鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村集體土地政策影響分析

福州市國土資源局征地工作部 吳麗航

1 以“三塊地改革”為基礎(chǔ)推進(jìn)農(nóng)村集體土地政策改革

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展， 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)和農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合的需要，農(nóng)村集體土地利用與保護(hù)耕地的問題逐漸凸顯，進(jìn)一步激活農(nóng)村用地，完善農(nóng)村集體土地政策迫在眉睫。為此，黨的十八屆三中全會提出了農(nóng)村“三塊地改革”，即土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地改革。農(nóng)村土地制度改革關(guān)乎城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，要始終把維護(hù)好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點， 堅持土地公有制性質(zhì)不改變、 耕地紅線不突破、 農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。自2014 年12 月啟動改革以來，三塊地改革工作已全面鋪開，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施奠定了堅實基礎(chǔ)。 基于“三塊地改革”的農(nóng)村集體土地政策不斷完善，為鄉(xiāng)村振興提供了基礎(chǔ)制度支撐[1]。

1.1 完善農(nóng)村集體土地征收制度

2020 年1 月頒布的新《土地管理法》對土地征收制度進(jìn)行了重大改革，其目的是縮小土地征收范圍、規(guī)范土地征收流程、維護(hù)被征地農(nóng)民合理權(quán)益，減少因土地征收制度不完善而引起的社會矛盾。首次提出了“土地征收成片開發(fā)”的概念，同時將征地協(xié)商和補(bǔ)償安置前置，要求落實補(bǔ)償安置后再啟動征收程序。新的征收制度從保障、維護(hù)農(nóng)民利益出發(fā)，有效保護(hù)了被征地農(nóng)民的權(quán)益。

1.2 建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度

十八屆三中全會指出， 要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。積極推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，有利于向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)注入新的活力，推進(jìn)宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。通過盤活存量土地資源，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間有序流動。 明確集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)，規(guī)范入市條件，建立健全交易和監(jiān)督制度。

1.3 推進(jìn)完善農(nóng)村宅基地審批制度

在保障農(nóng)村居民戶有所居的情況下， 探索宅基地有效治理方式，明確宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)。進(jìn)一步完善宅基地審批管理制度，規(guī)范審批管理辦法， 增強(qiáng)依法依規(guī)取得宅基地的法律意識。強(qiáng)化宅基地的財產(chǎn)屬性，積極探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制。節(jié)約集約使用土地，避免農(nóng)村建房無序擴(kuò)張， 推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展新氣象[2]。

2 完善農(nóng)村集體土地政策對鄉(xiāng)村振興的影響

伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施， 完善農(nóng)村集體土地政策， 激活集體土地資源成為推動鄉(xiāng)村振興的重要手段之一，勢必會為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收致富、農(nóng)村社會治理等方面帶來積極的變化。

2.1 有利于推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與農(nóng)民收入水平的提高，用活、用好土地政策已成為農(nóng)村發(fā)展的重要抓手。伴隨土地制度改革的深入推進(jìn)， 農(nóng)民的土地使用權(quán)得到保證，通過流轉(zhuǎn)土地發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等，可以使土地得到最大化的利用。落實⒗久基本農(nóng)田的特殊保護(hù)要求，使農(nóng)村土地資源更為稀缺， 進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地政策，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，通過建立、健全農(nóng)村集體土地有效流轉(zhuǎn)和經(jīng)營， 鼓勵農(nóng)民通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)， 實現(xiàn)土地的集約利用， 提高土地經(jīng)濟(jì)效益。如因地制宜發(fā)展多樣性特色種養(yǎng)，建設(shè)特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)，發(fā)展特色食品、制造、手工業(yè)等鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)建設(shè)。有利于推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為農(nóng)民提供了更多增收致富的機(jī)會。因此，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地政策可以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營主體的多元化發(fā)展， 實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營與產(chǎn)業(yè)鏈的延伸， 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了新的機(jī)遇，鼓勵農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村旅游、鄉(xiāng)村振興等多元化經(jīng)營，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級[3]。

2.2 有利于土地增值農(nóng)民增收致富

鄉(xiāng)村振興的核心是要讓農(nóng)民過上好日子， 而進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地政策能為農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會，實施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，鼓勵農(nóng)民參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，分享土地增值收益。鄉(xiāng)村振興鼓勵農(nóng)民利用空閑設(shè)施、住宅發(fā)展農(nóng)村旅游、鄉(xiāng)村民宿等農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，帶動農(nóng)民增收。農(nóng)村宅基地的建設(shè)管理和使用及產(chǎn)權(quán)的認(rèn)定、確權(quán)發(fā)證等政策的實施，使農(nóng)村土地成為農(nóng)民增收致富的重要資源， 有效提高了農(nóng)民的收入水平和生活質(zhì)量，拓展了農(nóng)業(yè)發(fā)展空間。農(nóng)村集體土地的有效流轉(zhuǎn)，有利于土地的經(jīng)營資源與市場需求相結(jié)合，對土地進(jìn)行合理利用，突破了土地利用的限制。通過規(guī)?；慕?jīng)營，農(nóng)民能夠?qū)⒆约旱耐恋剡M(jìn)行合理利用，增加了收入，提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)收益，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.3 有利于改善農(nóng)村土地的治理

農(nóng)民集體是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的常態(tài)主體，進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地政策，注重農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)整合發(fā)展，賦㈣農(nóng)民集體更大的決策權(quán)和自主權(quán)，不僅提高了農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性， 也促進(jìn)了農(nóng)村社會治理的改善，通過完善土地政策，農(nóng)民有了更多選擇土地的使用方式，積極參與鄉(xiāng)村治理，推動鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。 農(nóng)村的土地問題，一直困擾著農(nóng)村的發(fā)展。完善農(nóng)村集體土地政策，加強(qiáng)土地的管理與監(jiān)督，打擊違法違規(guī)行為，維護(hù)土地市場的公平競爭環(huán)境，提高土地資源的配置效率，有利于構(gòu)建公平、公正、透明的農(nóng)村社會治理體系， 從而鼓勵農(nóng)民發(fā)揮農(nóng)村合作組織的作用，參與土地的規(guī)劃與利用，增強(qiáng)農(nóng)民的治理能力。

3 農(nóng)村集體土地政策與鄉(xiāng)村振興融合存在的問題分析

完善農(nóng)村集體土地政策是一個綜合性、 系統(tǒng)性的工程，目前以“三塊地”改革為基礎(chǔ)開展的農(nóng)村土地政策改革已逐步開展， 但農(nóng)村集體土地政策如何與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合，用活用好土地資源，確保在不占用⒗久基本農(nóng)業(yè)田，不突破建設(shè)用地規(guī)模的前提下，堅持底線思維，充分保障農(nóng)民利益，鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、集體產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)等一、二、三產(chǎn)業(yè)融合大發(fā)展。

3.1 強(qiáng)化規(guī)劃科學(xué)解決農(nóng)村用地問題

合理規(guī)劃鄉(xiāng)村建設(shè)，優(yōu)化配置土地資源，協(xié)調(diào)各類用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、開發(fā)時限，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的首要問題。 2024 年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》提出，以提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、 提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平、 提升鄉(xiāng)村治理水平為重點，繪就宜居宜業(yè)和美麗鄉(xiāng)村新畫卷。這個文件對村莊規(guī)劃提出了更高的要求。 而目前各地村莊規(guī)劃水平參差不齊，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村振興的實施。

3.2 合理確定和使用征收補(bǔ)償款問題。

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收土地應(yīng)當(dāng)給㈣公平、 合理的補(bǔ)償， 保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障。土地征收補(bǔ)償包含了征地區(qū)片綜合地價和地上附著物、青苗補(bǔ)償。對被征收農(nóng)民的補(bǔ)償以貨幣補(bǔ)償和房屋安置為主， 同時將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會保障體系。合理確定補(bǔ)償價格，如何引導(dǎo)被征地農(nóng)民發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、 旅游業(yè)等也是當(dāng)前面臨的主要問題。 同時， 通過有序征收開展村莊規(guī)范建設(shè)，科學(xué)安排各項基礎(chǔ)設(shè)施和文化建設(shè)項目等，也是當(dāng)前應(yīng)著重考慮的問題。

3.3 統(tǒng)籌使用存量集體建設(shè)用地問題

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確要依法采取措施盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，激活農(nóng)村土地資源，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施和農(nóng)民住宅用地合理需求，《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃和用地保障支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》等文件明確。鼓勵盤活利用鄉(xiāng)村閑置校舍、廠房等建設(shè)敬老院、老年活動中心等鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施； 引導(dǎo)村集體和村民利用土地、林地、房屋以及農(nóng)村集體資產(chǎn)等入股鄉(xiāng)村旅游合作社、旅游企業(yè)等獲得收益；支持在貧困地區(qū)實施一批以鄉(xiāng)村民宿改造提升為重點的旅游扶貧項目， 引導(dǎo)貧困群眾對閑置農(nóng)房進(jìn)行升級改造。為此，如何合理分配土地資源，在提高土地資源效益的同時，確保農(nóng)民權(quán)益得到有效保障，完善相關(guān)法規(guī)細(xì)則，確保土地資源的有效利用與流轉(zhuǎn)也是一個急需解決的問題。

4 完善農(nóng)村集體土地政策優(yōu)化建議

4.1 優(yōu)化鄉(xiāng)村規(guī)劃，科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)村各類建設(shè)用地

科學(xué)合理的布局鄉(xiāng)村振興， 首先需要對國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)編制，對鄉(xiāng)村生活、生產(chǎn)、生態(tài)三大空間進(jìn)行優(yōu)化統(tǒng)籌。在⒗久基本農(nóng)田、堅守耕地生態(tài)保護(hù)紅線的前提下，實現(xiàn)全域土地綜合治理。對山水林田等自然資源進(jìn)行保護(hù)，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。村莊規(guī)劃要“一張藍(lán)圖繪到底”，國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，是鄉(xiāng)村開展國土空間用途管制、 開發(fā)保護(hù)活動和建設(shè)項目規(guī)劃的法定依據(jù)。 自然資源部門要加強(qiáng)對鄉(xiāng)村的規(guī)劃與引領(lǐng)，建立“村莊規(guī)劃+責(zé)任規(guī)劃師”管理體系，加快形成鄉(xiāng)村發(fā)展的空間布局。

2019 年中央一號文件就明確提出“把加強(qiáng)規(guī)劃管理作為鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作， 實現(xiàn)規(guī)劃管理全覆蓋”。 為此，要統(tǒng)籌謀劃、規(guī)劃先行，圍繞鄉(xiāng)村振興明確規(guī)劃定位，為土地要素保障打好基礎(chǔ)；將規(guī)劃作為鄉(xiāng)村建設(shè)的先行者，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展空間，為美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)提供助力。

4.2 規(guī)范管理，確保農(nóng)村建設(shè)持續(xù)性發(fā)展

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施是多層次與全方位的， 涉及鄉(xiāng)村發(fā)展的方方面面， 全面促進(jìn)鄉(xiāng)村振興要堅持優(yōu)先發(fā)展具有優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)， 并對鄉(xiāng)村的公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行全面建設(shè)，改善人居環(huán)境。作為發(fā)展的基礎(chǔ)，用地要素保障是關(guān)鍵。自然資源部門要對接征收實施部門，在《土地管理法》的總體框架下，進(jìn)一步完善符合當(dāng)?shù)貙嶋H的土地征收政策， 指導(dǎo)各地對征地區(qū)片價和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照《土地管理法》的要求依法調(diào)整。 對征地按照“信息+制度”的監(jiān)管體系，完善征地信息管理并依法公開。

同時， 鄉(xiāng)村集體和農(nóng)民被征地后， 要結(jié)合村莊規(guī)劃， 根據(jù)本村的自然條件考慮多元化產(chǎn)業(yè)融合與土地復(fù)合利用。通過加強(qiáng)對農(nóng)村用地的管理，對農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行統(tǒng)籌使用，在年度土地利用計劃中設(shè)置一定比例，專項支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)整合發(fā)展， 利用農(nóng)村自身優(yōu)勢發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工等，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為被征地農(nóng)民提供持續(xù)的生活保障。

4.3 完善產(chǎn)權(quán)制度，給㈣農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)益

土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、林權(quán)等是法律賦㈣農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，是農(nóng)村集體所有制的體現(xiàn)，也是農(nóng)民的重要保障。 要全面推動集體所有制的確權(quán)登記和土地承包經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村不動產(chǎn)的登記， 有效保護(hù)集體土地產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益，理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明晰權(quán)利人、四至范圍等，使農(nóng)民的合法權(quán)益得到有效保護(hù)。 同時，利用信息化技術(shù)構(gòu)建登記結(jié)果動態(tài)更新機(jī)制。

集體建設(shè)用地相對于國有建設(shè)用地，具有成本低、取得快的優(yōu)勢，要逐步實現(xiàn)同地同權(quán)同價，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。按照國有建設(shè)用地的運(yùn)行模式，全面建立集體土地市場交易規(guī)則、監(jiān)管和平臺等各項機(jī)制，形成城鄉(xiāng)一體的土地資源配置市場化體系。

4.4 推進(jìn)綜合整治，打造宜居宜業(yè)的鄉(xiāng)村振興品牌

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展的基石， 在保證⒗久基本農(nóng)田、優(yōu)質(zhì)耕地不減少的前提下，要保證糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品供給、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，需要兼具生態(tài)、生活、生產(chǎn)等空間需求。 必然要通過全域土地綜合整治，利用土地政策優(yōu)勢，改變過去農(nóng)村用地功能混亂、村莊建設(shè)無序、耕地碎片化、土地產(chǎn)出低效等問題，對建設(shè)用地、農(nóng)用地進(jìn)行全面整理，并同步開展生態(tài)保護(hù)、歷史文化保護(hù)等工程， 為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供全面的支持。在保證建設(shè)用地總量不增加的前提下，全面規(guī)劃、整合農(nóng)村存量建設(shè)用地，推動產(chǎn)業(yè)用地布局更加合理、居住環(huán)境顯著改善。探索利用農(nóng)村存量建設(shè)用地作為旅游、 文化設(shè)施和開辦小微企業(yè)的途徑和土地政策支撐。

要加強(qiáng)對土地征收、承包、經(jīng)營等各環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理，防止土地違法、違規(guī)行為發(fā)生，建立起有效的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對農(nóng)村土地使用情況的抽查與監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)與糾正問題，確保農(nóng)村土地的合理利用與保護(hù)。同時，加強(qiáng)對農(nóng)村土地政策的宣傳教育，提高農(nóng)民的法律意識與維權(quán)意識，保證農(nóng)民的合法權(quán)益，共同推動農(nóng)村土地管理與監(jiān)督工作的順利進(jìn)行。

5 結(jié)論

總之， 進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地政策對鄉(xiāng)村振興具有重要的意義。通過推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收致富與改善農(nóng)村社會治理， 為鄉(xiāng)村振興提供了有力的支持。 在具體實施過程中，仍需要克服一些困難，確保政策的有效實施。 只有持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地政策完善和發(fā)展，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，讓農(nóng)民過上更美好的生活。