高校公用房管理有償使用的探索和改革

和 偉 楊 殊 馬 婷

1.新疆大學(xué) 新疆·烏魯木齊；2.中國(guó)人民大學(xué) 北京

高校公用房是學(xué)校發(fā)展的基礎(chǔ)條件，對(duì)促進(jìn)高校教育改革、提高教育質(zhì)量和穩(wěn)定健康發(fā)展發(fā)揮非常重要的作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，高校進(jìn)入發(fā)展快車道，公用房數(shù)量和質(zhì)量有了很大提高，辦學(xué)條件有了很大改善，管理觀念和管理體制等方面各不相同。新疆大學(xué)在推進(jìn)公用房科學(xué)化、規(guī)范化管理的過(guò)程中，借鑒兄弟高校的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，對(duì)公用房有償使用進(jìn)行了一系列改革和探索。

一、高校公用房管理及存在共性問(wèn)題

根據(jù)《普通高等學(xué)校建筑面積指標(biāo)》（建標(biāo)191—2018）標(biāo)準(zhǔn)，高校必須配置的校舍項(xiàng)目有：教室、實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)用房、圖書館、室內(nèi)體育用房、校行政辦公用房、院系及教師辦公用房、師生活動(dòng)用房、會(huì)堂、學(xué)生宿舍(公寓)、食堂、單身教師宿舍(公寓)、后勤及附屬用房共12項(xiàng)。這些公用房資源的科學(xué)管理和合理調(diào)配對(duì)師生學(xué)習(xí)生活和高校健康發(fā)展有著重要意義。在公用房管理和使用過(guò)程中，因資源的有限性，高校公用房普遍面臨需求無(wú)限性和供給有限性的矛盾，存在很多共性或個(gè)性的問(wèn)題。

1.管理體制機(jī)制不健全

健全的公用房管理制度對(duì)學(xué)校健康可持續(xù)發(fā)展有重要作用。部分高校公用房缺乏統(tǒng)一管理，公用房管理權(quán)限分布在資產(chǎn)管理、教務(wù)、實(shí)驗(yàn)室管理、后勤等多個(gè)部門，多頭管理，條塊分割。各部門從自身角度考慮問(wèn)題，將本單位占有使用的公用房視為自有財(cái)產(chǎn)，不從提高本單位用房利用率角度考慮，只要有需求首先就是向?qū)W校要房，用房需求不斷增加。在騰退管理機(jī)制不健全的情況下，二級(jí)單位即使現(xiàn)有用房閑置或利用率低下也不騰退。學(xué)校既存在部分單位用房緊張的情況，甚至部分重要項(xiàng)目用房無(wú)法得到保障，又存在公用房閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象。學(xué)校整體公用房資源緊張，缺乏統(tǒng)籌，調(diào)配困難。在這種情況下，高校公用房管理制度不健全，將會(huì)落入公用房越建越多但用房越來(lái)越緊張的怪圈。

2.校區(qū)規(guī)劃不合理

當(dāng)前各高校普遍存在多個(gè)校區(qū)，文、理、工科用房需求各不相同。有些學(xué)校在規(guī)劃新校區(qū)時(shí),未充分考慮學(xué)科的合理布局，新老校區(qū)分布不合理，導(dǎo)致有的校區(qū)閑置公用房較多，教學(xué)樓、實(shí)驗(yàn)室、圖書館、食堂、學(xué)生公寓等各類校舍資源不合理，教學(xué)資源分散、利用率低下。有的校區(qū)用房緊張，影響正常教學(xué)科研活動(dòng)。此外，有些學(xué)校盲目追求建設(shè)速度和成本控制,導(dǎo)致校舍建筑質(zhì)量不過(guò)關(guān)、基礎(chǔ)設(shè)施不完善，給師生們的學(xué)習(xí)和生活帶來(lái)了嚴(yán)重不便。

3.定額核算方法的缺點(diǎn)

高校公用房主要存在無(wú)償使用和有償使用兩種模式。目前各高校普遍采用有償使用模式，對(duì)二級(jí)單位形成自我約束的管理體制，該模式一般采用定額內(nèi)免費(fèi)、超額有償使用、差額補(bǔ)貼的核算辦法。一般來(lái)說(shuō)，定額核算參數(shù)主要有本碩博學(xué)生數(shù)、教職工數(shù)或者細(xì)化到高級(jí)職稱人數(shù)、省部級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室或國(guó)家級(jí)實(shí)驗(yàn)室數(shù)量、科研業(yè)績(jī)、學(xué)科類別等，計(jì)算復(fù)雜。但隨著高校擴(kuò)招，學(xué)生數(shù)量和教職工數(shù)量增加較快，新學(xué)科不斷發(fā)展，新興交叉學(xué)科蓬勃發(fā)展，定額面積每年變動(dòng)較大。因公用房建設(shè)周期長(zhǎng)，受限于校園土地面積、資金投入等，公用房資源處于緊張狀態(tài)。在原有核算方式下，定額面積不斷增加，超額面積不斷減少，導(dǎo)致補(bǔ)貼金額不斷增加。比如某985高校在此核算模式下，2017—2021年，超額面積從2.6萬(wàn)平方米下降到1.5萬(wàn)平方米，超額收費(fèi)從270萬(wàn)元下降到150萬(wàn)元；差額面積從1.6萬(wàn)平方米上升到2.5萬(wàn)平方米，差額補(bǔ)貼隨之從170萬(wàn)元上升到250萬(wàn)元，學(xué)校從收入100萬(wàn)元到支出110萬(wàn)元。顯然，該核算方法加重了學(xué)校的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。該校隨之修改規(guī)定，以超額收入支付差額補(bǔ)貼，這也導(dǎo)致差額較大的二級(jí)單位意見(jiàn)較大。采用該核算方法的高校普遍存在上述問(wèn)題。北京航空航天大學(xué)、重慶大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、吉林大學(xué)等高校實(shí)行“有償使用、定額核算、超額收費(fèi)、缺額不補(bǔ)”。

4.配置不合理

二級(jí)單位公用房應(yīng)該相對(duì)集中，便于管理使用。但公用房一旦分配，大量調(diào)配非常困難。多次調(diào)配導(dǎo)致有些二級(jí)單位用房分布在多個(gè)樓宇，碎片化嚴(yán)重，管理使用不便。教室、實(shí)驗(yàn)室、行政辦公用房、科研用房在資源總量緊張情況下，資源優(yōu)化配置更無(wú)從談起，管理部門承受壓力增大。

5.管理手段落后，家底不清

部分高校仍采用傳統(tǒng)管理手段，信息化管理水平不高。房產(chǎn)數(shù)據(jù)資源更新緩慢，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、共享性較差，各類數(shù)據(jù)匯總統(tǒng)計(jì)查詢耗時(shí)耗力，工作效率不高，公用房管理效率低下。隨著高校校舍的增加，各二級(jí)單位公用房變動(dòng)較大，房間用途變化大，數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)變化快。受制于信息化管理手段落后，管理部門不能及時(shí)掌握公用房情況，底數(shù)不清。

二、新疆大學(xué)公用房管理改革探索

針對(duì)高校公用房管理存在的問(wèn)題，新疆大學(xué)利用新校區(qū)投入使用契機(jī)，全面推進(jìn)內(nèi)部成本核算，加強(qiáng)信息化建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)公用房管理科學(xué)化、規(guī)范化的目標(biāo)。

1.實(shí)行統(tǒng)一管理，健全公用房管理制度

對(duì)公用房管理體制進(jìn)行了調(diào)整，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類歸口管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的公用房管理體系，實(shí)現(xiàn)公用房管理制度化、規(guī)范化。確定了公用房主管部門為國(guó)有資產(chǎn)管理處，明確了各相關(guān)單位職責(zé)，教務(wù)處負(fù)責(zé)教室管理，實(shí)驗(yàn)室設(shè)備處負(fù)責(zé)實(shí)驗(yàn)室管理，各二級(jí)學(xué)院對(duì)本單位公用房自行調(diào)配。同時(shí)，將公用房對(duì)外出租出借職能從各部門收回，統(tǒng)一由資產(chǎn)處負(fù)責(zé)，改變了公用房多頭管理現(xiàn)象。資產(chǎn)處按照學(xué)校要求，統(tǒng)籌調(diào)配，集約使用，提高了利用率，緩解了旱澇不均現(xiàn)象。

2.合理調(diào)整配置房產(chǎn)資源

一是合理配置，滿足二級(jí)學(xué)院需求。為滿足二級(jí)單位引進(jìn)高層次人才科研需求，以及學(xué)術(shù)研究、創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)等創(chuàng)新活動(dòng)，大量增加科研周轉(zhuǎn)公用房；對(duì)行政辦公用房壓縮，在滿足基本職能前提下，嚴(yán)格按照《黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行，單位領(lǐng)導(dǎo)、行政辦公室等嚴(yán)禁超標(biāo)，為學(xué)生服務(wù)的教務(wù)、學(xué)工、團(tuán)委等適當(dāng)增加面積等。二是根據(jù)學(xué)校規(guī)劃及二級(jí)單位發(fā)展前景合理分配房產(chǎn)資源，同時(shí)將二級(jí)單位分散在各樓宇的公用房通過(guò)調(diào)配相對(duì)集中使用，便于管理。三是公用房出租出借全部實(shí)行市場(chǎng)化方式競(jìng)拍，增加了房租收入。學(xué)校年租金收入從不足1000萬(wàn)元增加到2500多萬(wàn)元。

3.創(chuàng)新有償使用辦法

學(xué)校以前也按照定額免費(fèi)、超額收費(fèi)的原則制定了有償使用辦法，但隨著學(xué)?？焖侔l(fā)展，校舍日趨緊張，此種方法導(dǎo)致收支差額越來(lái)越大，學(xué)校難以承擔(dān)，故不再實(shí)行。學(xué)校新校區(qū)建成投入使用后，校舍面積增加，辦學(xué)條件顯著改善，基本實(shí)現(xiàn)了每個(gè)二級(jí)學(xué)院一棟樓。學(xué)校強(qiáng)化校院兩級(jí)管理體制，推行了全成本核算，即對(duì)二級(jí)學(xué)院使用的所有公用房核算收費(fèi)，包括教室、辦公室、實(shí)驗(yàn)室、研究公用房等，不再考慮學(xué)院的師生人數(shù)變化。學(xué)校明確規(guī)定二級(jí)學(xué)院行政辦公用房嚴(yán)禁超標(biāo)，各二級(jí)學(xué)院也制定了實(shí)施細(xì)則，對(duì)本單位公用房自行調(diào)配，自行決定是否對(duì)本單位教師收取科研公用房費(fèi)用及其標(biāo)準(zhǔn)。辦法實(shí)施伊始，為增強(qiáng)學(xué)院及教職工公用房有償使用的意識(shí)，學(xué)校對(duì)二級(jí)學(xué)院收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，根據(jù)學(xué)院承受能力逐年緩步提高。并允許學(xué)院對(duì)科研公用房足額收費(fèi)，有項(xiàng)目的從項(xiàng)目中支出，無(wú)項(xiàng)目的自行承擔(dān)。這樣，對(duì)教師申請(qǐng)科研項(xiàng)目形成正向激勵(lì)，提高了學(xué)校的科學(xué)研究水平。對(duì)于二級(jí)學(xué)院在本單位公用房之外單獨(dú)向?qū)W校申請(qǐng)的研究公用房，學(xué)校足額收費(fèi)。同時(shí)，對(duì)二級(jí)學(xué)院的水電費(fèi)用實(shí)行全額收費(fèi)，避免了資源浪費(fèi)。

4.實(shí)行公用房共享

公用房共享可以合理利用資源，提高公用房使用效益。一是對(duì)全?？梢怨蚕淼臅?huì)議室進(jìn)行摸底，列出共享會(huì)議室清單，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上預(yù)約申請(qǐng)、有償使用。二是基礎(chǔ)課實(shí)驗(yàn)室實(shí)行共享，避免重復(fù)建設(shè)。學(xué)校依托相關(guān)二級(jí)學(xué)院成立公共基礎(chǔ)課實(shí)驗(yàn)中心，如大學(xué)物理、化學(xué)、電工電子學(xué)、計(jì)算機(jī)等，其他二級(jí)學(xué)院根據(jù)課時(shí)量分?jǐn)偦A(chǔ)課實(shí)驗(yàn)室使用費(fèi)。三是對(duì)各類體育場(chǎng)館實(shí)行師生預(yù)約、有償使用，同時(shí)為鼓勵(lì)學(xué)生社團(tuán)開(kāi)展各類體育活動(dòng)，設(shè)置一定的免費(fèi)次數(shù)。

5.提高信息化管理水平

信息化管理，數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)。一是學(xué)?；ù罅鈱?duì)公用房進(jìn)行全面細(xì)致的核查、測(cè)繪，按照建標(biāo)191—2018標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各類公用房細(xì)分為教學(xué)科研及輔助公用房、行政辦公用房、生活公用房、教工住宅、其他公用房等五大類、二十二小類，對(duì)各校區(qū)、樓宇和房間進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化編碼，收集整理了大量房產(chǎn)數(shù)據(jù)，為信息化建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是通過(guò)信息化管理手段，建立完整的房產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)了公用房數(shù)據(jù)可視化應(yīng)用。實(shí)行適合學(xué)校管理特色的流程化管理，構(gòu)建“房屋使用人—二級(jí)單位—資產(chǎn)管理處”的三級(jí)房屋動(dòng)態(tài)管理體系，規(guī)范工作流程，提升管理服務(wù)水平。三是隨著公用房管理信息化水平的不斷提高，初步實(shí)現(xiàn)與學(xué)校OA系統(tǒng)、資產(chǎn)、教務(wù)、研究生等各類系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對(duì)接，與各部門達(dá)成業(yè)務(wù)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通與共享。目前教務(wù)及研究生排課依據(jù)房產(chǎn)系統(tǒng)的教室數(shù)據(jù)，體育排課依據(jù)場(chǎng)館數(shù)據(jù)，固定資產(chǎn)存放地落實(shí)房間，可以實(shí)時(shí)查看房間內(nèi)固定資產(chǎn)。

6.實(shí)施效果

學(xué)校實(shí)施公用房管理改革以來(lái)，成效顯著。一是各二級(jí)學(xué)院和師生普遍樹(shù)立了公用房有償使用意識(shí)。教師都清楚沒(méi)有免費(fèi)的公用房，申請(qǐng)科研公用房要收費(fèi)，踴躍申請(qǐng)科研項(xiàng)目或課題，將部分課題經(jīng)費(fèi)用于支付公用房費(fèi)用，沒(méi)有項(xiàng)目或課題需要自行承擔(dān)公用房費(fèi)用，部分教師組團(tuán)使用科研公用房，加強(qiáng)了科研團(tuán)隊(duì)建設(shè)，形成對(duì)教職工的正向激勵(lì)。近年來(lái)，學(xué)校承擔(dān)了多項(xiàng)國(guó)家重大重點(diǎn)科研項(xiàng)目，年度科研經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)到5.1億元，獲多項(xiàng)國(guó)家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎(jiǎng)及省部級(jí)科研獎(jiǎng)勵(lì)。二是學(xué)校在保持較低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，每年可收取公用房使用費(fèi)近600萬(wàn)元，經(jīng)費(fèi)用于支持學(xué)院的發(fā)展。公用房收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)二級(jí)學(xué)院的承受能力逐步提高，預(yù)計(jì)明年收取費(fèi)用超900萬(wàn)元，最終將過(guò)渡到足額收取。目前部分學(xué)院主動(dòng)騰退利用率不高的公用房，學(xué)校統(tǒng)籌調(diào)配，科研項(xiàng)目多的學(xué)院研究公用房得到保障，房屋騰退調(diào)配機(jī)制得以建立。三是核算方法簡(jiǎn)單。這種核算方式不再考慮學(xué)院師生數(shù)量的變動(dòng)，也不去界定學(xué)院的實(shí)驗(yàn)室屬于本科教學(xué)實(shí)驗(yàn)室還是科研實(shí)驗(yàn)室，只根據(jù)面積計(jì)算費(fèi)用。四是作為公用房管理的配套改革，水電費(fèi)核算得以推行。原來(lái)水電費(fèi)由學(xué)校承擔(dān)，因?yàn)闆](méi)有與學(xué)院支出掛鉤，經(jīng)常出現(xiàn)長(zhǎng)明燈等浪費(fèi)情況。現(xiàn)在水電費(fèi)由二級(jí)學(xué)院自行承擔(dān)，倒逼學(xué)院主動(dòng)承擔(dān)了節(jié)約用水用電的責(zé)任。學(xué)院要求機(jī)房、電腦等儀器設(shè)備在不使用情況下及時(shí)關(guān)閉，不再處于待機(jī)狀態(tài)，杜絕長(zhǎng)明燈、長(zhǎng)流水等現(xiàn)象，也達(dá)到了節(jié)約能源的效果。

三、總結(jié)

在公用房管理改革和探索過(guò)程中，學(xué)校完善了公用房管理制度，提升了信息化管理水平，盤活了公用房資源，提高了公用房使用效益，為學(xué)校改革和發(fā)展提供了基礎(chǔ)保障。但公用房管理還需逐步解決以下問(wèn)題：一是需避免強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱的現(xiàn)象，即科研實(shí)力強(qiáng)的二級(jí)學(xué)院經(jīng)費(fèi)多，申請(qǐng)的公用房數(shù)量多，并愿意承擔(dān)費(fèi)用；而實(shí)力弱的學(xué)院因承擔(dān)不起公用房費(fèi)用只能減少公用房數(shù)量。這樣不利于各學(xué)科均衡發(fā)展，需要對(duì)核算辦法進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。二是公用房使用效果缺乏評(píng)價(jià)，需要建立公用房評(píng)價(jià)體系，將公用房配置與二級(jí)學(xué)院人才培養(yǎng)、科研成果等掛鉤，進(jìn)行綜合績(jī)效考核。

通過(guò)新疆大學(xué)公用房案例的分析，為公用房管理的科學(xué)化、規(guī)范化提供了一定借鑒?？傊鞲咝ｎ愋筒煌?，條件各不相同，應(yīng)該結(jié)合實(shí)際，制定符合本學(xué)校的公用房管理機(jī)制體制。