國(guó)土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展探討

任雅微 朱云云

南京眾誠(chéng)規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司 江蘇 南京 210000

工業(yè)革命以來，全球人口迅速增長(zhǎng)、資源大量消耗，隨之而來的是環(huán)境保護(hù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的難題，為人類發(fā)展帶來了嚴(yán)重的困擾。近年來，伴隨我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展駛?cè)肟燔嚨?，大量城市的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程不斷加快，在此過程中伴隨著城市建設(shè)用地大量開發(fā)，存量用地持續(xù)減少，一系列環(huán)境污染問題頻發(fā)等情況，不但造成了城市的粗放發(fā)展同時(shí)危害到城市居民的身體健康。自國(guó)土空間規(guī)劃編制以來，亦掀開了我國(guó)眾多城市不合規(guī)、不合法的建設(shè)行為的結(jié)痂。一些城市為了追求眼前短期利益，形成了大量的低效土地，部分建設(shè)行為也加大了環(huán)境污染、資源浪費(fèi)等問題的出現(xiàn)，嚴(yán)重威脅了城市的持續(xù)健康發(fā)展。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，科學(xué)利用自然資源與國(guó)土空間，貫徹落實(shí)相關(guān)政策及規(guī)劃要求，已成為當(dāng)下城市規(guī)劃及可持續(xù)發(fā)展必須要深入研究的問題。

1 國(guó)土空間規(guī)劃與城市規(guī)劃概述

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃概述

我國(guó)在空間發(fā)展領(lǐng)域，多年來逐步形成了諸多空間類規(guī)劃和管理機(jī)制，主要在于不同部門之間的管理政策、規(guī)劃邏輯及話語(yǔ)權(quán)存在較大差異。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，要“建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作”。到2019年，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案，在增加的第十八條，正式提出“國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系”。國(guó)土空間規(guī)劃是將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃，體現(xiàn)了“一個(gè)問題原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的機(jī)構(gòu)改革思路。與常規(guī)的空間規(guī)劃相比較，國(guó)土空間規(guī)劃更加注重強(qiáng)調(diào)的是自然資源的保護(hù)與利用，國(guó)土空間規(guī)劃不僅在一定程度上直接決定著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且還對(duì)我國(guó)自然資源管理、區(qū)域劃分等工作，有著非常重要的價(jià)值與意義。隨著國(guó)土空間規(guī)劃的深入開展，同樣遇到了許多問題，需要相關(guān)管理部門及工作人員對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系展開不斷的完善與優(yōu)化，才能對(duì)我國(guó)目前在空間規(guī)劃工作中存在的矛盾和弊端加以有效解決，進(jìn)一步提高我國(guó)空間治理的水平與能力，從而為我國(guó)后續(xù)城市規(guī)劃工作的順利、高效開展，提供強(qiáng)有力的指導(dǎo)。

1.2 城市規(guī)劃概述

城鄉(xiāng)規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城鄉(xiāng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理。它是各級(jí)政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間布局、保護(hù)生態(tài)和自然環(huán)境、合理利用自然資源、維護(hù)社會(huì)公正與公平的重要依據(jù)，具有重要公共政策的屬性。國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)多規(guī)合一，注重對(duì)邊界的控制，原有的城市規(guī)劃更加注重城市整體的發(fā)展。為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)政府工作部門早在20世紀(jì)便已經(jīng)對(duì)城市規(guī)劃工作進(jìn)行了戰(zhàn)略部署，也通過相關(guān)法律法規(guī)政策的頒布，來明確城市規(guī)劃工作的重要性與必要性。在我國(guó)教育工作部門也把城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一個(gè)獨(dú)立專業(yè)，進(jìn)行了多年的招生教育工作。由此可見，城市規(guī)劃工作的開展，是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的有效舉措。

2 國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)城市規(guī)劃的影響

2.1 具有明顯引導(dǎo)效果

國(guó)土空間規(guī)劃體系框架劃分為五級(jí)三類四體系，在體系框架上對(duì)原來城市規(guī)劃進(jìn)行了優(yōu)化，層級(jí)關(guān)系更加明顯，聯(lián)系更加緊密，信息平臺(tái)更加透明。在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，各個(gè)城市按照國(guó)土規(guī)劃的“一張圖”貫徹落實(shí)城市規(guī)劃工作，不斷加強(qiáng)戰(zhàn)略發(fā)展理念，運(yùn)用新技術(shù)，新資料保證在規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管方面更加科學(xué)，更加有效，使城市建設(shè)、管理更加精細(xì)化。在實(shí)際落實(shí)環(huán)節(jié)，相關(guān)工作人員應(yīng)秉承著以人民為中心的發(fā)展思想，對(duì)環(huán)境效益和社會(huì)效益展開科學(xué)衡量，城市的發(fā)展建設(shè)要與實(shí)際情況相結(jié)合，應(yīng)以更好地解決城市居民當(dāng)下的真實(shí)需求，進(jìn)一步提升人民群眾的生活品質(zhì)為宗旨。在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市資源，建設(shè)綠色低碳城市，從而為城市的可持續(xù)健康發(fā)展打造堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，驅(qū)動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，在相關(guān)工作部門及人員全面落實(shí)城市規(guī)劃工作階段，要始終堅(jiān)持國(guó)土空間規(guī)劃體系的引領(lǐng)，不斷加強(qiáng)對(duì)可持續(xù)發(fā)展觀念的宣傳力度，如此一來，在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的時(shí)代契機(jī)，才能落實(shí)好自然生態(tài)保護(hù)工作，為居民提供一個(gè)低碳、綠色、高質(zhì)量的生活生產(chǎn)空間，大幅提升人民的生活幸福指數(shù)。

2.2 有效控制城市建設(shè)活動(dòng)

國(guó)土空間規(guī)劃更加注重對(duì)邊界的控制、對(duì)底線的約束，通過國(guó)土調(diào)查及國(guó)土規(guī)劃的“一張圖”對(duì)城市建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行管控，加強(qiáng)了城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性、公開性。國(guó)土空間規(guī)劃體系下，將有效遏制違法建設(shè)、大拆大建問題的出現(xiàn)，有效遏制建設(shè)用地的無序擴(kuò)張，提高土地的節(jié)約集約程度。城市在全面落實(shí)城市規(guī)劃工作過程中，必須要有國(guó)土空間規(guī)劃的底線思維，嚴(yán)守生態(tài)紅線及耕地保護(hù)目標(biāo)，認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。在城市規(guī)劃實(shí)際實(shí)施過程中，相關(guān)工作部門要緊緊圍繞國(guó)土空間規(guī)劃體系，依法規(guī)劃、建設(shè)、管理城市，嚴(yán)禁朝令夕改、一任領(lǐng)導(dǎo)一套規(guī)劃的情況發(fā)生，確保可以一張藍(lán)圖干到底，顯著提高城市空間資源的利用率。另外，在促進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)過程中，相關(guān)工作人員還要對(duì)城市各個(gè)功能區(qū)的規(guī)模進(jìn)行合理、科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃，從而為城市居民提供一個(gè)宜居、便捷、舒適、溫馨的城市環(huán)境。

2.3 使城市規(guī)劃構(gòu)架更加清晰

隨著國(guó)土空間規(guī)劃工作的不斷深入，原有城市規(guī)劃框架得到優(yōu)化，路徑更加清晰，自然資源與城市發(fā)展建設(shè)的界線越發(fā)明確。國(guó)土空間規(guī)劃通過多規(guī)合一，實(shí)現(xiàn)不同類別和層次的規(guī)劃體系對(duì)城市規(guī)劃的引導(dǎo)，其為城市規(guī)劃帶來的指導(dǎo)性、約束性作用更加強(qiáng)烈。另外，在國(guó)土空間規(guī)劃體系越發(fā)健全與完善的同時(shí)，原來的城市規(guī)劃的大框架更加明晰，從而在為城市的現(xiàn)代化建設(shè)與發(fā)展，指明正確方向，展開科學(xué)、合理的建設(shè)和發(fā)展延伸。

3 國(guó)土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展措施探究

3.1 充分考慮城市行政區(qū)的發(fā)展需求

城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，突出體現(xiàn)了一級(jí)政府，一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)，國(guó)土空間規(guī)劃從規(guī)劃編審內(nèi)容、管理機(jī)構(gòu)、體制機(jī)制、技術(shù)規(guī)范、人員隊(duì)伍等各方面在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行了整合和優(yōu)化，同樣強(qiáng)調(diào)“一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)”。通過大量調(diào)查研究可知，國(guó)土空間資源管理工作始終是區(qū)域發(fā)展的一部分重要內(nèi)容，因此要在管理工作具體開展過程中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃之間的指導(dǎo)約束和銜接協(xié)調(diào)，相關(guān)工作人員必須使部門之間形成合力，避免過去規(guī)劃“打架”、約束和引領(lǐng)作用不突出、行政效能不高等問題。在土地資源規(guī)劃階段，有必要針對(duì)區(qū)域內(nèi)的自身特點(diǎn)與具體現(xiàn)狀進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，將區(qū)域內(nèi)的行政主體主要發(fā)展方針作為主要參考對(duì)象，從而制定出更加適合、科學(xué)的發(fā)展方案[1]。當(dāng)行政區(qū)在優(yōu)化后的發(fā)展方案指導(dǎo)下，可以以自身行政權(quán)力作為主要行使措施，以便科學(xué)、合理的對(duì)各類型用地進(jìn)行相應(yīng)布置，尤其是對(duì)于城市建設(shè)用地管理，必須從行政區(qū)自身的特點(diǎn)進(jìn)行出發(fā)，制定出具有差異性和針對(duì)性對(duì)的城市規(guī)劃方案。與此同時(shí)，工作人員還需要不斷加強(qiáng)對(duì)行政區(qū)現(xiàn)存閑置用地的建設(shè)管理力度，對(duì)土地綜合節(jié)約集約率進(jìn)行有效提升，最大限度減少區(qū)域內(nèi)的土地資源閑置情況，增加土地資源的利用率。另外，目前社會(huì)環(huán)境下，城市規(guī)劃有必要加大對(duì)實(shí)際情況的分析與考慮，兼顧各項(xiàng)規(guī)劃影響因素，從而將城市中土地和空間規(guī)劃方案進(jìn)行優(yōu)化和提升，以促進(jìn)城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3.2 在管控與發(fā)展之間尋找平衡

國(guó)土空間規(guī)劃相較原來城市規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)管控，所以要從城市的發(fā)展與管控之間進(jìn)行平衡調(diào)整。由于國(guó)土空間規(guī)劃的根本目的是為了不斷提升土地與自然資源的利用率，以便引領(lǐng)城鄉(xiāng)更高質(zhì)量的發(fā)展，在此過程中需要強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)土空間規(guī)劃既不是一般的管控性規(guī)劃，也不是純粹的發(fā)展性規(guī)劃，而是介于二者之間、管控與發(fā)展相結(jié)合的規(guī)劃。所以，在國(guó)土空間規(guī)劃的各個(gè)環(huán)節(jié)，各部門及工作人員必須把控好管控與發(fā)展之間的調(diào)整利用力度，既要按照管控性規(guī)劃的要求，把該管的管好、管住，也要遵循發(fā)展性規(guī)劃的規(guī)律，利用好資源，發(fā)展好經(jīng)濟(jì)，服務(wù)好社會(huì)。例如，在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展環(huán)境中，農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地和其他各種有關(guān)用地都需要進(jìn)行嚴(yán)格的控制，必須將其制定出適合的發(fā)展指標(biāo)，如果有超過指標(biāo)的現(xiàn)象發(fā)生，不但會(huì)讓最終的規(guī)劃效果大打折扣，甚至還會(huì)讓城市發(fā)展在一定程度上偏離初衷，因此，必須控制好城市發(fā)展的指標(biāo)上限。另外，國(guó)土空間規(guī)劃需要對(duì)資源進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)利用，而對(duì)于資源利用如果只是單純局限于眼前的資源，并未對(duì)后期的長(zhǎng)久發(fā)展進(jìn)行全面考慮，則會(huì)使得國(guó)土空間規(guī)劃工作逐漸偏移目標(biāo)，鑒于此，在國(guó)土空間規(guī)劃管理環(huán)節(jié)，必須基于發(fā)展和管控的平衡考慮，注重地區(qū)自身特點(diǎn)的同時(shí)，考慮地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展策略，如此，才能夠有效提升國(guó)土規(guī)劃方案的科學(xué)性和合理性。

3.3 加強(qiáng)工作的宣傳

在當(dāng)前城市規(guī)劃實(shí)施環(huán)節(jié)，相關(guān)管理人員可以對(duì)工作內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)宣傳，在此環(huán)節(jié)，工作人員可通過海報(bào)宣傳等方式展開此項(xiàng)工作，從而進(jìn)一步提升群眾對(duì)規(guī)劃工作的意識(shí)程度，獲得群眾心里上的支持。在城市規(guī)劃具體建設(shè)環(huán)節(jié)，需要讓區(qū)域內(nèi)的民眾最大限度發(fā)揮出自身所具有的價(jià)值，對(duì)規(guī)劃方向及內(nèi)容進(jìn)行一定的意見表達(dá)，而在此環(huán)節(jié)管理人員也要科學(xué)、合理的采納群眾意見，可以積極引導(dǎo)地區(qū)群眾在規(guī)劃工作中進(jìn)行參與，相關(guān)管理人員也要對(duì)群眾參與制定合理的管理辦法，引導(dǎo)群眾依據(jù)管理制度來踴躍融入到城市規(guī)劃建設(shè)工作之中，從而不斷加強(qiáng)群眾對(duì)規(guī)劃工作的認(rèn)可和支持。同時(shí)，規(guī)劃人員要對(duì)地區(qū)特色及人文進(jìn)行深入了解，找到群眾的基礎(chǔ)需求方向，在此前提下實(shí)施規(guī)劃方案的細(xì)部調(diào)整，讓群眾的意見能夠在規(guī)劃方案中得到有效體現(xiàn)，從而讓群眾持續(xù)提升對(duì)于規(guī)劃方案的理解和認(rèn)可，促進(jìn)規(guī)劃方案的順利實(shí)施。當(dāng)然，相關(guān)人員也要對(duì)決策進(jìn)行綜合考慮，尤其是建設(shè)設(shè)計(jì)所涉及到的成本問題。在目前的多數(shù)城市都有著較大的人口數(shù)量，如此一來，就會(huì)難以保證所有群眾都能夠在城市規(guī)劃決策中主動(dòng)參與，因此可以選擇代表性的人員來代表大部分群眾，將群眾的意見進(jìn)行匯總、分析與采納。

3.4 完善國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)內(nèi)容

隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的對(duì)更高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的要求和嚴(yán)峻生態(tài)現(xiàn)狀之間的矛盾愈發(fā)突出。國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)是國(guó)土空間規(guī)劃的重要支撐，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的必經(jīng)之路，也是帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要的手段。在國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展過程中，必須要重點(diǎn)考慮國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)與城市的規(guī)劃建設(shè)共同實(shí)施，與實(shí)際情況相結(jié)合，不斷完善與優(yōu)化國(guó)土綜合整治和生態(tài)發(fā)展的協(xié)同策略，才能夠真正意義上實(shí)現(xiàn)修復(fù)與整治的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，以此來更好的為規(guī)劃工作的順利、有序開展，提供基礎(chǔ)支持[2]。同時(shí)，管理人員需要制定出多維度的戰(zhàn)略方案，將國(guó)土資源空間規(guī)劃科學(xué)融入生態(tài)修復(fù)機(jī)制，這樣一來，便可以讓城市規(guī)劃持續(xù)向著綠色、健康方向發(fā)展，最終的發(fā)展結(jié)果，會(huì)與整體修復(fù)與提升目標(biāo)相接近，從而有利于城市的生態(tài)文明的落地。鑒于此，管理人員需要統(tǒng)籌全局考慮，通過制定系統(tǒng)性的規(guī)劃方案，來實(shí)現(xiàn)多維度共同發(fā)展目的，借此改善傳統(tǒng)單一規(guī)劃發(fā)展缺陷，實(shí)現(xiàn)全面綜合的城市發(fā)展效果。另外，國(guó)土資源與空間規(guī)劃進(jìn)行全范圍修復(fù)整治，從原來的更多城市著手，專向優(yōu)化生態(tài)、生活、生產(chǎn)國(guó)土空間格局和資源要素配置，實(shí)現(xiàn)全域視角下的統(tǒng)一布局，進(jìn)一步提升城市規(guī)劃的根本效果，以做到進(jìn)一步加強(qiáng)修復(fù)與整治方案的效果，促進(jìn)國(guó)土資源與空間規(guī)劃的不斷提升。

3.5 落實(shí)生態(tài)文明思想

在城市規(guī)劃中應(yīng)落實(shí)生態(tài)文明思想，以生態(tài)優(yōu)先的規(guī)劃方法,重建城市與自然和諧的空間格局來實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。通過城市設(shè)計(jì)和城市修補(bǔ),完善城市功能布局及形態(tài)，重點(diǎn)針對(duì)各種產(chǎn)業(yè)園區(qū)、遺跡綠化區(qū)、生活生產(chǎn)區(qū)等進(jìn)行有效策劃，并對(duì)各種景觀元素進(jìn)行合理布局，從而更好地提升自然景觀與人文元素的融洽關(guān)系，如此一來，便能夠顯著增添城市規(guī)劃的魅力，提升人們的生活幸福指數(shù)[3]。目前社會(huì)環(huán)境變動(dòng)頻率較快，隨著城市生活節(jié)奏的不斷提升，逐漸讓部分群眾的身體出現(xiàn)亞健康問題，這樣便使越來越多的人愈發(fā)需求更多元化的運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地及健身器材，這時(shí)相關(guān)人員在進(jìn)行落實(shí)生態(tài)文明理念時(shí)，便需要著重對(duì)群眾的整體需求進(jìn)行思考，以人民的實(shí)際需求及自然的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為導(dǎo)向,健全生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施,修復(fù)和重建被破壞的生態(tài)系統(tǒng)，增加多元化的運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地及自然環(huán)境空間。另外，為了能夠促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)各種新型能源進(jìn)行應(yīng)用和推廣可以說是關(guān)鍵元素之一，通過倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì),踐行綠色生產(chǎn)生活方式,維護(hù)自然的健康。

4 結(jié)束語(yǔ)

總而言之，國(guó)土空間資源的科學(xué)運(yùn)用，不但可以促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，而且對(duì)城市規(guī)劃的可持續(xù)健康發(fā)展也具有十分關(guān)鍵的促進(jìn)作用。自我國(guó)改革開放以來，國(guó)家逐漸邁入現(xiàn)代化社會(huì)發(fā)展潮流之中，在此大環(huán)境下，更應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)國(guó)土空間體系中城市規(guī)劃工作開展的整體力度，把自然資源的保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間實(shí)現(xiàn)緊密結(jié)合，并且也要高度重視起城市自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開展，保護(hù)好人們賴以生存的自然生態(tài)環(huán)境，從而通過各種有效對(duì)策，來真正意義上實(shí)現(xiàn)國(guó)家國(guó)土空間體系中城市規(guī)劃的持續(xù)健康發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)城市的快速發(fā)展。