wú)論何種類型的市場(chǎng)，要想實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展，就應(yīng)當(dāng)提高運(yùn)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)規(guī)范性。針對(duì)電子煙市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在監(jiān)管工作中落實(shí)好《中華人民共和國(guó)廣告法》《電子煙管理辦法》《電子煙》強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB 41700-2022，嚴(yán)令禁止開(kāi)展線上宣傳或者銷(xiāo)售活動(dòng)。各大網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售平臺(tái)也應(yīng)當(dāng)履行好自身的監(jiān)督管理職能，主動(dòng)配合市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)工作。

第三，落實(shí)社會(huì)監(jiān)管職責(zé)。電子煙市場(chǎng)監(jiān)管工作的順利推進(jìn)及效能發(fā)揮不僅需要依托煙草局、市場(chǎng)監(jiān)管等行政部門(mén)的牽頭組織，還需要社會(huì)公眾積極參與進(jìn)來(lái)，形成全面、全過(guò)程、無(wú)死角的市場(chǎng)監(jiān)管模式。

結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，分析和治理好電子煙市場(chǎng)監(jiān)管中存在的各類問(wèn)題，對(duì)于電子煙市場(chǎng)規(guī)范化、可持續(xù)發(fā)展具有較為深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。隨著我國(guó)電子煙市場(chǎng)的迅猛發(fā)展，社會(huì)各界對(duì)電子煙市場(chǎng)監(jiān)管提出了更高的要求及需求。面對(duì)全新的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)及管理環(huán)境，電子煙市場(chǎng)主體、監(jiān)督管理部門(mén)、廣大消費(fèi)者、相關(guān)新聞宣傳部門(mén)等，都應(yīng)當(dāng)積極參與到煙草市場(chǎng)監(jiān)督管理工作中來(lái)，共同打造良好的電子煙市場(chǎng)監(jiān)管秩序和運(yùn)營(yíng)環(huán)境。基于此，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)形成與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展理念，結(jié)合市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)環(huán)境、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革趨勢(shì)，不斷更新市場(chǎng)監(jiān)督管理理念，創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)督管理模式。通過(guò)提高電子煙市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)秩序性，充分發(fā)揮好市場(chǎng)監(jiān)督管理效能，推動(dòng)我國(guó)電子煙市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行、規(guī)范化發(fā)展。