新形勢(shì)下城市軌道交通投融資模式創(chuàng)新的思考

文：周鈺婷｜上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司

朱曉兵｜西南交通大學(xué)TOD 研究中心

城市軌道交通是構(gòu)建城市現(xiàn)代化綜合交通體系的重要組成部分，能夠有效促進(jìn)城市、城市群和都市圈建設(shè)以及城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，助力城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。在目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及國(guó)辦函〔2023〕115 號(hào)文件背景下，城市軌道交通項(xiàng)目投融資將何去何從？本文從實(shí)踐者的角度結(jié)合TOD 協(xié)同發(fā)展對(duì)城市軌道交通投融資模式進(jìn)行思考。

一、當(dāng)前我國(guó)城軌交通投融資建設(shè)的三大影響因素

一是申報(bào)條件收緊，財(cái)政資金投入加大。隨著國(guó)家對(duì)城軌交通建設(shè)規(guī)劃要求的進(jìn)一步規(guī)范，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕52 號(hào)），國(guó)家發(fā)展改革委、住建部聯(lián)合印發(fā)《“十四五”城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)實(shí)施方案》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2021〕1302 號(hào)）等文件，對(duì)申報(bào)條件、資金來(lái)源、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制、全生命周期支出保障等方面提出了更為嚴(yán)格的監(jiān)管要求。

申報(bào)條件方面規(guī)定：“申報(bào)建設(shè)地鐵的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在300 億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000 億元以上，市區(qū)常住人口在300萬(wàn)人以上。引導(dǎo)輕軌有序發(fā)展，申報(bào)建設(shè)輕軌的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在150 億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在1500 億元以上，市區(qū)常住人口在150 萬(wàn)人以上。擬建地鐵、輕軌線路初期客運(yùn)強(qiáng)度分別不低于每日每公里0.7 萬(wàn)人次、0.4 萬(wàn)人次，遠(yuǎn)期客流規(guī)模分別達(dá)到單向高峰小時(shí)3 萬(wàn)人次以上、1 萬(wàn)人次以上?！蓖瑫r(shí)明確，“十四五”時(shí)期不再受理不具備條件的城市和一般地級(jí)市的首輪城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃報(bào)批。

資金保障方面：“除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目外，項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金投入不得低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金。強(qiáng)化城市政府對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目全壽命周期的支出責(zé)任，保障必要的運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金?！倍暌褜?shí)施的城市軌道交通項(xiàng)目，實(shí)際上基本是按照40%財(cái)政資金投入的要求實(shí)施的。

二是原PPP 模式落幕，特許經(jīng)營(yíng)新機(jī)制開(kāi)啟。2023 年3 月原PPP 模式突然按下暫停鍵，經(jīng)歷了近半年的混沌調(diào)整期，2023 年11 月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委 財(cái)政部〈 關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)〉 的通知》（國(guó)辦函〔2023〕115 號(hào)）發(fā)布特許經(jīng)營(yíng)新機(jī)制，徹底實(shí)現(xiàn)新老模式劃斷，重點(diǎn)指出規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目、全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式、合理把握重點(diǎn)領(lǐng)域、優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與、明確管理責(zé)任分工、穩(wěn)妥推進(jìn)新機(jī)制實(shí)施。

隨后原PPP 有關(guān)文件基本全部廢止，特許經(jīng)營(yíng)新機(jī)制相關(guān)配套文件正在抓緊制定，截至目前《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（修訂征求意見(jiàn)稿）》共收集到238 條意見(jiàn)，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱（2024年版，征求意見(jiàn)稿）》正向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

三是政府債務(wù)承壓，部分地區(qū)大基建新建趨緩。為防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《重點(diǎn)省份分類加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理辦法(試行)》的通知（國(guó)辦發(fā)〔2023〕47 號(hào)），規(guī)定12 個(gè)重點(diǎn)省份在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低至中低水平之前，嚴(yán)控新建政府投資項(xiàng)目，原則上不得在控制領(lǐng)域新建(含改擴(kuò)建和購(gòu)置)政府投資項(xiàng)目(含地方各級(jí)政府投資項(xiàng)目)，而城軌交通和市域(郊)鐵路項(xiàng)目首當(dāng)其沖。

2023 年，“化債”是地方政府重要工作的關(guān)鍵詞之一，受國(guó)內(nèi)周期性和結(jié)構(gòu)性矛盾疊加影響，地方財(cái)政債務(wù)承壓較大，將嚴(yán)格管控地方債務(wù)。城軌交通項(xiàng)目不僅建設(shè)投資規(guī)模巨大，長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)資金缺口壓力也逐步加大，地方財(cái)政、地方軌道交通企業(yè)面臨建設(shè)還本付息和運(yùn)營(yíng)流動(dòng)性資金籌集的雙重任務(wù)。

整體來(lái)看，“十四五”時(shí)期是軌道交通高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》提出軌道交通建設(shè)要向更加注重質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，提質(zhì)增效將是重要發(fā)展策略。截至2023 年底，城軌交通運(yùn)營(yíng)里程突破10000 公里大關(guān)，而2023 年累計(jì)有25項(xiàng)重大城軌交通項(xiàng)目的可行性研究、初步設(shè)計(jì)、用地等獲得省/市發(fā)改委批復(fù)，預(yù)計(jì)項(xiàng)目總投資額超5554.56 億元。在存量與新建均需要高質(zhì)量發(fā)展的背景下，需要進(jìn)一步解放思想，促進(jìn)各種機(jī)制體制、資源產(chǎn)業(yè)的多維度深度融合，聚焦城市內(nèi)核發(fā)展，創(chuàng)新推動(dòng)軌道交通可持續(xù)性發(fā)展。

二、城市軌道交通項(xiàng)目投融資模式探索

（一）地方負(fù)債主導(dǎo)模式

地方負(fù)債主導(dǎo)模式，一般是由地方城軌交通企業(yè)作為項(xiàng)目法人單位或經(jīng)地方政府授權(quán)，負(fù)責(zé)城軌交通項(xiàng)目從立項(xiàng)、設(shè)計(jì)到融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的全生命周期管理職責(zé)，資產(chǎn)、負(fù)債均由其承擔(dān)，在償債過(guò)程中有地方政府財(cái)力和資源作為支撐和補(bǔ)充。

但隨著土地市場(chǎng)調(diào)整，地方債務(wù)承壓，尤其是建完后每年仍面臨巨大的運(yùn)營(yíng)缺口投入，在城軌交通兼具公益屬性和市場(chǎng)屬性下，單純偏向一方在效率和公平上均難以保持平衡。為滿足城軌交通高質(zhì)量發(fā)展和市場(chǎng)化改革的要求，建議有條件的地方確立“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化實(shí)施”原則，通過(guò)地方城軌交通企業(yè)的市場(chǎng)化改革，在設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、物業(yè)開(kāi)發(fā)等多方面引入軌道交通產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)期戰(zhàn)略合作方參股，打破地區(qū)市場(chǎng)間的藩籬，匹配產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征優(yōu)先鼓勵(lì)長(zhǎng)期持股，堅(jiān)持長(zhǎng)期主義，充分提升經(jīng)營(yíng)效率、增強(qiáng)持續(xù)造血能力，實(shí)現(xiàn)城軌交通的可持續(xù)發(fā)展。

（二）特許經(jīng)營(yíng)新機(jī)制

根據(jù)國(guó)辦函〔2023〕115 號(hào)文件指導(dǎo)意見(jiàn)，要求項(xiàng)目回歸使用者付費(fèi)，“項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)”，“政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本”。

在過(guò)去PPP 模式下，城軌交通項(xiàng)目收入絕大部分來(lái)自于可行性缺口補(bǔ)助，可行性缺口補(bǔ)助補(bǔ)貼了大部分建設(shè)成本中還本付息及社會(huì)資本的投資和收益，直接使用者付費(fèi)占比普遍在10%-15%左右。從城軌交通項(xiàng)目特性來(lái)看，車站、洞體建筑物屬于百年工程，客流增長(zhǎng)和沿線物業(yè)增值均需要一定的時(shí)間來(lái)培育，若在二、三十年合作期內(nèi)支付全部資產(chǎn)價(jià)值會(huì)造成項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出倒掛現(xiàn)象，這也是過(guò)去原PPP 模式造成地方財(cái)政支出責(zé)任較大的原因之一。

因此，建議在設(shè)計(jì)城軌交通特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目時(shí)，從以下幾方面考慮：

一是建設(shè)內(nèi)容的選擇：項(xiàng)目資產(chǎn)折舊更新年限不同，可將建設(shè)內(nèi)容按資產(chǎn)屬性進(jìn)行拆分，也是此前常用的AB 包模式，框定更適合采用特許經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)建設(shè)內(nèi)容。

二是特許經(jīng)營(yíng)期限：新機(jī)制將特許經(jīng)營(yíng)期限最長(zhǎng)延長(zhǎng)至40 年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目還可以適當(dāng)延長(zhǎng)。但合作期限的選擇需要基于投融資結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性綜合確定。目前長(zhǎng)期貸款期限多為20-30 年，還款方式的靈活性不佳，需要開(kāi)發(fā)更為長(zhǎng)期的金融工具，同時(shí)城軌交通項(xiàng)目越往后其更新改造、車輛大架修、增購(gòu)車等大額支出將會(huì)增多，項(xiàng)目收入能否匹配全生命周期資金需求，需要結(jié)合合作期限綜合考慮。

三是創(chuàng)造項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入：除常規(guī)客票收入和傳統(tǒng)廣通商非票業(yè)務(wù)收入外，創(chuàng)造其他經(jīng)營(yíng)收入是新機(jī)制下的重要收入來(lái)源，建議結(jié)合“軌道+”理念打造多元化的收入結(jié)構(gòu)，例如閑時(shí)運(yùn)力新利用、智慧停車、新能源、碳資產(chǎn)業(yè)務(wù)等新業(yè)態(tài)開(kāi)發(fā)，資源一級(jí)開(kāi)發(fā)、場(chǎng)站物業(yè)開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)等創(chuàng)造核心收入來(lái)源。

四是運(yùn)營(yíng)成本補(bǔ)貼機(jī)制：目前因投融資模式不同，城軌交通行業(yè)通行的運(yùn)營(yíng)成本補(bǔ)貼辦法還較難以達(dá)成一致性。對(duì)于地方城軌交通企業(yè)，因前期不斷有新建項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)成本的補(bǔ)貼管理較為粗放，隨著大部分新建項(xiàng)目的結(jié)束，部分地方逐步建立了城軌交通運(yùn)營(yíng)成本規(guī)制管理辦法；而對(duì)于已實(shí)施城軌交通PPP 的運(yùn)營(yíng)主體，可行性缺口補(bǔ)助已覆蓋了建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，補(bǔ)貼原則與前述成本規(guī)制原則存在差異。建議各省級(jí)層面的行業(yè)主管部門和發(fā)改、財(cái)政部門密切配合，梳理地方城軌交通已有補(bǔ)貼政策，立足于行業(yè)、區(qū)域的特性，完善“一視同仁”的行業(yè)領(lǐng)域的運(yùn)營(yíng)成本補(bǔ)貼政策。

五是選擇合適的特許經(jīng)營(yíng)者：需要充分論證特許經(jīng)營(yíng)的可行性和優(yōu)勢(shì)性，僅從單純經(jīng)濟(jì)成本考慮，目前大多數(shù)地方城軌企業(yè)信用評(píng)級(jí)AAA，債務(wù)資金成本較低，但可持續(xù)性需要進(jìn)一步挖掘和培育，因此需要選擇更具有效率、更有經(jīng)營(yíng)能力的特許經(jīng)營(yíng)者。

三、堅(jiān)持TOD 協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略

一是TOD 開(kāi)發(fā)是城軌交通項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。無(wú)論采用何種投融資模式，開(kāi)展TOD綜合物業(yè)開(kāi)發(fā)既是建立長(zhǎng)效資金保障、維持項(xiàng)目造血功能的核心舉措，也是地方逐步在實(shí)踐過(guò)程中達(dá)成的共識(shí)，如起步較早的深圳、廣州、成都等地TOD 相關(guān)開(kāi)發(fā)政策逐步完善并形成體系，其他后發(fā)城市也逐步在城市建設(shè)中融入TOD 理念，站城一體化、資源一級(jí)開(kāi)發(fā)、城市更新等成為TOD 的主要開(kāi)發(fā)形式。

根據(jù)國(guó)辦函〔2023〕115 號(hào)文件的指導(dǎo)意見(jiàn)，“（十七）做好要素保障和融資支持。支持在不改變項(xiàng)目地表原地類和使用現(xiàn)狀的前提下，利用地下空間進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，提高土地使用效率。支持依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式推動(dòng)原有資產(chǎn)改造與轉(zhuǎn)型，提高資產(chǎn)利用效率。探索分層設(shè)立國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，支持項(xiàng)目依法依規(guī)加快辦理前期手續(xù)?！?/p>

因此，高度重視城軌交通沿線綜合物業(yè)開(kāi)發(fā)是城軌交通投融資協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，貫徹“建地鐵就是建城市”的綜合發(fā)展理念，以城軌交通建設(shè)創(chuàng)造城市增量、盤活城市存量。

二是TOD 開(kāi)發(fā)是城軌交通項(xiàng)目多元化投融資的重要載體。在TOD 模式下隨著市場(chǎng)化屬性增強(qiáng)創(chuàng)造現(xiàn)金流和收益方式多樣，可獲得的市場(chǎng)化融資方式也更多元和靈活。在目前城軌交通投融資實(shí)踐中，結(jié)合TOD 已衍生出多元化的籌資融資方式，但TOD 開(kāi)發(fā)與城軌交通項(xiàng)目在投融資模式中如何協(xié)同開(kāi)展，需要解決規(guī)劃與實(shí)施、時(shí)間與價(jià)值、投入與產(chǎn)出、增量與存量等多方面的難題。

為了能夠?qū)崿F(xiàn)城軌交通建設(shè)和沿線綜合開(kāi)發(fā)同步實(shí)施、順利反哺，需要做到四方面的協(xié)同：主體協(xié)同、規(guī)劃協(xié)同、資金協(xié)同、程序協(xié)同。主體協(xié)同是協(xié)調(diào)財(cái)政、發(fā)改、交通、規(guī)劃和自然資源等各部門協(xié)同，形成統(tǒng)一的實(shí)施主管部門，提高管理效率；規(guī)劃協(xié)同是城軌交通項(xiàng)目和沿線綜合開(kāi)發(fā)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌資源實(shí)施；資金協(xié)同是城軌交通項(xiàng)目和綜合開(kāi)發(fā)資金平衡，統(tǒng)籌資金、現(xiàn)金流管理和價(jià)值回收路徑；程序協(xié)同是城軌交通項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性用地出讓程序結(jié)合，選取站點(diǎn)周邊、車輛段上蓋用地，從源頭增強(qiáng)土地與項(xiàng)目的匹配性和關(guān)聯(lián)性。

TOD 開(kāi)發(fā)具有多元復(fù)合性，需要相關(guān)政策、機(jī)制的創(chuàng)新支持，從而通過(guò)多項(xiàng)協(xié)同實(shí)現(xiàn)城軌交通外部性的價(jià)值回收，進(jìn)而為城軌交通項(xiàng)目投融資發(fā)展創(chuàng)造條件。

三是TOD 投融資模式亟待進(jìn)一步創(chuàng)新。2023年9 月22 日在無(wú)錫召開(kāi)的中國(guó)城市軌道交通TOD發(fā)展大會(huì)上，中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)發(fā)布了《中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和發(fā)展城市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用（TOD）的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為各城市開(kāi)展TOD 開(kāi)發(fā)提供了重要的政策機(jī)制支撐和實(shí)施推進(jìn)指導(dǎo)。但同時(shí)，在最新的經(jīng)濟(jì)、人口形勢(shì)與房地產(chǎn)市場(chǎng)條件下，TOD 大體量、多業(yè)態(tài)、持有型的項(xiàng)目特性無(wú)法匹配當(dāng)前市場(chǎng)主體投資的風(fēng)險(xiǎn)偏好，行業(yè)整體進(jìn)入低谷期，TOD 項(xiàng)目自身的投融資模式以及如何反哺城軌交通，亟需進(jìn)一步探索創(chuàng)新。

近期，多個(gè)城市開(kāi)展了不同類型的嘗試：例如，TOD 與城市更新有諸多天然結(jié)合點(diǎn)，統(tǒng)籌謀劃“TOD+ 城市更新”，不但可促進(jìn)TOD 與城市更新項(xiàng)目在功能上相互賦能提升，更可將政府支持TOD 與城市更新的政策紅利疊加，大幅提升項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性。今年全國(guó)兩會(huì)上，城市更新再次被寫(xiě)入政府工作報(bào)告，在“穩(wěn)步實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)‘平急兩用’公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城中村改造”的方針下，“TOD+城市更新”將大有可為。又比如，近期有城市采用“以投促建”的方式與大型施建型央企合作開(kāi)展TOD 場(chǎng)段上蓋開(kāi)發(fā)，即把蓋上二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)與場(chǎng)段/ 蓋板施工承包進(jìn)行組合，通過(guò)相關(guān)市場(chǎng)遴選途徑招引大型施建型央企進(jìn)行“一二級(jí)聯(lián)動(dòng)”開(kāi)發(fā)。

我國(guó)的TOD 探索實(shí)踐已近30 年，在政策引領(lǐng)和機(jī)制創(chuàng)新方面可說(shuō)已是世界領(lǐng)先，但另一方面，TOD 政策紅利如何合規(guī)向社會(huì)資本、尤其是民營(yíng)企業(yè)開(kāi)放，尚有待突破和完善。有條件建城軌的都是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先的城市，而TOD 項(xiàng)目通常都是一個(gè)城市中發(fā)展前景最好、抗跌性最強(qiáng)的項(xiàng)目。在當(dāng)前“營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境”大背景下，盡快形成可復(fù)制推廣的、有利于全民積極參與的模式，對(duì)于TOD 項(xiàng)目自身落地并以其收益促進(jìn)城軌可持續(xù)發(fā)展，對(duì)于振興城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加快人口聚集，極具緊迫性和實(shí)際意義。