基于三階段DEA的我國公共服務(wù)效率評價(jià)

張潤君 吳瓊

DOI：10.16783/j.cnki.nwnuz.2024.03.011

收稿日期：2023-11-12;修改稿收到日期：2024-04-15

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目（18BZZ006）

作者簡介：張潤君（1970—），男，甘肅天水人，教授，博士，博士研究生導(dǎo)師.主要研究方向?yàn)楣舱吆凸卜?wù)、社會(huì)治理.

E-mail：zhangrunjun1970@163.com

*通信聯(lián)系人，女，碩士研究生.主要研究方向?yàn)楣卜?wù).

E-mail：1053401202@qq.com

摘要：采用三階段DEA方法，選取2012—2021年我國公共服務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析政治社會(huì)類、經(jīng)濟(jì)發(fā)展類和文化建設(shè)類公共服務(wù)的效率狀況.研究表明，剔除環(huán)境和隨機(jī)因素的影響后，2012—2021年我國公共服務(wù)供給效率總體呈現(xiàn)上升趨勢，外部因素對我國公共服務(wù)效率存在顯著影響，各個(gè)省域都發(fā)生了不同程度的變化，其中對政治社會(huì)類公共服務(wù)和西部地區(qū)的影響最大.同第一階段DEA結(jié)果比較，第三階段的結(jié)果更加符合實(shí)際情況.據(jù)此，未來我國公共服務(wù)的政策重點(diǎn)有三：一要強(qiáng)化制度保障，煉就有制可循的“定心丸”;二要盤活創(chuàng)新要素，激發(fā)發(fā)展活力的“催化劑”;三要健全評價(jià)體系，擦亮效率監(jiān)督的“監(jiān)控器”.

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；財(cái)政支出效率；三階段DEA模型

中圖分類號(hào)：F 323??? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A??? 文章編號(hào)：1001-988Ⅹ（2024）03-0094-11

Evaluation of Chinese public service efficiency based

on three-stage DEA

ZHANG Run-jun，WU Qiong

（College of Social Development and Public Management，Northwest Normal University，Lanzhou 730070，Gansu，China）

Abstract：The three-stage DEA method is used to select the relevant data of public services in China from 2012 to 2021，and analyze the efficiency of public services in political and social，economic development and cultural construction.After excluding the influence of environmental factors and random factors，the result shows that from 2012 to 2021，the supply efficiency of public services in China presents an overall rising trend;external factors have a significant impact on the efficiency of public services in China;changes have taken place in various provinces to varying degrees，among which the political and social public services and the western region have the greatest impact.Compared with the DEA results of the first stage，the results of the third stage are more consistent with the actual situation.According to this，the future of Chinas public service policy focus on three：firstly，to strengthen the system guarantee，

there is a system to follow the“reassurance”，secondly to activate the elements of innovation，stimulate the vitality of the development of the“catalyst”，thirdly to improve the evaluation system，polish the efficiency supervision of the“monitor”.

Key words：public services;fiscal expenditure efficiency;three stage DEA model

公共服務(wù)連接民心民意、關(guān)乎民生福祉.黨的十九大以來，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾.習(xí)近平總書記明確提出：“做好普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，健全完善國家基本公共服務(wù)體系，全面提高公共服務(wù)共建能力和共享水平.”黨的二十大報(bào)告指出：“十年來，我們深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上持續(xù)用力，人民生活全方位改善.”［1］新發(fā)展階段，公共服務(wù)內(nèi)容從滿足人民群眾最基本的生存生活需要逐步轉(zhuǎn)向滿足人民群眾對高效、優(yōu)質(zhì)、均衡的基本公共服務(wù)需求，公共服務(wù)供給模式從傳統(tǒng)的“政府大包大攬”逐步轉(zhuǎn)向“政府主導(dǎo)，市場社會(huì)協(xié)同參與”，公共服務(wù)效率研究重點(diǎn)從政府支出財(cái)政評估逐步轉(zhuǎn)向“投入-產(chǎn)出”綜合發(fā)展評估.公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的關(guān)鍵抓手，是推進(jìn)共同富裕的重要路徑.因此，合理評價(jià)我國公共服務(wù)效率，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和省際均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的高效、優(yōu)質(zhì)、均衡是我國公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的必然之路.

國外關(guān)于公共服務(wù)和效率之間的關(guān)系研究側(cè)重于公共服務(wù)各主體對公共服務(wù)效率的改進(jìn)作用.Boyne［2］針對被審查的65項(xiàng)公共服務(wù)效率實(shí)證研究的證據(jù)，從5個(gè)理論視角進(jìn)行分組：資源、監(jiān)管、市場、組織和管理.分析表明，最有可能改善公共服務(wù)的來源是額外的（資金）資源和更好的管理.Elston等［3］認(rèn)為，公共服務(wù)供給各部門需要合作來解決復(fù)雜的、跨領(lǐng)域的政策需求.當(dāng)組織規(guī)模成為公共服務(wù)效率的制約因素時(shí)，協(xié)作可以獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)從而來降低成本.Andrews等［4］比較分析確定了新公共管理（NPM）改革的配置，這些改革與14個(gè)歐洲國家對醫(yī)療效率、有效性和公平性改善的看法相關(guān).結(jié)果表明改革配置很重要，這些因素中，一些會(huì)導(dǎo)致效率改善，而另一些則不會(huì).這就需要我們研究哪些是影響公共服務(wù)效率改善的重要因素.

國內(nèi)關(guān)于公共服務(wù)與效率關(guān)系的研究側(cè)重于公共服務(wù)效率的測度和差異性分析.我國公共服務(wù)效率呈現(xiàn)“東高西低”的空間非均衡特征，區(qū)域間差異是總體差異主要來源.努力縮小收入差距，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，不僅要增加公共服務(wù)供給的投入，更需要提升公共服務(wù)供給效率，不僅如此，還應(yīng)注重公共服務(wù)供給在不同地區(qū)和不同領(lǐng)域的提質(zhì)增效［5］.公共服務(wù)效率受“供給側(cè)”和“需求側(cè)”的共同影響，需要相互結(jié)合來提升公共服務(wù)效率［6］.城鄉(xiāng)分割的二元公共服務(wù)體系是造成公共服務(wù)效率低下的一個(gè)重要原因［7］.有學(xué)者基于蒂布特模型，從效率角度分析了公共服務(wù)供給的效率條件，并分析了公共服務(wù)非均等化可能造成的效率損失和引發(fā)的社會(huì)成本［8］.公共服務(wù)市場化的效率來源于“有效競爭”而非單純市場化，需要選擇從公共服務(wù)提供與生產(chǎn)相區(qū)別的市場化的有效模式，同時(shí)不斷強(qiáng)化政府的規(guī)制管理［9］.還有學(xué)者運(yùn)用隨機(jī)效應(yīng)Tobit面板數(shù)據(jù)模型實(shí)證分析了中國公共服務(wù)效率的影響機(jī)制，致力于改善可控因素，無疑有益于中國公共服務(wù)效率的提升［10］.

測量方法上，鄧宗兵等［11］運(yùn)用三階段數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（Data Enrelopment Analysis， DEA）模型對31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、 直轄市）公共服務(wù)供給效率進(jìn)行了實(shí)證研究，認(rèn)為各地區(qū)

在改善效率時(shí)應(yīng)結(jié)合自身特征，著重提高管理水平或擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模.張超等［12］利用超效率DEA模型測度基本公共衛(wèi)生服務(wù)效率，測算出我國絕大部分省份的基本公共衛(wèi)生服務(wù)公平與效率存在失調(diào)現(xiàn)象.李方毅等［13］基于DEA-BCC模型對31個(gè)省級政府2013—2018年公共服務(wù)效率進(jìn)行測算，認(rèn)為應(yīng)通過云技術(shù)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的應(yīng)用，提高政府公共服務(wù)的技術(shù)水平與政府公共服務(wù)的精準(zhǔn)度，提升政府公共服務(wù)的有效性.羅瑜亭等［14］綜合運(yùn)用DEA和Malmquist指數(shù)法對我國政府購買公共就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的分析結(jié)果表明，我國政府應(yīng)擴(kuò)大政府購買公共就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的投入規(guī)模和購買范圍，進(jìn)一步促進(jìn)不同地區(qū)公共就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的合作與交流.劉瑋琳等［15］運(yùn)用三階段Malmquist模型和DEA模型對我國29個(gè)省份2011—2015年的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給效率進(jìn)行分析，提出應(yīng)當(dāng)注重農(nóng)村基本公共服務(wù)技術(shù)效率、技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模效率的同步提高；重視環(huán)境因素對農(nóng)村基本公共服務(wù)供給效率的影響;加強(qiáng)區(qū)域間的相互借鑒與合作，縮小城鄉(xiāng)差距，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化.

可以看出，目前國內(nèi)外對公共服務(wù)效率研究中定量研究較多，但是各研究指標(biāo)體系的選擇標(biāo)準(zhǔn)存在很大差異，導(dǎo)致研究結(jié)論的可比性不充分.現(xiàn)有研究中，大多選取公共服務(wù)的一個(gè)方面，統(tǒng)籌公共服務(wù)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)功能的全面理論研究尚顯不足.此外，實(shí)證研究中，針對我國31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、 直轄市）近10年來公共服務(wù)效率的研究有很大的空白.

1? 公共服務(wù)效率的科學(xué)內(nèi)涵

公共服務(wù)首先是一個(gè)政治學(xué)概念，天然地與國家和政府的基本功能緊密相連［16］.2002年3月15日全國人大五次會(huì)議審議通過的《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步將政府職能調(diào)整為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”.隨后，政府的多個(gè)文件強(qiáng)調(diào)要更加注重政府的“公共服務(wù)”職能.“公共服務(wù)”的內(nèi)涵外延、功能定位與內(nèi)部結(jié)構(gòu)也日益深化，逐步完善.

“效率”一詞可以追溯到拉丁語的“efficientia”，意為“效率、效果”.在拉丁語中，“efficientia”是由“efficiens”（效率的）一詞衍生而來，該詞是由“ex”（出、 外）和“facere”（做、 制造）組成.因此，“efficiency”可理解為“effic-”和“-ency”的結(jié)合，表示做事的能力、效率或效果.在中文中，“效率”一詞是“效”與“率”的綜合體，“效”指代效果、成果、效果，“率”則表示比例、比率、速度等含義.因此，“效率”表示事物所產(chǎn)生的效果與所投入的資源或成本之間的比例關(guān)系.因此，公共服務(wù)效率是指公共服務(wù)資源投入（支出）與產(chǎn)出的對比關(guān)系，能夠反映公共服務(wù)效果與其耗費(fèi)的資源之間的關(guān)系，公共服務(wù)效率是可以通過有效的資源配置進(jìn)行逐步優(yōu)化.

黨的二十大報(bào)告提出：未來五年是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家開局起步的關(guān)鍵時(shí)期，主要目標(biāo)任務(wù)是“國家安全更為鞏固”、“多層次社會(huì)保障體系更加健全”、“科技自立自強(qiáng)能力顯著提升”、“人民精神文化生活更加豐富”、“城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善”.從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)五個(gè)方面提出了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給均等化主要維度.明確基本公共服務(wù)的功能定位，發(fā)揮政府、市場與社會(huì)等供給主體的協(xié)同作用，對公共服務(wù)“投入-產(chǎn)出”合理分類，有效評估，實(shí)現(xiàn)效率最大化，才能保證公共服務(wù)高效、優(yōu)質(zhì)、均衡.因此，需要把握公共服務(wù)效率的內(nèi)在結(jié)構(gòu).在功能定位層面，黨的十八大提出新時(shí)代“五位一體”的總體布局，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明五個(gè)方面全面推進(jìn)，公共服務(wù)亦兼具政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)功能.

一是維護(hù)國家安全與社會(huì)穩(wěn)定的政治功能；二是降本增效與科技創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)功能；三是利民惠民和建設(shè)健康中國的社會(huì)功能；四是繁榮精神文明與構(gòu)建教育強(qiáng)國的文化功能；五是推進(jìn)綠色發(fā)展和促進(jìn)人與自然和諧共生的生態(tài)功能.

公共服務(wù)的內(nèi)容涵蓋了人民生活的方方面面，從生存到發(fā)展，從物質(zhì)到精神，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化到生態(tài)的全方位覆蓋，為了提供高效、優(yōu)質(zhì)、均衡的公共服務(wù)，促其高質(zhì)量發(fā)展，需要從公共服務(wù)的“投入-產(chǎn)出”進(jìn)行綜合評估.本文的投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)，從政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)五個(gè)方面來度量.政治投入為社會(huì)保障和就業(yè)財(cái)政支出和公共安全財(cái)政支出，社會(huì)投入為醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出和城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出，經(jīng)濟(jì)投入為R&D財(cái)政支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政支出，文化投入為教育財(cái)政支出和文化、體育和傳媒財(cái)政支出，生態(tài)投入為環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出.政治產(chǎn)出為就業(yè)人數(shù)和犯罪率，社會(huì)產(chǎn)出為醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)和城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出為R&D人員數(shù)和公路公里數(shù)，文化產(chǎn)出為公共圖書館數(shù)和人均受教育年限，生態(tài)產(chǎn)出為人均綠地面積.

2? 研究方法與指標(biāo)說明

2.1? 研究方法

DEA在績效評估實(shí)踐中應(yīng)用十分廣泛，這種方法由美國著名的運(yùn)籌學(xué)家Charnes和Cooper提出，這種方法的原理是計(jì)算、比較不同決策單元（Decision Making Unit， DMU）之間的相對效率，以此為依據(jù)研究所評價(jià)的對象.該方法優(yōu)點(diǎn)在于不需要事先了解和設(shè)定各個(gè)研究指標(biāo)的參數(shù)權(quán)重.此模型根據(jù)研究方案的各個(gè)輸入值，把所輸出指標(biāo)的權(quán)重設(shè)為變量來進(jìn)行分析，很大程度上避免了主觀因素對于評估中的干擾，從而可以大幅度減少評價(jià)的誤差，提高評估的準(zhǔn)確性和可靠性.

DEA模型主要分為兩種：一種是投入導(dǎo)向型，為一定產(chǎn)出情況下，盡可能地控制投入，使之達(dá)到投入最優(yōu)狀態(tài)；另一種是產(chǎn)出導(dǎo)向型，為一定投入情況下，控制產(chǎn)出使其達(dá)到最大.本文根據(jù)所研究內(nèi)容，從實(shí)現(xiàn)資最優(yōu)配置出發(fā)，選擇投入導(dǎo)向型模型進(jìn)行探究.

2.2? 指標(biāo)說明

本文大量參考了現(xiàn)有的研究成果，構(gòu)建31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、 直轄市）的公共服務(wù)投入和產(chǎn)出指標(biāo).在具體指標(biāo)選取方面， 根據(jù)2021年國務(wù)院發(fā)布的《十四五公共服務(wù)規(guī)劃》中包括的公共教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等8個(gè)領(lǐng)域和《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》提出的幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶，以及優(yōu)軍服務(wù)保障、文體服務(wù)保障等9個(gè)方面的具體保障范圍和質(zhì)量要求，遵循數(shù)據(jù)的連續(xù)性、代表性以及口徑一致性的原則來選定指標(biāo).

三階段DEA模型的測度指標(biāo)包括投入、產(chǎn)出、環(huán)境三部分，用本方法研究投入產(chǎn)出的效率時(shí)，學(xué)界關(guān)于投入產(chǎn)出指標(biāo)的選擇沒有統(tǒng)一的規(guī)定.為了更科學(xué)簡明地測算我國公共服務(wù)效率，可將政治功能與社會(huì)功能歸為政治社會(huì)類，經(jīng)濟(jì)功能與生態(tài)功能歸為經(jīng)濟(jì)發(fā)展類，文化功能歸為文化建設(shè)類，由此，公共服務(wù)投入包括政治社會(huì)投入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展投入與文化建設(shè)投入.公共服務(wù)產(chǎn)出包括政治社會(huì)產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)環(huán)境產(chǎn)出與文化產(chǎn)出，其中政治社會(huì)類包括國家安全、社會(huì)保障和就業(yè)、養(yǎng)老等，經(jīng)濟(jì)發(fā)展類包括科技發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等，文化建設(shè)類包括文體、教育等.

環(huán)境變量選取的原則是，這些指標(biāo)對公共服務(wù)水平的效率產(chǎn)生重大影響，但又不因?yàn)槭欠駥?shí)施公共服務(wù)政策而控制.這些指標(biāo)包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化4個(gè)方面.財(cái)政政策是影響公共服務(wù)供給數(shù)量和供給質(zhì)量的重要政策.本文用一般公共服務(wù)財(cái)政支出占總財(cái)政支出的比重作為政治因素的替代變量，用人均GDP來衡量各省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，用城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貋砗饬扛魇》莩鞘谢?，用人均受教育年限來衡量各省份居民受教育水?

本文主要運(yùn)用《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》與《中國財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》中2012—2021年的31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、 直轄市）截面數(shù)據(jù).文中涉及財(cái)政收支的數(shù)據(jù)源于《中國財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》，部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于各省的統(tǒng)計(jì)年鑒.

3? 實(shí)證研究

3.1? 政治社會(huì)類

3.1.1? 第一階段傳統(tǒng)DEA實(shí)證結(jié)果

政治社會(huì)類衡量指標(biāo)見表1.用DEAP 2.1軟件對31個(gè)省份的政治社會(huì)類公共服務(wù)供給效率進(jìn)行評價(jià).在不考慮外在環(huán)境變量和隨機(jī)因素的情況下，2012—2021年各省份技術(shù)效率均值為0.899，純技術(shù)效率均值為 0.945，規(guī)模效率均值為0.95；河南省、安徽省、河北省、福建省和山東省處于技術(shù)效率前沿面，其他省份都存在著改進(jìn)空間.但該階段的結(jié)果沒有剔除隨機(jī)因素和環(huán)境因素的干擾，不能夠反映各省份公共服務(wù)效率的真實(shí)水平，需要進(jìn)一步測算.

3.1.2? 第二階段SFA回歸結(jié)果

第二階段隨機(jī)前沿分析（Stochastic Frontier Approach， SFA）模型檢驗(yàn)結(jié)果見表2.由于環(huán)境變量是對投入松弛變量的回歸，當(dāng)回歸系數(shù)為負(fù)時(shí)，則表示增加環(huán)境變量值有利于減少投入松弛量.當(dāng)回歸系數(shù)為正時(shí)，表示增加環(huán)境變量將會(huì)增加投入松弛量.4種環(huán)境變量對各投入松弛變量的影響具體分析如下.

一般公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重.該變量通過了1%的顯著性檢驗(yàn)，對養(yǎng)老投入、公共安全投入松弛變量的回歸系數(shù)為負(fù).這表明，提高養(yǎng)老、公共安全支出占財(cái)政支出比重有利于公共服務(wù)供給效率的改進(jìn).但該變量對社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生投入松弛變量的回歸系數(shù)為正，表明社會(huì)保障和就業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生支出占財(cái)政支出比重的提高會(huì)降低公共服務(wù)供給效率.

人均GDP.人均GDP水平與4種投入均呈正相關(guān)，且在1% 或5%水平下顯著.表明人均GDP越高，會(huì)使社會(huì)就業(yè)與保障服務(wù)、公共安全服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給效率降低.

城鎮(zhèn)人口比重.城鎮(zhèn)化水平與社會(huì)保障與就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)和公共安全投入呈負(fù)相關(guān)，且通過了1%的顯著性檢驗(yàn).表明城鎮(zhèn)化水平越高，社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和公共安全的供給效率會(huì)提升，城鎮(zhèn)化水平的提升會(huì)削弱投入變量的冗余.城鎮(zhèn)人口比重與養(yǎng)老投入也呈負(fù)相關(guān)，但是并未通過顯著性檢驗(yàn)，說明城鎮(zhèn)人口的增加對養(yǎng)老投入的減少并無直接關(guān)系.這可能因?yàn)槿巳簩Α袄嫌兴B(yǎng)”的關(guān)注度不夠，城鄉(xiāng)居民對養(yǎng)老支出的概念較為淡薄.

人均受教育年限.這一變量對社會(huì)保障與就業(yè)投入、醫(yī)療衛(wèi)生投入和公共安全投入的回歸系數(shù)為正并通過顯著性檢驗(yàn).說明人均受教育年限的增加將會(huì)增加這三種投入的松弛量，不利于公共服務(wù)供給效率的改進(jìn).這一變量對養(yǎng)老投入回歸系數(shù)為負(fù)，并通過顯著性檢驗(yàn).這表明教育水平越高，公共養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入效率越高.文化水平的提升能夠促進(jìn)人群素質(zhì)的提高，使其具有更完備的養(yǎng)老知識(shí)水平和養(yǎng)老意識(shí)，這有利于提高當(dāng)?shù)卣酿B(yǎng)老發(fā)展水平，從而提高當(dāng)?shù)氐呢?cái)政投入效率.

3.1.3? 第三階段投入調(diào)整后DEA實(shí)證結(jié)果

剔除公共服務(wù)財(cái)政支出、人均GDP、城鎮(zhèn)人口比和人均受教育年限因素和隨機(jī)因素影響后，技術(shù)效率均值由之前的0.899下降到0.794.其中，純技術(shù)效率均值從0.945提高到0.973，說明省份之間的管理水平差距有所減小，基本接近“有效”水平；規(guī)模效率均值由0.95下降到0.814，說明公共政治服務(wù)和公共社會(huì)服務(wù)效率還有很大提高的空間，需要及時(shí)調(diào)整投入規(guī)模.

Banker-Charnes-Cooper（BCC）模型分析數(shù)據(jù)（表3）顯示，東、中、西部的供給效率存在顯著差距.在技術(shù)效率上，中部地區(qū)最高（0.926），東部地區(qū)次之（0.807），西部地區(qū)最低（0.694）；純技術(shù)效率，中部地區(qū)最高（0.983），東部地區(qū)次之（0.974），西部地區(qū)最低（0.965）；在規(guī)模效率上，中部地區(qū)最高（0.941），東部地區(qū)次之（0.824），西部地區(qū)最低（0.719）.中部、西部和東部的規(guī)模效率均小于純技術(shù)效率值，這說明要高度重視服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，進(jìn)一步加大對公共服務(wù)財(cái)政支出.另外，有些省份的規(guī)模效率雖然略高于純技術(shù)效率值，如云南、湖北、湖南和江蘇，但總的來看每個(gè)地區(qū)的技術(shù)效率總體水平并不理想，這表明在提高經(jīng)營管理水平的同時(shí)，要加大公共服務(wù)投入力度.

由表3可知，北京、上海、海南、青海、西藏和寧夏的純技術(shù)效率和規(guī)模效率值的差異大，說明這6個(gè)省份的純技術(shù)效率和規(guī)模效率發(fā)展不平衡；31個(gè)省份中，海南、青海、寧夏和西藏的純技術(shù)效率顯著高于規(guī)模效率，說明對于這4個(gè)省份而言，規(guī)模效率是制約公共政治服務(wù)和公共社會(huì)服務(wù)財(cái)政支出綜合效率的最主要原因，其余省份沒有十分顯著的差異，說明這些省份純技術(shù)效率和規(guī)模效率的發(fā)展趨勢一致.

3.2? 經(jīng)濟(jì)發(fā)展類

3.2.1? 第一階段傳統(tǒng)DEA實(shí)證結(jié)果

經(jīng)濟(jì)發(fā)展類衡量指標(biāo)見表4.數(shù)據(jù)顯示，2012年至2021年各省份技術(shù)效率均值為0.866，純技術(shù)效率均值為0.925，規(guī)模效率均值為0.937；浙江省處于技術(shù)效率前沿面，其他省份存在著不同程度的可改進(jìn)空間.

3.2.2? 第二階段SFA回歸結(jié)果

結(jié)合第二階段SFA模型檢驗(yàn)結(jié)果可知：

一般公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重.該變量對科技投入、環(huán)境保護(hù)投入松弛變量的回歸系數(shù)為負(fù)，且通過了1%的顯著性檢驗(yàn).結(jié)果表明，提高科技、環(huán)境保護(hù)支出占財(cái)政支出比重有利于公共服務(wù)供給效率的改進(jìn).該變量對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入松弛變量的回歸系數(shù)為正，這表明，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出占財(cái)政支出比重的提高不能提高公共服務(wù)供給效率，原因可能在于：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政支出占財(cái)政支出比例過低；二是可能與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政支出資金的使用不夠規(guī)范有關(guān).

人均GDP.人均GDP水平與科技發(fā)展投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)投入均呈正相關(guān)，且在5%或1%水平下顯著.表明人均GDP越高，會(huì)導(dǎo)致科技發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的供給效率降低.這與之前假定并不一致，說明城市科技發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入對各個(gè)省域的輻射作用未達(dá)到理想狀態(tài)，且科技發(fā)展和環(huán)境保護(hù)這些“軟”服務(wù)還未充分凸顯其預(yù)期效果.

城鎮(zhèn)人口比重.城鎮(zhèn)人口比重對三種投入松弛變量的回歸系數(shù)均為負(fù)，且通過1%的顯著性檢驗(yàn).表明更高的城鎮(zhèn)化水平有利于更多的人口接受更高質(zhì)量的公共服務(wù)，促進(jìn)公共服務(wù)效率的提升.人均受教育年限對三種松弛變量的回歸系數(shù)均為正，通過1%的顯著性檢驗(yàn).表明人均受教育年限的增加將會(huì)增加三種投入的松弛量，不利于公共服務(wù)供給效率的改進(jìn).原因可能是我國受教育居民對政府的監(jiān)督不足，人均受教育年限的增加并不代表著對政府工作監(jiān)督和參與度的增加，不能提升公共服務(wù)供給效率.

3.2.3? 第三階段投入調(diào)整后DEA實(shí)證結(jié)果

在剔除環(huán)境因素和隨機(jī)因素的影響后，供給效率和規(guī)模狀態(tài)發(fā)生了較大的變化.從省份均值來看，技術(shù)效率由調(diào)整前的0.866上升為調(diào)整后的0.922，上升了5.6%；規(guī)模效率基本沒有發(fā)生變化，純技術(shù)效率由調(diào)整前的0.925上升到調(diào)整后的0.984，上升了5.9%.

綜合技術(shù)效率分析.剔除環(huán)境因素和隨機(jī)誤差影響后，除青海、寧夏、西藏、吉林、天津、上海、福建和海南外，其余地區(qū)的綜合技術(shù)效率都有不同程度的提高.全國的綜合技術(shù)效率均值為0.922，東部、中部和西部地區(qū)的綜合技術(shù)效率均值分別為0.918，0.923，0.924.說明提高公共經(jīng)濟(jì)服務(wù)和公共環(huán)境服務(wù)支出效率任重而道遠(yuǎn).

純技術(shù)效率分析.純技術(shù)效率衡量支出在多大程度上受管理和技術(shù)影響.經(jīng)過原始投入調(diào)整，除重慶、內(nèi)蒙古，其余省份純技術(shù)效率都得到了提高.調(diào)整后，純技術(shù)效率低于全國平均水平的省份有13個(gè)，占比42%.從區(qū)域角度來看，中部地區(qū)調(diào)整前后的純技術(shù)效率上升大于其他地區(qū).

規(guī)模效率分析.規(guī)模效率衡量當(dāng)前生產(chǎn)規(guī)模與最優(yōu)生產(chǎn)規(guī)模之間的差距，當(dāng)前生產(chǎn)規(guī)模與最優(yōu)生產(chǎn)規(guī)模越接近，值就越接近1.經(jīng)過原始投入調(diào)整，陜西、廣西、甘肅、青海、寧夏、西藏、山西、吉林、黑龍江、天津、遼寧、上海、福建和海南的規(guī)模效率降低，其余地區(qū)的規(guī)模效率都有不同程度的提高.調(diào)整后純技術(shù)效率低于全國平均水平的省份有11個(gè)，占比35.5％.

由計(jì)算數(shù)據(jù)（圖1）可知，我國公共經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)政支出的綜合技術(shù)效率均在89%以上，2013年較2012年有很大的提升，2015年開始下降，在2019年有所回升.在2013年之前，純技術(shù)效率低于規(guī)模效率，而在2013年之后，純技術(shù)效率已經(jīng)大于規(guī)模效率，且二者之間的差距越來越大，制約綜合技術(shù)效率的關(guān)鍵因素是較低的規(guī)模效率.

3.3? 文化建設(shè)類

3.3.1? 第一階段傳統(tǒng)DEA實(shí)證結(jié)果

文化建設(shè)類衡量指標(biāo)見表5.在不考慮外在環(huán)境變量和隨機(jī)因素的情況下，2012年至2021年各省份技術(shù)效率均值為0.717，純技術(shù)效率均值為0.781，規(guī)模效率均值為0.914.

3.3.2? 第二階段SFA回歸結(jié)果

四種環(huán)境變量對各投入松弛變量的影響具體分析如下：

一般公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重.該變量對文化、體育與傳媒投入和教育投入的回歸系數(shù)為正，表明，文體支出和教育支出占財(cái)政支出比重的提高不能提高公共服務(wù)供給效率，原因可能在于，文體財(cái)政支出和教育財(cái)政支出占財(cái)政支出比例過低，財(cái)政支出資金的使用不夠規(guī)范.

人均GDP.人均GDP水平與文體投入和教育投入呈負(fù)相關(guān)，且在1% 水平下顯著.說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升會(huì)減少投入變量的冗余，良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境對公共文化投入效率存在正面影響.

城鎮(zhèn)人口比重.城鎮(zhèn)化水平與文化、體育與傳媒投入呈負(fù)相關(guān)，與農(nóng)村教育投入呈正相關(guān)，且在1% 水平下顯著.表明城鎮(zhèn)化水平越高，會(huì)導(dǎo)致文化、體育與傳媒的供給效率升高，而教育的供給效率會(huì)降低.這說明城市公共文化服務(wù)設(shè)施對農(nóng)村地區(qū)的輻射作用還沒有達(dá)到理想的狀態(tài)，城鎮(zhèn)化率的急速上升導(dǎo)致了城市化過速擴(kuò)張，但公共文化資源配置未同步跟進(jìn)，反而增加了投入冗余，降低了公共文化財(cái)政投入的效率.城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程還沒有凸顯其預(yù)期的效果，城鎮(zhèn)化建設(shè)任重而道遠(yuǎn).

人均受教育年限.人均受教育年限這一變量對文體投入松弛變量的回歸系數(shù)是正，對教育投入松弛變量回歸系數(shù)為負(fù).這就表明人均受教育年限的增加就會(huì)導(dǎo)致文體投入的增加，而教育投入會(huì)降低.說明人均受教育年限水平的提升能促進(jìn)人接受教育意識(shí)水平的提高，能夠使其具有更高的文化知識(shí)水平，利于當(dāng)?shù)卣奈幕ㄔO(shè)水平的提高，從而使公共教育財(cái)政投入效率有所提高.

3.3.3? 第三階段投入調(diào)整后DEA實(shí)證結(jié)果

調(diào)整后的投入-產(chǎn)出的效率評價(jià)結(jié)果顯示：公共文化服務(wù)的純技術(shù)效率水平，依次為西部地區(qū)0.948、中部地區(qū)0.947、東部地區(qū)0.912，區(qū)域間的管理水平差距不大.說明文化系統(tǒng)內(nèi)的管理經(jīng)驗(yàn)交流比較充分，達(dá)到了較好的效果.公共文化服務(wù)的規(guī)模效率水平，依次為西部地區(qū)0.779、中部地區(qū)0.843、東部地區(qū)0.69.整體水平不高，且差距較大.說明生產(chǎn)效率還有進(jìn)一步提高的空間，需要調(diào)整投入規(guī)模.

值得進(jìn)一步討論的是，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的直轄市北京、上海、天津在第一階段的純技術(shù)效率很低，剔除環(huán)境因素影響后效率值雖然有了較大提升，但相對其他省份仍然較低，這有可能是因?yàn)檫@三個(gè)城市作為直轄市，有較多的外部流動(dòng)人口，文化服務(wù)的輻射范圍較廣，導(dǎo)致了政府公共文化財(cái)政投入被高估，產(chǎn)生了較高的投入冗余.數(shù)據(jù)表明，全國的規(guī)模效率均小于純技術(shù)效率值，這說明要高度重視公共文化服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，進(jìn)一步加大對公共文化服務(wù)財(cái)政支出.

3.3.4? 省份效率的聚類分析

以0.936的純技術(shù)效率值（第三階段）和0.765的規(guī)模效率值為臨界點(diǎn)，可以將31個(gè)省（自治區(qū)、 直轄市）的公共文化服務(wù)供給效率分為4種類型，其散點(diǎn)分布見圖2.

第一種類型為純技術(shù)效率和規(guī)模效率均在平均值以上的“雙高型”.圖2表明，有遼寧、江西、河北、河南、湖北、安徽、山西、內(nèi)蒙古、西藏、廣西、貴州、黑龍江、云南和四川14個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）屬于“雙高型”，這類地區(qū)的效率所需的改進(jìn)相對較小.第二種類型為純技術(shù)效率大于0.936，且規(guī)模效率小于0.76，這一類型有海南、福建和天津.這類地區(qū)公共文化服務(wù)的管理水平相對高，但公共服務(wù)的供給規(guī)模還不能滿足居民的實(shí)際需求，因此應(yīng)加大公共文化服務(wù)投入.第三種類型為純技術(shù)效率在0.936以下，規(guī)模效率在0.765以上的“低高型”的7個(gè)省分別是：山東、廣東、浙江、江蘇、新疆、甘肅和陜西.第四類省份為 “雙低型”，北京、上海、吉林、重慶、寧夏和青海6個(gè)省（市、 自治區(qū)）屬于該類型，通過散點(diǎn)圖繪制分析，說明我國近一半省份的公共文化服務(wù)供給現(xiàn)階段不完善，效率的提升空間很大，“因地制宜”是今后提高各省域公共文化服務(wù)供給效率的主要手段.

4? 結(jié)論與政策建議

4.1? 研究結(jié)論

本文運(yùn)用三階段DEA模型評價(jià)2012—2021年我國31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、 直轄市）公共服務(wù)效率，對公共服務(wù)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)功能分類測算并進(jìn)行評價(jià)，分地區(qū)進(jìn)行了差異對比分析，主要得出以下結(jié)論：2012—2021年我國公共服務(wù)供給效率總體呈現(xiàn)上升的趨勢；外部因素對我國的公共服務(wù)效率存在著顯著影響；剔除了外部環(huán)境因素的影響后，與第一階段的公共服務(wù)效率相比，各個(gè)省域都發(fā)生了不同程度的變化，調(diào)整之后，各個(gè)省的綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率的均值都有不同幅度的提升，其中對政治社會(huì)類公共服務(wù)和西部地區(qū)的影響最大；與第一階段DEA結(jié)果相比較，第三階段的結(jié)果更加符合實(shí)際情況，這說明，想要得到準(zhǔn)確的效率值，排除外部干擾很有必要.

4.2? 政策建議

1）強(qiáng)化制度保障，煉就有制可循的“定心丸”

加強(qiáng)對落后地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，明晰政府公共服務(wù)的財(cái)政責(zé)任，為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均衡性、可及性打好資金基礎(chǔ).提高公共服務(wù)統(tǒng)籌層次，合理配置公共服務(wù)資源，循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡化發(fā)展.

建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和市場規(guī)范.減少政府直接提供公共服務(wù)的比例，為了保障公共服務(wù)的公益屬性和保障作用，精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)本土化，在國家所制定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合各省域公共服務(wù)的實(shí)際情況，研究發(fā)布非法定標(biāo)準(zhǔn)形式的創(chuàng)新指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn).

2）盤活創(chuàng)新要素，激發(fā)發(fā)展活力的“催化劑”

加快區(qū)域間公共服務(wù)信息化建設(shè).打造全國聯(lián)網(wǎng)的公共服務(wù)信息平臺(tái)，逐步掃清區(qū)域之間發(fā)展不平衡的信息障礙，只有建設(shè)好量大質(zhì)優(yōu)、實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)、共建共享的信息數(shù)據(jù)庫，才能夠充分發(fā)揮公共服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)的作用.政府應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)就業(yè)、養(yǎng)老、教育和醫(yī)療等公共服務(wù)信息的共享，才能夠充分發(fā)揮信息的決策和參考價(jià)值.

建立多元化的公共服務(wù)供給模式.引入市場機(jī)制，支持私營部門和各種社會(huì)組織參與到公共服務(wù)的供給中，同時(shí)通過政府購買、“外包”等方式，發(fā)揮非政府部門在公共服務(wù)方面的優(yōu)勢，從而形成政府主導(dǎo)、多方參與、優(yōu)勢互補(bǔ)的公共服務(wù)體系.

公共服務(wù)政策中，人才隊(duì)伍建設(shè)存在著長期被忽視的情況，現(xiàn)行的公共服務(wù)政策主要側(cè)重于硬件設(shè)施的建設(shè).實(shí)際上，部分公共服務(wù)所需的資產(chǎn)成本并不是很高，如養(yǎng)老服務(wù)、教育服務(wù)、文化服務(wù)等.公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)更注重人才的“催化劑”作用，并建立人才培養(yǎng)的長效機(jī)制.

3）健全評價(jià)體系，擦亮效率監(jiān)督的“監(jiān)控器”

我國公共服務(wù)供給水平的省際差異十分顯著，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)發(fā)展緩慢，人民生活水平低，資源匱乏.公共服務(wù)供給的機(jī)會(huì)成本大大提高，西部落后省份的供給能力嚴(yán)重不足.應(yīng)加大對西部地區(qū)和中部地區(qū)公共服務(wù)供給的財(cái)政支持力度，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的平衡供給.

建立科學(xué)的政績評價(jià)制度體系.對綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率、規(guī)模效率欠佳地區(qū)公共服務(wù)的供給能力進(jìn)行綜合施策，推進(jìn)區(qū)域間公共服務(wù)一體化和均等化.各個(gè)省域應(yīng)依據(jù)制度或法律，做好財(cái)政資金投入的效率保證，規(guī)范公共服務(wù)資金的使用，通過績效考評體系和相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制提高財(cái)政投入產(chǎn)出效率.

各類型的公共服務(wù)政策不是獨(dú)立作用的，公共服務(wù)是一個(gè)相互支撐與協(xié)同的體系.公共服務(wù)各領(lǐng)域之間相互影響和支撐，政府應(yīng)積極推動(dòng)城鄉(xiāng)、區(qū)域公共服務(wù)制度有效并軌，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加快補(bǔ)齊公共服務(wù)短板.

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（責(zé)任編輯? 武維寧）