農(nóng)村污水處理PPP 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)影響分析

王明WANG Ming；龍海濤LONG Hai-tao

（江蘇中車城市發(fā)展有限公司，無(wú)錫 214000）

0 引言

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，PPP 已在我國(guó)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越大的作用，尤其對(duì)于目前倡導(dǎo)綠水青山就是金山銀山的大力環(huán)境治理下，多地農(nóng)村污水處理項(xiàng)目開(kāi)始啟動(dòng)建設(shè)，優(yōu)選采用PPP 模式[1]。全生命周期的績(jī)效管理已成為PPP 項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的重要工作，總的來(lái)說(shuō)，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)如何更好的關(guān)聯(lián)起建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，是當(dāng)前面臨的最大問(wèn)題，如何利用績(jī)效的評(píng)定，進(jìn)一步的推進(jìn)資本的節(jié)約和提質(zhì)增效，如何真正的實(shí)現(xiàn)績(jī)效的掛鉤，需要不斷地進(jìn)行研究和完善。農(nóng)村生活污水處理PPP項(xiàng)目需要政府方提供可行性缺口補(bǔ)貼來(lái)彌補(bǔ)成本[2]，以保證社會(huì)資本方獲得合理利潤(rùn)。目前各地政府雖然采用績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼控制，但大都不能涵蓋和關(guān)聯(lián)建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，從而就缺乏了相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，通常情況下，政府可行性缺口補(bǔ)貼從污水建設(shè)處理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期開(kāi)始進(jìn)行，此時(shí)再進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，如何將建設(shè)期績(jī)效有效的關(guān)聯(lián)起來(lái)，應(yīng)該怎么解決才能最大限度調(diào)動(dòng)建設(shè)期的質(zhì)量和管理水平，是本文研究的重點(diǎn)。

政府可行性缺口補(bǔ)貼從運(yùn)營(yíng)期開(kāi)始，通常若不關(guān)聯(lián)建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)，則設(shè)置建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)將不能體現(xiàn)在具體的缺口補(bǔ)貼上。部分研究學(xué)者提出可變補(bǔ)貼模型[3]或只注重績(jī)效評(píng)價(jià)如何得分[4]，在實(shí)際評(píng)價(jià)體系中無(wú)法有效應(yīng)用，可操作性不強(qiáng)，本文通過(guò)構(gòu)建將建設(shè)期績(jī)效考評(píng)同運(yùn)營(yíng)期績(jī)效相關(guān)聯(lián)的政府年度補(bǔ)貼模型，為各方提供更加合理的績(jī)效設(shè)計(jì)方案，彌補(bǔ)當(dāng)前PPP 項(xiàng)目評(píng)價(jià)模式單一，且無(wú)法有效關(guān)聯(lián)等不足問(wèn)題，最大限度的保障各方利益，使之在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中獲得利益最大化。在減少政府方投入和激勵(lì)社會(huì)資本更好的完成PPP 項(xiàng)目任務(wù)中尋求平衡。

1 構(gòu)建與績(jī)效相關(guān)的年度補(bǔ)貼模型

1.1 構(gòu)建將建設(shè)期績(jī)效考評(píng)同運(yùn)營(yíng)期績(jī)效相關(guān)聯(lián)的政府年度補(bǔ)貼模型

為最大限度的體現(xiàn)建設(shè)期資本方的勞動(dòng)成果和服務(wù)管理水平，給與建設(shè)期一定的績(jī)效權(quán)重，將項(xiàng)目的可用性服務(wù)費(fèi)（政府在運(yùn)營(yíng)服務(wù)期支付給項(xiàng)目公司完成項(xiàng)目建設(shè)服務(wù)后所獲得的投資本金及收益），在此將可用性服務(wù)費(fèi)分為兩部分，一部分受建設(shè)期績(jī)效考核的約束，一部分受每年運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核的約束。構(gòu)建的模型如下：

其中，S 為政府可行性缺口補(bǔ)貼，S0為項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)，q 為建設(shè)期績(jī)效權(quán)重，K1為建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)系數(shù)、K2為運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)系數(shù)，S1為年運(yùn)維費(fèi)用，S2為使用者付費(fèi)，S3為其他收入。

S0可通過(guò)年度折算法進(jìn)行計(jì)算，采用等額年金或者等額本息的方式。

K1為建設(shè)期各年度績(jī)效考評(píng)加權(quán)平均，其中K1不受每年的運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)影響。

K2為運(yùn)營(yíng)年度績(jī)效評(píng)價(jià)，每年進(jìn)行測(cè)評(píng)。

1.2 建設(shè)期績(jī)效權(quán)重占比q 取值的影響

對(duì)政府方而言，建設(shè)期的權(quán)重占比越大，則運(yùn)營(yíng)期每年受績(jī)效評(píng)價(jià)系數(shù)的影響越小，對(duì)資本方的控制力度減弱。

對(duì)資本方，建設(shè)期的權(quán)重占比越大，則運(yùn)營(yíng)期每年承受的績(jī)效考核的壓力減小，一旦建設(shè)期績(jī)效考核最終確定，對(duì)其更有利。

1.3 績(jī)效評(píng)價(jià)系數(shù)對(duì)缺口補(bǔ)貼的影響

當(dāng)K1=K2時(shí)，即保證每年的運(yùn)營(yíng)期的績(jī)效考核結(jié)果的數(shù)值一致，這種情況下，可行性缺口補(bǔ)貼不受權(quán)重q 的限制，則建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期只要項(xiàng)目公司均取得較高的績(jī)效且二者相同，資本方在不受權(quán)重影響的情況下，能獲得較大的政府補(bǔ)貼額，體現(xiàn)了績(jī)效對(duì)資本方的正向激勵(lì)作用。

當(dāng)K1>K2時(shí)，即建設(shè)期的績(jī)效考核高于運(yùn)營(yíng)期的績(jī)效考核，這種情況下，表明當(dāng)年的運(yùn)營(yíng)期的管理水平綜合服務(wù)低于建設(shè)期的管理水平和服務(wù)能力。隨著建設(shè)期權(quán)重占比的增大，可行性缺口補(bǔ)貼越來(lái)越大，對(duì)資本方有利而對(duì)政府方不利，在同等績(jī)效下，建設(shè)期權(quán)重占比越大，資本方能夠獲得更高的政府缺口補(bǔ)貼額。

當(dāng)K1

1.4 績(jī)效評(píng)價(jià)系數(shù)的設(shè)定

采用可變績(jī)效評(píng)價(jià)原則，績(jī)效評(píng)價(jià)系數(shù)K1和K2均與績(jī)效評(píng)價(jià)得分有關(guān)，具體參照見(jiàn)表1。得分越高，對(duì)應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)考核系數(shù)越高，更有利于促進(jìn)和調(diào)動(dòng)資本方運(yùn)營(yíng)的積極性。

表1 績(jī)效評(píng)價(jià)系數(shù)與績(jī)效評(píng)價(jià)得分的關(guān)系

2 實(shí)例分析

以某縣農(nóng)村生活污水治理工程PPP 項(xiàng)目為例來(lái)分析參數(shù)之間的關(guān)系，該項(xiàng)目涉及954 個(gè)自然村農(nóng)村生活污水處理設(shè)施與管網(wǎng)建設(shè)及運(yùn)維管理和48 個(gè)集中污水處理設(shè)施及鎮(zhèn)污水處理廠的運(yùn)維管理，項(xiàng)目總估算為215306.5萬(wàn)元。本項(xiàng)目建設(shè)期3 年，運(yùn)營(yíng)期25 年。

2.1 回報(bào)機(jī)制

可行性缺口補(bǔ)貼=項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)*70%*K1+（項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)*30%+村莊及48 個(gè)集中區(qū)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)+村莊及48 個(gè)集中區(qū)污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)+鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)）*K2-使用者付費(fèi)-其他收入，該政府建設(shè)期權(quán)重取0.7，代入可得補(bǔ)貼為：

可用性服務(wù)費(fèi)采用等額本金計(jì)算。當(dāng)年可用性服務(wù)費(fèi)=（項(xiàng)目總投資-政府方股權(quán)出資）/回報(bào)年限+（項(xiàng)目總投資-政府方股權(quán)出資-已歸還投資本金累計(jì)額）×投資回報(bào)率回報(bào)年限為25 年；投資回報(bào)率6.86%。

綜上，在上述財(cái)務(wù)假設(shè)條件下（q=0.7，回報(bào)率n=6.86%，K1=K2=1），運(yùn)營(yíng)期25 年內(nèi)政府可行性缺口補(bǔ)貼上限合計(jì)為488228.23 萬(wàn)元，具體測(cè)算數(shù)值見(jiàn)表2。

表2 政府可行性缺口補(bǔ)貼測(cè)算表（萬(wàn)元）

2.2 績(jī)效評(píng)價(jià)系數(shù)的設(shè)定

①政府建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)系數(shù)。

建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)得分與本級(jí)政府建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)系數(shù)K1相對(duì)應(yīng)，該政府設(shè)定如表3 所示。

表3 建設(shè)期政府績(jī)效評(píng)價(jià)系數(shù)設(shè)定

②運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)系數(shù)。

運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)得分與本級(jí)政府運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)系數(shù)K2相對(duì)應(yīng)，該政府設(shè)定如表4 所示。

表4 運(yùn)營(yíng)期政府績(jī)效評(píng)價(jià)系數(shù)設(shè)定

2.3 不同權(quán)重及績(jī)效評(píng)價(jià)值的影響分析

取運(yùn)營(yíng)期第二年進(jìn)行分析（運(yùn)營(yíng)期任一年均可），其中可用性服務(wù)費(fèi)S0為21247.68 萬(wàn)元，運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)（綜合）S1為5505.59 萬(wàn)元，使用者付費(fèi)S2為1167.10 萬(wàn)元。

①當(dāng)K1大于K2情況下，不同權(quán)重值對(duì)缺口補(bǔ)貼的影響。

假定K1為優(yōu)秀1，K2為0.7 和0.8 的情況，q 取值為0.4，0.5，0.6，0.7，0.8，0.9。政府可行性補(bǔ)貼計(jì)算結(jié)果見(jiàn)表5，結(jié)果繪制見(jiàn)圖1。

圖1 不同q 取值下政府補(bǔ)貼測(cè)算值（K1>K2）

表5 K1 為1，K2 為0.7 和0.8 時(shí)，不同q 取值下政府補(bǔ)貼測(cè)算值

由圖1 可以看出，當(dāng)K1大于K2的情況下，隨著建設(shè)期權(quán)重占比的增大，政府可行性缺口補(bǔ)貼額逐漸增大，同時(shí)K2值越大，對(duì)應(yīng)的政府可行性補(bǔ)貼值越大。隨著q 的增大，當(dāng)K2為0.8 時(shí)政府可行性補(bǔ)貼額與K2為0.7 時(shí)政府的可行性缺口補(bǔ)貼額的差值逐漸縮小。對(duì)于資本方，當(dāng)建設(shè)期占比重較大時(shí)且建設(shè)期取得較高的績(jī)效考核分值時(shí)，K2越大，資本方獲利的增長(zhǎng)水平減慢，即在績(jī)效K2一般的情況下，資本方仍可獲得較高的可行性缺口補(bǔ)貼，對(duì)政府方期望資本方服務(wù)越來(lái)越好的愿景相悖，與前文分析基本一致。

②當(dāng)K1小于K2情況下，不同權(quán)重值對(duì)缺口補(bǔ)貼的影響。

假定K2為優(yōu)秀1，K1為0.7 和0.8，q 取值為0.4，0.5，0.6，0.7，0.8，0.9。政府可行性補(bǔ)貼計(jì)算結(jié)果見(jiàn)表6，結(jié)果繪制見(jiàn)圖2。

圖2 不同q 取值下政府補(bǔ)貼測(cè)算值（K1

表6 K2 為1，K1 為0.7 和0.8 時(shí)，不同q 取值下政府補(bǔ)貼測(cè)算值

由圖2 可以看出，當(dāng)K1小于K2的情況下，隨著建設(shè)期權(quán)重占比的增大，政府可行性缺口補(bǔ)貼額逐漸減小，同時(shí)K1值越大，對(duì)應(yīng)的政府可行性補(bǔ)貼值越大。隨著q 的增大，當(dāng)K1為0.8 時(shí)政府可行性補(bǔ)貼額與K2為0.7 時(shí)政府的可行性缺口補(bǔ)貼額的差值逐漸增大。對(duì)于資本方，當(dāng)建設(shè)期占比重較小時(shí)，K1的值對(duì)資本方的影響將減弱，即在K1績(jī)效一般的情況下，資本方可通過(guò)提高K2的水平，進(jìn)而提高可行性補(bǔ)貼的數(shù)額，與政府方期望資本方服務(wù)越來(lái)越好的愿景相一致。反之將會(huì)出現(xiàn)相反的效果。

③當(dāng)權(quán)重確定績(jī)效參數(shù)K1、K2的設(shè)置對(duì)缺口補(bǔ)貼的影響。

按本案例的建設(shè)期占比權(quán)重值0.7 進(jìn)行假定，運(yùn)營(yíng)期當(dāng)年K2優(yōu)秀為1 和K2合格為0.7，建設(shè)期K1為良好的情況下分別設(shè)置為0.9 0.91 0.92 0.93 0.94 0.95。政府可行性補(bǔ)貼計(jì)算結(jié)果見(jiàn)表7。

表7 權(quán)重確定條件下，不同的K 值獲得的政府補(bǔ)貼測(cè)算值

由表7 可以看出，當(dāng)建設(shè)期占比權(quán)重為0.7 時(shí)，K1在相同的級(jí)別下取不同的設(shè)置值時(shí)，得到的政府可行性缺口補(bǔ)貼逐漸增大。對(duì)資本方，對(duì)評(píng)價(jià)為良好的K1得到的分值為0.95 時(shí)，相比K1設(shè)置為0.9 時(shí)，可多獲利593.99 萬(wàn)元。對(duì)政府方，對(duì)評(píng)價(jià)為良好的K1得到的分值為0.9 時(shí)，相比K1設(shè)置為0.95 時(shí)，可節(jié)約593.99 萬(wàn)元。

對(duì)本實(shí)例而言，K1評(píng)價(jià)系數(shù)已經(jīng)確定，若政府方想節(jié)約成本，可將考核變得嚴(yán)格，使得取值降低級(jí)別。若資本方想獲得更高可行性缺口補(bǔ)貼，則提供較高的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使得K2的級(jí)別上升。

同理當(dāng)建設(shè)期占比權(quán)重為0.7 時(shí)，K1確定，K2在相同的級(jí)別下取不同的設(shè)置值時(shí)，得到的政府可行性缺口補(bǔ)貼逐漸增大。對(duì)資本方，對(duì)評(píng)價(jià)為良好的K2設(shè)置為0.95 時(shí)，相比K2設(shè)置為0.9 時(shí)，可多獲利743.67 萬(wàn)元。對(duì)政府方，對(duì)評(píng)價(jià)為良好的K2設(shè)置為0.9 時(shí)，相比K2設(shè)置為0.95時(shí)，可節(jié)約743.67 萬(wàn)元。

在本實(shí)例中，采用可變績(jī)效考核系數(shù)，給與政府方和資本方更多的空間去爭(zhēng)取各自的利益，有利與實(shí)現(xiàn)各自利益的最大化。

3 不同權(quán)重及績(jī)效評(píng)價(jià)值情況下各方應(yīng)對(duì)策略

3.1 資本方應(yīng)對(duì)策略

對(duì)資本方，由于建設(shè)期考核隨著建設(shè)期的結(jié)束而確定，不受運(yùn)營(yíng)期的影響，只跟建設(shè)期的管理水平和服務(wù)效果有關(guān)，當(dāng)建設(shè)期績(jī)效考核取得較高的K1后，保持運(yùn)營(yíng)期取得較高的績(jī)效并促使K1=K2，可不受建設(shè)期權(quán)重占比的影響，獲得較高的政府缺口補(bǔ)貼。

根據(jù)建設(shè)期占比權(quán)重的大小，假設(shè)該年度運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核K1

假設(shè)該年度運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核K1>K2，若建設(shè)期占比權(quán)重設(shè)置較大，對(duì)資本方有利，資本方只需在建設(shè)期取得較高的績(jī)效考核值，同時(shí)運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核值與建設(shè)期相接近時(shí)，便可以得到較高的政府補(bǔ)貼額。若建設(shè)期占比權(quán)重設(shè)置較小，對(duì)資本方不利，資本方只有提高管理服務(wù)水平，轉(zhuǎn)變K1>K2使得K1

3.2 政府方應(yīng)對(duì)策略

對(duì)政府而言，無(wú)論是建設(shè)期還是運(yùn)營(yíng)期，都期待獲得較高的服務(wù)水平，即給與資本方較大的績(jī)效考核值，同時(shí)又能夠減少政府可行性缺口補(bǔ)貼的支出，由于政府方具有頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)，可以設(shè)置考核評(píng)價(jià)指標(biāo)和權(quán)重占比，因此，在設(shè)計(jì)戰(zhàn)略上存在多種選擇，其中可以將運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核設(shè)置為可變考核系數(shù)，使得K2的值同運(yùn)營(yíng)期的評(píng)價(jià)得分相聯(lián)系，從而具備調(diào)節(jié)政府補(bǔ)貼的能力，在采用客觀公正評(píng)價(jià)的前提下，具有一定的自主優(yōu)勢(shì)。

當(dāng)建設(shè)期權(quán)重占比大時(shí)，通過(guò)設(shè)置建設(shè)期考核評(píng)價(jià)處于較高的水平，使得建設(shè)期考核難度加大，從而在同等評(píng)價(jià)得分下K1值減小，從而削弱建設(shè)期權(quán)重占比的影響，進(jìn)而通過(guò)運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核約束，促使資本方提高服務(wù)水平，對(duì)政府也能節(jié)約政府補(bǔ)貼額度。

4 結(jié)論

通過(guò)構(gòu)建將建設(shè)期績(jī)效考評(píng)同運(yùn)營(yíng)期績(jī)效相關(guān)聯(lián)的政府年度補(bǔ)貼模型，詳細(xì)論述了不同建設(shè)期所占比重下，政府方和資本方應(yīng)采取的策略：

①對(duì)資本方而言，保持運(yùn)營(yíng)期取得較高的績(jī)效并促使K1=K2，可不受建設(shè)期權(quán)重占比的影響，獲得較高的政府缺口補(bǔ)貼。

②建設(shè)期占比權(quán)重設(shè)置較大，則將有助于資本方在建設(shè)期提高服務(wù)水平，以獲得較大的績(jī)效考核值，從而減輕運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核的壓力。

③建設(shè)期占比權(quán)重設(shè)置較小時(shí)，通過(guò)提高運(yùn)營(yíng)期的績(jī)效考核系數(shù)，可以獲得較高的缺口補(bǔ)貼。

④通過(guò)設(shè)置可變績(jī)效評(píng)價(jià)系數(shù)，有助于在一定水平下政府節(jié)約資金和資本方取得更高的政府可行性缺口補(bǔ)貼：當(dāng)權(quán)重確定后，對(duì)資本方，爭(zhēng)取較大的運(yùn)營(yíng)期考核值時(shí)，可多獲利。對(duì)政府方，同等績(jī)效下設(shè)置較小的運(yùn)營(yíng)期考核值時(shí)，可節(jié)約。