湖南省“一湖三水”岸線保護(hù)與利用規(guī)劃研究

賀翠華　黎小東　伍宇娟　王淑云

摘要：岸線的有效保護(hù)和合理利用對(duì)沿岸地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的作用。分析了湖南省“一湖三水”岸線保護(hù)與利用現(xiàn)狀，綜合評(píng)價(jià)現(xiàn)狀岸線資源，明確“一湖三水”臨水邊界線和外緣邊界線劃定方法，科學(xué)合理地劃分岸線功能區(qū)，嚴(yán)格把握岸線保護(hù)與利用控制條件。結(jié)果表明：湖南省“一湖三水”岸線保護(hù)存在的主要問題包括管理體制機(jī)制不夠完善、利用方式不合理、集約節(jié)約利用程度不高等。洞庭湖、資水、沅江、澧水河湖岸線長5 567.1 km，共劃定岸線功能區(qū)1 038個(gè)，其中岸線保護(hù)區(qū)、岸線保留區(qū)的總體比例達(dá)78.1%，充分體現(xiàn)了大保護(hù)的要求。河湖臨水邊界線和外緣邊界線劃定方法、岸線功能分區(qū)及管控措施等研究成果可為湖南省及類似地區(qū)岸線規(guī)劃提供參考。

關(guān)鍵詞：河湖岸線； 河湖長制； 功能分區(qū)； 湖南??； 洞庭湖

中圖法分類號(hào)：TV213.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2024.04.008

文章編號(hào)：1006-0081（2024）04-0047-05

0 引 言

岸線具有防洪、生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多重屬性，屬于稀缺性和不可再生性的自然資源［1-3］。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，岸線保護(hù)與開發(fā)利用之間的矛盾也愈發(fā)突出。在一些研究中，根據(jù)河湖岸線特點(diǎn)，對(duì)岸線資源進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)［4］，分析了岸線資源開發(fā)的適宜性及發(fā)展?jié)摿Γ?］；結(jié)合河湖長制要求，對(duì)岸線分區(qū)管控，有效推進(jìn)河湖長制的實(shí)施［6］。2019年3月，水利部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制指南（試行）的通知》，2022年5月，水利部印發(fā)《水利部關(guān)于河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》，旨在進(jìn)一步強(qiáng)化河湖長制，加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控，保障行洪安全，復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境。各省市相繼開展了河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作［7-8］，不少學(xué)者就河湖洲灘利用對(duì)河湖功能影響［9］、庫區(qū)岸線保護(hù)與利用［10］等做了相應(yīng)研究。

為有效解決湖南省洞庭湖、資水、沅江、澧水等重要河湖岸線保護(hù)與開發(fā)利用之間的矛盾，加強(qiáng)岸線空間管控，更有效保護(hù)岸線資源，優(yōu)化岸線資源的配置、集約開發(fā)和可持續(xù)利用，統(tǒng)籌考慮河道湖泊行（蓄）洪和航道治理，城市建設(shè)，河道生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以及沿河地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，結(jié)合現(xiàn)行國家和地方法規(guī)文件，對(duì)湖南省“一湖三水”岸線保護(hù)與利用進(jìn)行研究。研究成果可為湖南及類似地區(qū)岸線規(guī)劃提供參考。

1 研究范圍

湖南省河湖眾多、水系發(fā)達(dá)，面積的96.7%屬長江流域洞庭湖水系，其余3.3%為珠江流域和長江流域的鄱陽湖、黃蓋湖水系。洞庭湖蓄納“四水”（湘江、資水、沅江、澧水）、吞吐長江，“四水”連接大小支流、縱橫“三湘”大地。2016年8月，長江水利委員會(huì)編制的《長江岸線保護(hù)和開發(fā)利用總體規(guī)劃》將長江干流湖南段、湘江萍島至濠河口、洞庭湖入江水道濠河口至城陵磯等河道納入規(guī)劃名錄［2］。本次研究范圍為洞庭湖區(qū)、資水干流、沅江干流、澧水干流等河湖（以下簡稱為“一湖三水”），研究范圍涉及常德、岳陽、益陽、邵陽、婁底、懷化、湘西自治州、張家界等沿河湖8個(gè)地級(jí)市。研究范圍面積約12.7萬km2，占湖南省國土面積的59.9%，研究范圍內(nèi)岸線長5 567.1 km（表1）。規(guī)劃基準(zhǔn)年2019年，規(guī)劃水平年為2035年。2019年年末，研究范圍內(nèi)沿岸人口約3 637.8萬人，占湖南省人口的52.6%；地區(qū)生產(chǎn)總值約15 864.6億元，占湖南省GDP的39.9%。

2 岸線現(xiàn)狀及存在問題

2.1 岸線管理與保護(hù)現(xiàn)狀

目前，“一湖三水”河湖管理范圍劃定已完成，河湖管護(hù)責(zé)任全面覆蓋，出臺(tái)了洞庭湖保護(hù)條例、資江保護(hù)條例、河道采砂條例、水利工程管理?xiàng)l例等涉水法律法規(guī)。但河湖水域及岸線管理方面管理體制尚不健全，水域及岸線存在多頭管理現(xiàn)象，水域岸線管理涉及自然資源、水利、交通、城建、漁業(yè)、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)部門，權(quán)責(zé)劃分不明晰。

研究范圍內(nèi)的生態(tài)敏感區(qū)主要包括特殊生態(tài)敏感區(qū)（自然保護(hù)區(qū)）、重要生態(tài)敏感區(qū)（風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)）等；共涉及各類生態(tài)敏感區(qū)共91個(gè)，包括6個(gè)自然保護(hù)區(qū)（3個(gè)國家級(jí)，3個(gè)省級(jí)），12個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)（3個(gè)國家級(jí)，9個(gè)省級(jí)），12個(gè)森林公園（9個(gè)國家級(jí)，3個(gè)省級(jí)），5個(gè)地質(zhì)公園（2個(gè)國家級(jí)，3個(gè)省級(jí)），15個(gè)濕地公園（14個(gè)國家級(jí)，1個(gè)省級(jí)），19個(gè)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)（18個(gè)國家級(jí)，1個(gè)省級(jí)），34處縣級(jí)以上地表水集中式飲用水源保護(hù)區(qū)。

2.2 岸線利用現(xiàn)狀

研究范圍內(nèi)現(xiàn)狀岸線利用總長度約303.4 km，利用率為5.4%。按岸線利用型式統(tǒng)計(jì)，港口碼頭、取排水口、跨（穿）江設(shè)施、旅游設(shè)施和其他類利用長度分別為111.7，25.1，44.0，65.3 km和54.5 km（表2）。在已利用岸線中，主要的岸線利用方式為港口碼頭，約占岸線利用長度的36.8%?？傮w來看，“三水”中下游及洞庭湖地區(qū)岸線資源優(yōu)良，開發(fā)利用條件較好，特別是城市周邊地區(qū)河湖岸線開發(fā)利用尤為活躍，岸線開發(fā)利用率自流域上游向下游整體呈增加趨勢(shì)。

2.3 存在問題

（1） 管理體制機(jī)制不夠完善。目前，岸線管理尚無明確的管理部門及專門法規(guī)，呈現(xiàn)出水利、自然資源、交通等多部門綜合管理的狀態(tài)。由于涉及行業(yè)和部門較多，沒有統(tǒng)一的部門進(jìn)行總體協(xié)調(diào)和監(jiān)督，在岸線使用過程中容易出現(xiàn)“政出多門”“各自為政”等問題，不利于岸線的有序、合理開發(fā)，迫切需要進(jìn)一步完善和理順岸線管理體制，細(xì)化岸線管理規(guī)定。

（2） 利用方式不合理。近年來，在推行河湖長制的背景下，相關(guān)部門加強(qiáng)了岸線利用管理，但部分岸線利用布局不盡合理，如城區(qū)河段取水口、排污口、港口碼頭、過江電纜等呈犬牙交錯(cuò)布置，造成上游油碼頭、危險(xiǎn)品碼頭、排污口對(duì)下游取水口水域的污染；部分地區(qū)在部署岸線開發(fā)利用項(xiàng)目時(shí)立足于局部短期利益，缺乏長遠(yuǎn)考慮。同時(shí)，局部地區(qū)存在岸線過度開發(fā)現(xiàn)象，建設(shè)項(xiàng)目的群體累積效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)，對(duì)防洪、河勢(shì)、供水和生態(tài)環(huán)境造成一定影響。農(nóng)村岸線自然形態(tài)破壞、占用河道建設(shè)房屋設(shè)施等現(xiàn)象較為普遍。

（3） 集約節(jié)約利用程度不高。沿岸港口碼頭布

局較為分散，相對(duì)集中、連片式的規(guī)?；?、集約化港區(qū)相對(duì)較少，部分臨港企業(yè)沿江布局，多占少用深水岸線，岸線利用效率低，岸線集約節(jié)約利用程度不高。

3 岸線規(guī)劃思路

在基礎(chǔ)資料收集與整理的基礎(chǔ)上，分析河湖演變規(guī)律及存在的主要問題，對(duì)岸線資源進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)［4］。按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)程規(guī)范和相關(guān)上位規(guī)劃有關(guān)要求，分析岸線保護(hù)與利用控制條件，確定岸線保護(hù)管控目標(biāo)，劃定岸線邊界線及功能區(qū)，制定岸線各功能區(qū)管控要求，并對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整（圖1）。

4 岸線規(guī)劃方案及管控要求

根據(jù)岸線的自然屬性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能屬性，結(jié)合保護(hù)與利用要求，科學(xué)合理劃定“兩線四區(qū)”：臨水邊界線、外緣邊界線、岸線保護(hù)區(qū)、岸線保留區(qū)、岸線控制利用區(qū)及岸線開發(fā)利用區(qū)，對(duì)功能區(qū)提出相應(yīng)的管控要求［1］。

4.1 岸線邊界線

根據(jù)湘、資、沅、澧四水尾閭水位流量關(guān)系變化特性，結(jié)合洞庭湖高洪水位對(duì)四水尾閭洪水位帶來頂托影響，確定資水、沅江、澧水平原河段和山區(qū)河段分界點(diǎn)［10］。由于洞庭湖多年的淤積、洲灘發(fā)育，湖底及邊灘高程不斷抬高，且近年來洞庭湖入湖水量減少、三峽水庫蓄水期洞庭湖出口水位下降約2 m，多年平均水位較低，部分堤前洲灘寬度達(dá)數(shù)公里，另外三口水系枯水期斷流普遍，除松滋西河外，其他河道年平均斷流137～272 d，而汛期四口分流長江入洞庭湖的分流比穩(wěn)定在25%左右，故臨水邊界線劃定應(yīng)按照以下原則或方法劃定，并盡可能留足調(diào)蓄空間：① 洞庭湖岸線采用汛期多年平均水位與陸域的交線作為臨水邊界線；② 三口河系、草尾河采用河道整治線進(jìn)行確定；③ 四水尾閭地區(qū)采用四水岸線規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)，即采用多年平均流量對(duì)應(yīng)的水位與陸域的交線作為臨水邊界線，并逐步向湖系的岸線標(biāo)準(zhǔn)過渡；④ 平原河段中資水桃江以下河段、沅江桃源以下河段、澧水干流青山以下河段擬采用多年平均流量對(duì)應(yīng)的常水位與陸域的交線作為臨水邊界線；⑤ 資水桃江以上河段、沅江桃源以上河段、澧水干流青山以上山區(qū)性河道均為庫區(qū)河道，臨水邊界線按多年平均流量對(duì)應(yīng)壩前正常蓄水位回水線考慮。

外緣邊界線與全省河湖劃界成果相協(xié)調(diào)［11］，原則上不小于河湖管理范圍線。另外，江心洲不設(shè)外緣邊界線。

4.2 岸線功能區(qū)

綜合考慮河湖自然條件、岸線資源現(xiàn)狀及岸線保護(hù)與利用要求，將岸線劃分為岸線保護(hù)區(qū)、岸線保留區(qū)、岸線控制利用區(qū)及岸線開發(fā)利用區(qū)4類。

（1） 岸線保護(hù)區(qū)。將甘溪港入資水匯合口等河勢(shì)敏感區(qū)河段，五強(qiáng)溪和鳳灘等重要的水利樞紐工程上下游河段，錢糧湖垸、共雙茶垸、大通湖東垸等國家級(jí)蓄滯洪區(qū)的分洪閘、分洪口、安全區(qū)、安全臺(tái)等建設(shè)的河段，集中式飲用水水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)所在河段，國家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心保護(hù)區(qū)所在河段，省級(jí)以上風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)所在河段劃定為岸線保護(hù)區(qū)。

（2） 岸線保留區(qū)。位于國家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)一般控制區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、世界自然遺產(chǎn)核心區(qū)和緩沖區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)非核心景區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、森林公園等生態(tài)敏感區(qū)所在岸段，生態(tài)建設(shè)、保護(hù)修復(fù)需要預(yù)留的岸段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)較低、規(guī)劃期內(nèi)暫無開發(fā)利用需求的岸段，列入國家或省級(jí)規(guī)劃，尚未實(shí)施的蓄滯洪區(qū)防洪保留區(qū)的岸段劃為岸線保留區(qū)。

（3） 岸線控制利用區(qū)。岸線開發(fā)利用程度相對(duì)較高，或開發(fā)利用對(duì)防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定、供水安全、生態(tài)環(huán)境可能造成一定影響，需要控制其開發(fā)利用強(qiáng)度和調(diào)整開發(fā)利用方式或用途的岸段，規(guī)劃防洪工程、供水工程、港口等重大基礎(chǔ)設(shè)施的岸段，建議劃定為岸線控制利用區(qū)。

（4） 岸線開發(fā)利用區(qū)。對(duì)于河勢(shì)基本穩(wěn)定、岸線利用條件較好，岸線開發(fā)利用對(duì)防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定、供水安全以及生態(tài)環(huán)境影響較小的河湖岸段，建議劃為岸線開發(fā)利用區(qū)。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，“一湖三水”主要流經(jīng)湖南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的常德、益陽、岳陽地區(qū)，對(duì)于岸線的開發(fā)利用需求量大，考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)岸線利用的要求和需求，應(yīng)突出保護(hù)，合理利用。研究范圍岸線長度5 567.1 km，共劃定岸線功能區(qū)1 038個(gè)。岸線保護(hù)區(qū)、岸線保留區(qū)、岸線控制利用區(qū)、岸線開發(fā)利用區(qū)的長度分別為593.8，3749.9，1037.7，185.7 km，分別占岸線總長的10.7%、67.4%、18.6%、3.3%。岸線保護(hù)區(qū)和岸線保留區(qū)合計(jì)占比為78.1%（圖2），充分體現(xiàn)了大保護(hù)的要求。

4.3 岸線規(guī)劃管控

（1） 岸線管控要求。對(duì)于任何需進(jìn)入外緣控制邊界線以內(nèi)岸線區(qū)域的開發(fā)利用行為都必須符合岸線功能區(qū)劃的規(guī)定及管理要求，且灘地利用原則上不得逾越臨水控制邊界線，確需越過臨水邊界線穿越河道的岸線利用建設(shè)項(xiàng)目，必須充分論證項(xiàng)目影響，并經(jīng)有審批權(quán)限的水行政主管部門審查同意后方可實(shí)施。橋梁、碼頭、管線、渡口、取水、排水等基礎(chǔ)設(shè)施需超越臨水邊界線的項(xiàng)目，超越臨水邊界線的部分應(yīng)采用架空、貼地或下沉等方式，盡量減少對(duì)河道過流斷面的占用和降低對(duì)河勢(shì)的影響。

岸線功能區(qū)管控根據(jù)相關(guān)現(xiàn)行法規(guī)政策要求，結(jié)合岸線功能分區(qū)定位，從強(qiáng)化岸線保護(hù)、規(guī)范岸線利用等方面分別提出各岸線功能分區(qū)的保護(hù)要求或開發(fā)利用制約條件、禁止或限制進(jìn)入項(xiàng)目類型等。

（2） 河湖岸線國土空間準(zhǔn)入。依據(jù)《湖南省長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展負(fù)面清單實(shí)施細(xì)則（2022年版）》，結(jié)合岸線功能分區(qū)，制定沿河沿湖國土空間準(zhǔn)入條件，提出生產(chǎn)、生活、生態(tài)等活動(dòng)的禁限要求，制定各岸線功能區(qū)各類用途管制負(fù)面清單，依法依規(guī)合理利用江河湖庫空間。

對(duì)河湖管理范圍內(nèi)空間用途嚴(yán)格管制，對(duì)不符合國土空間準(zhǔn)入條件的利用行為，禁止辦理相應(yīng)的用地預(yù)審和選址意見書、農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收審批、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可等。

5 結(jié)論與建議

（1） 根據(jù)洞庭湖、資水、沅江、澧水河湖特性，合理確定適宜的岸線的臨水邊界線和外緣邊界線，以臨水邊界線長度統(tǒng)計(jì)其岸線長度，研究范圍涉及岸線長5 567.1 km。

（2） 依據(jù)相關(guān)的政策法律、文件要求等，充分對(duì)接流域規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、港口規(guī)劃、水運(yùn)規(guī)劃及生態(tài)紅線等，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)防洪、河勢(shì)、供水、水生態(tài)保護(hù)、航運(yùn)及城市規(guī)劃等岸線保護(hù)與利用方面的關(guān)系，劃定岸線功能分區(qū)。對(duì)洞庭湖、資水、沅江、澧水岸線功能區(qū)劃分，劃定岸線功能區(qū)1 038個(gè)，其中岸線保護(hù)區(qū)、岸線保留區(qū)的總體比例達(dá)78.1%，充分體現(xiàn)了大保護(hù)的要求。

（3） 由于岸線規(guī)劃編制依據(jù)較多，建議建立河湖管理范圍劃定、岸線功能分區(qū)的動(dòng)態(tài)更新調(diào)整機(jī)制，當(dāng)涉及河湖管理范圍劃定客觀條件發(fā)生改變時(shí)，遵循《湖南省河湖管理范圍劃定成果調(diào)整辦法》對(duì)河湖管理范圍進(jìn)行必要調(diào)整。當(dāng)飲用水水源地、自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線等涉水保護(hù)目標(biāo)發(fā)生調(diào)整時(shí)，相應(yīng)調(diào)整岸線功能分區(qū)，報(bào)原審批單位備案。規(guī)劃發(fā)生調(diào)整并經(jīng)審批后，應(yīng)及時(shí)完成數(shù)據(jù)庫更新和數(shù)據(jù)匯交，實(shí)現(xiàn)“一張圖”的動(dòng)態(tài)更新。

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（編輯：李 慧）

Research on riparian zones protection and utilization planning of "One lake and Three Rivers" in Hunan Province

HE Cuihua，LI Xiaodong，WU Yujuan，WANG Shuyun

（Hunan Hydro&Power Reconnaissance&Design Research Institute Headquarters，Changsha 410007，China）

Abstract： The effective protection and rational utilization of riparian zone space plays an important role in the construction of ecological civilization and economic and social development of coastal areas.We analyzed the present situation of the protection and utilization of riparian zone space of "One lake and Three Rivers" in Hunan Province，synthetically evaluated the present situation of the riparian zone space resources，and clarified the demarcation methods of the water boundary line and the outer boundary line of "One lake and Three Rivers"，to achieve scientific and reasonable division of the riparian zone space functional areas，strict protection and utilization of the riparian zone space control conditions.The results showed that the main problems of "One lake and Three Rivers" riparian zone space protection in Hunan Province included imperfect management system，unreasonable utilization mode and low intensive utilization.The riparian zone space of Dongting Lake River，Zishui River，Yuanjiang River and Lishui River was 5 567.1 km in length.A total of 1 038 riparian space functional zones had been designated，of which 78.1% were riparian zone space protected areas and riparian zone space reserved areas，which met the great protection requirements.The research results of delineation of boundary line and outer boundary line of river and lake，the functional zoning of riparian zone space and control measures，can provide a reference for the riparian zone space planning in Hunan Province and similar areas.

Key words： river and lake riparian zones；river and lake chief system；functional zoning；Hunan Province； Dongting Lake

收稿日期：2023-09-08

基金項(xiàng)目：湖南省水利科技重大項(xiàng)目（XSKJ2021000-05）；湖南省水利科技項(xiàng)目（XSKJ2023059-57）

作者簡介：賀翠華，女，高級(jí)工程師，碩士，主要從事水利水電規(guī)劃、河湖管理研究等工作。E-mail：362318248@qq.com

通信作者：伍宇娟，女，高級(jí)工程師，主要從事水利基礎(chǔ)設(shè)施空間規(guī)劃、河湖管理研究工作。E-mail：1093660965@qq.com