江河流域水量分配方案研究

曹菊萍　周宏偉　姚俊

摘要：為落實最嚴格水資源管理制度，強化水資源剛性約束，促進江河流域水資源的合理配置，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，提出了制定江河流域水量分配方案的一般方法及需要重點關(guān)注的要素。以建溪流域為例，詳細分析了建溪流域水量分配的制定過程，以各省區(qū)用水總量控制指標為約束，綜合考慮流域經(jīng)濟社會發(fā)展情況及現(xiàn)狀用水關(guān)系，通過水資源供需平衡調(diào)算，提出了建溪流域各省區(qū)河道外水量分配方案。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)提出了制定水量分配方案需要遵循的“公開、公平、公正”原則，以及落實水量分配需要踐行的“調(diào)度手段、監(jiān)測手段、制度手段”，為促進流域水資源節(jié)約和合理配置、滿足新時期流域水資源管理要求提供參考。

關(guān)鍵詞：水量分配； 用水總量； 生態(tài)流量； 水資源剛性約束； 建溪流域

中圖法分類號：TV213.4 文獻標志碼：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2024.04.006

文章編號：1006-0081（2024）04-0035-06

0 引 言

水量分配是指對水資源可利用總量或者可分配的水量向行政區(qū)域進行逐級分配，確定行政區(qū)域生活、生產(chǎn)可消耗的水量份額或者取用水水量份額。開展江河流域水量分配方案制訂工作，明確各行政區(qū)域的水量分配份額，是落實最嚴格水資源管理制度、建立水資源剛性約束制度的基本要求，是實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用、強化流域管理的迫切需要，對抑制不合理用水需求，促進水資源優(yōu)化配置，助力區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級及高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

中國歷史上就存在水量分配的案例，比較典型的是清代河西走廊的水利紛爭與水資源分配制度［1］。由政府出面進行分水，并將相應(yīng)的分水文件刻碑公示，稱為“水例”或“渠壩水利碑文”［2-3］，立于縣署。真正意義上的水量分配要從黃河“八七”分水開始［4-5］。1987年9月，國務(wù)院原則同意了《關(guān)于黃河可供水量分配方案的報告》，這是中國首次由中央政府批準的黃河可供水量分配方案；1989年國家發(fā)展計劃委員會、水利部聯(lián)合印發(fā)黃河水量調(diào)度管理辦法，將黃河水量管理工作正規(guī)化、規(guī)范化；2011年以來，水利部先后啟動多批跨省江河流域的水量分配，各省市也積極啟動水量分配的逐級分解工作，統(tǒng)籌流域內(nèi)外、河道內(nèi)外、流域上下游、不同部門間用水需求，對行政區(qū)域內(nèi)水量進行分配，提出用水控制的上限［6-7］。

建溪流域地跨浙江省和福建省，水量分配涉及兩省的資源分配，需要采用科學合理的方法制定水量分配方案。因此，本文從相關(guān)文件對水量分配的要求出發(fā)，提出了制定江河流域水量分配的一般方法及需要重點關(guān)注的要素，并以建溪流域為例，詳細分析了建溪流域水量分配的制定過程和主要成果，提出了制定水量分配方案需要遵循的“三公”和落實水量分配方案需要踐行的“三段”，為促進流域水資源節(jié)約和合理配置提供了基礎(chǔ)支撐。

1 水量分配方案制定原則及技術(shù)方法

《中華人民共和國水法》第四十五條明確規(guī)定：“調(diào)蓄徑流和分配水量，應(yīng)當依據(jù)流域規(guī)劃和水中長期供求規(guī)劃，以流域為單元制定水量分配方案。”《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號）中明確：“建立用水總量控制制度。確立水資源開發(fā)利用控制紅線，抓緊制定主要江河水量分配方案，建立取用水總量控制指標體系?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號）中明確：“嚴格控制流域和區(qū)域取用水總量。加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆蓋流域和省市縣三級行政區(qū)域的取用水總量控制指標體系，實施流域和區(qū)域取用水總量控制?！?/p>

在新時期水利發(fā)展的新要求下，2019年習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上發(fā)表重要講話，明確提出“要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束”［8］；李國英部長多次強調(diào)要加快江河流域水量分配、地下水管控指標確定，健全區(qū)域用水總量管控指標體系，規(guī)范明晰區(qū)域、取用水戶的初始水權(quán)，控制水資源開發(fā)利用總量。

1.1 制定原則

水量分配確定了行政區(qū)域可以利用的水資源量，它是建立國家水權(quán)制度的基礎(chǔ)性工作，也是落實最嚴格水資源管理的重要手段［9-10］。制定水量分配方案遵循“三公”原則：① 公開。水量分配方案的制定需要建立在現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，現(xiàn)狀分析的大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料需要各方公開共享，只有考慮了各方的現(xiàn)狀及需求才能制定合理的方案；② 公平。在制定方案過程中對防洪、供水等權(quán)利需求公平對待，統(tǒng)籌考慮流域、區(qū)域間的平衡，生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水的平衡，以及上下游左右岸的平衡；③ 公正。針對不同利益方的訴求要公正處理，不能滿足了一方利益而犧牲他方利益，分配的水量涉及水權(quán)，這就要求在做分析的時候要對多方案進行反復(fù)分析論證比較，努力做到對各方主要意見的基本滿足［11-12］。

1.2 水量分配技術(shù)方法

（1） 明確水量分配的范圍。根據(jù)匯水或供水特征劃定河湖水量分配的范圍；統(tǒng)計分析范圍內(nèi)的經(jīng)濟社會情況，包括人口、GDP、工業(yè)增加值、耕地等經(jīng)濟指標；計算區(qū)域地表、地下水資源總量，地表水資源可利用量等；分析水量分配范圍內(nèi)近年的水資源及其開發(fā)利用情況，對用水水平與用水效率進行分析。

（2） 水資源配置情況分析。分析區(qū)域用水總量控制指標，對總量指標按照分配范圍進行分解；開展規(guī)劃水平年的需水預(yù)測，統(tǒng)計分析區(qū)域內(nèi)，規(guī)劃條件下不同行業(yè)需水量，重點是調(diào)入調(diào)出分配范圍的水量。

（3） 分析確定本區(qū)域地表水用水量控制指標，統(tǒng)籌考慮干支流下泄水量要求、流域外調(diào)入水量和流域調(diào)出水量，以本流域地表水資源可利用量和本流域地表水用水量為控制指標，在保障河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水要求的基礎(chǔ)上，確定本流域可供河道外利用的本地地表水供水量，分析計算地表水耗損水量，合理確定地表水可分配水量。

（4） 按照公平公正兼顧效率、照顧現(xiàn)狀考慮未來、全面統(tǒng)籌綜合平衡的原則，根據(jù)水資源配置方案，按照流域內(nèi)相關(guān)市級行政區(qū)地表水用水總量控制目標，考慮地下水開采對地表水的影響，分析流域內(nèi)各市級行政區(qū)地表水用水量和耗損量，確定各市級行政水量分配份額；根據(jù)流域水資源管理和調(diào)度的要求，合理確定江河流域的主要控制斷面，根據(jù)流域水量平衡及其轉(zhuǎn)化關(guān)系，分析計算主要控制斷面下泄水量要求。

（5）從區(qū)域間用水公平性、地表水耗損量與地表水可利用量之間的協(xié)調(diào)關(guān)系、河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水滿足程度等方面分析檢驗江河流域水量分配方案的合理性［13-14］。

在分析過程中，需要兼顧協(xié)調(diào)3個方面：① 分配的水源，水量分配是分配的本地地表水源，統(tǒng)籌兼顧地下水資源、外調(diào)水等；② 要分清用水總量、水資源可利用量、可分配水量之間的關(guān)系，明確各行政區(qū)的水量分配份額及耗損水量；③ 在合理性分析中，平衡區(qū)域水資源開發(fā)利用水平、規(guī)劃用水趨勢以及生態(tài)用水等［15-17］。

2 研究區(qū)域概況

2.1 區(qū)域概況

建溪流域涉及福建省南平市的武夷山市、建陽區(qū)、浦城縣、松溪縣、政和縣、建甌市、順昌縣、延平區(qū)和浙江省的龍泉市、慶元縣，域內(nèi)水系除少部分發(fā)源于浙江省外，大部分在南平市境內(nèi)發(fā)育。流域總面積為16 453.8 km2，其中福建省境內(nèi)流域面積15 326 km2，占比93.1%，浙江省境內(nèi)流域面積1 127.8 km2，占比6.9%。圖1為建溪流域水量分配范圍。

建溪流域經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后，流域水資源豐富，水資源開發(fā)利用程度較低，水生態(tài)及水環(huán)境狀況總體較好。通過制定水量分配方案，合理分水，強化監(jiān)督，處理好水資源開發(fā)利用與保護的關(guān)系，避免水資源過度開發(fā)利用，維護河道生態(tài)環(huán)境用水安全，對促進流域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

2.2 水資源及其開發(fā)利用情況

建溪流域地處南方豐水地區(qū)，降水較豐沛，1956～2016年多年平均地表水資源量171.79億m3，地下水資源量為45.10億m3，均為山丘區(qū)地下水資源，水資源總量為171.79億m3。流域內(nèi)的部分縣市涉及跨流域，其在建溪流域內(nèi)的用水量需進行適當分解。為增加分解的合理性，不同行業(yè)用水按不同比例進行分解，其中農(nóng)業(yè)用水根據(jù)跨流域縣市在流域內(nèi)所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)近3 a農(nóng)田灌溉面積占比進行分解，工業(yè)用水按照近3 a工業(yè)增加值占比進行分解，生活用水根據(jù)近3 a人口占比分解。2013年以來流域生活、生態(tài)用水量呈持續(xù)增長，農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水基本穩(wěn)定，總用水量總體保持穩(wěn)定。流域人均用水量、萬元GDP用水量和萬元工業(yè)增加值用水量均呈現(xiàn)下降趨勢。

流域的水資源稟賦較好，但在水資源開發(fā)利用上還存在一些問題，包括流域用水水平需進一步提升，水資源調(diào)控能力有待加強，水生態(tài)保護需進一步深化，水資源管理水平有待提高等。

3 水量分配方案制定

3.1 水資源配置分析

3.1.1 用水總量控制指標分解

麗水市和南平市下達的2030年用水總量控制指標分解到縣區(qū)，部分跨流域的縣市行政區(qū)用水總量控制指標需進行分解。

在綜合考慮建溪流域各縣區(qū)面積、人口、工業(yè)增加值、灌溉面積等因素基礎(chǔ)上，對現(xiàn)狀年水資源開發(fā)利用成果進行分解，為確保用水總量控制指標分解的合理性，以現(xiàn)狀用水量分解為基礎(chǔ)，按照各縣區(qū)建溪流域范圍內(nèi)近年現(xiàn)狀用水量占各行政區(qū)現(xiàn)狀總用水量比例進行用水總量控制指標分解。

根據(jù)浙江省、福建省用水總量控制指標分解成果，建溪流域2030年用水總量控制指標為17.51億m3，其中浙江省、福建省分別為0.70億m3和16.81億m3，見表1。

3.1.2 規(guī)劃水平年用水需求

3.1.2.1 供需分析

以流域內(nèi)現(xiàn)狀用水為基礎(chǔ)，堅持節(jié)水優(yōu)先，根據(jù)流域范圍內(nèi)現(xiàn)狀用水趨勢，以及規(guī)劃水平年產(chǎn)業(yè)布局、人口分布、經(jīng)濟發(fā)展趨勢、農(nóng)田灌溉面積等預(yù)測成果，采用定額法、趨勢法等開展2030水平年需水預(yù)測及供需分析。經(jīng)分析，建溪流域2030年多年平均需水量15.34億m3，僅在90%來水條件下，農(nóng)業(yè)存在部分缺水，缺水量0.13億m3（表2）。

3.1.2.2 預(yù)留水量

建溪流域發(fā)展態(tài)勢良好，部分產(chǎn)業(yè)發(fā)展較難準確預(yù)測，且該區(qū)域水資源豐富、開發(fā)利用潛力大。考慮未來儲備戰(zhàn)略水源的需要，在水資源需求分析的基礎(chǔ)上，規(guī)劃水平年擬預(yù)留部分水量。以2030年預(yù)測供水量為基礎(chǔ)，將2030年用水總量控制指標分配份額作為控制上限，確定浙江省建溪流域預(yù)留水量為619萬m3，南平市建溪流域預(yù)留水量為2.11億m3。各省的預(yù)留水量視本省用水總量控制指標調(diào)整而調(diào)整，預(yù)留水量由省級水行政主管部門統(tǒng)一管理，啟用預(yù)留水量需要有明確的供水對象，并開展詳細的需求分析論證。

3.2 地表水可分配水量

在合理確定主要控制斷面生態(tài)流量指標及其目標值的基礎(chǔ)上，控制建溪流域地表水資源可利用量和地表水用水總量控制指標，統(tǒng)籌考慮上游與下游、干流與支流、河道內(nèi)與河道外用水、用水與消耗等關(guān)系，合理確定建溪流域地表水可分配水量及允許耗損總量。

根據(jù)建溪流域水文監(jiān)測站點、水利工程的分布情況，以及流域水資源開發(fā)利用水量控制要求，確定建溪流域水量分配方案的主要控制斷面為松溪省界斷面（馬蹄岙電站泄水口）和流域把口七里街斷面。以松溪站控制的區(qū)域作為參證流域，考慮降雨和面積修正，采用水文比擬法，推算省界斷面徑流系列；采用Qp法等計算確定松溪省界斷面的生態(tài)基流為2.5 m3/s，七里街斷面的生態(tài)流量控制目標為64.8 m3/s。在此基礎(chǔ)上，確定規(guī)劃2030年建溪流域多年平均地表水可供水量和耗損水量分別為15.37億m3和7.86億m3。

3.3 水量分配方案

綜合考慮建溪流域現(xiàn)狀及未來用水需求、水資源時空分布特點等因素，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)河道內(nèi)與河道外用水，基于建溪流域地表水可分配水量，提出河道外水量分配方案（表3）。規(guī)劃到2030年，建溪流域多年平均地表水分配水量為15.30億m3，其中浙江省、福建省分別為0.64億m3、14.67億m3；建溪流域多年平均耗損水量為7.78億m3，其中浙江省、福建省分別為0.32億m3、7.46億m3；預(yù)留水量2.17億m3，其中浙江省、福建省分別為0.06億m3、2.11億m3。

根據(jù)流域水資源管理和調(diào)度的要求，在復(fù)核確定的水資源配置成果基礎(chǔ)上，按照流域水量平衡關(guān)系，確定控制代表站的下泄水量控制指標，其中省界斷面的多年平均年下泄水量為8.39億m3，七里街斷面的多年平均年下泄水量為148.32億m3。

3.4 合理性分析

（1） 從水資源開發(fā)利用程度分析，建溪流域2030年地表水開發(fā)利用率為8.9%，相應(yīng)地表水資源利用消耗率約為4.5%?？傮w來看，規(guī)劃水平年流域地表水水資源開發(fā)利用程度依舊保持在較低水平，當?shù)氐乇硭膿p總量遠小于可利用量，水資源開發(fā)利用程度能夠控制在合理的范圍之內(nèi)。

（2） 從分配指標合理性方面分析，浙江省較現(xiàn)狀用水量略有增加，福建省較現(xiàn)狀略有降低，考慮到慶元縣將建溪流域作為未來經(jīng)濟發(fā)展的主要區(qū)域，人口、工業(yè)將向流域聚集，浙江建溪流域工業(yè)、生活用水量適當增長是合理的。南平市用水需求變化趨勢與其經(jīng)濟社會穩(wěn)步發(fā)展、人民生活水平逐步提高，并大力促進全面節(jié)約用水的措施基本吻合。

（3） 從水資源開發(fā)利用水平方面分析，2030年建溪流域人均綜合用水量554 m3/人；萬元GDP用水量67 m3/萬元；萬元工業(yè)增加值用水量 45 m3/萬元；農(nóng)田灌溉畝均用水量504 m3/畝。對比流域現(xiàn)狀用水水平，各項用水指標均有明顯的下降，用水水平提升明顯。對比《規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價技術(shù)要求》中東南區(qū)現(xiàn)狀節(jié)水評價指標，萬元工業(yè)增加值用水量低于東南區(qū)近5 a平均水平。

（4） 從生態(tài)流量滿足程度方面分析，建溪流域河湖水資源豐富，水資源開發(fā)利用程度低，基本保持自然狀態(tài)。流域內(nèi)絕大部分江河、湖泊和水庫承擔著農(nóng)業(yè)灌溉、城鄉(xiāng)供水和防洪保安的作用，同時還兼具航運、發(fā)電、旅游、養(yǎng)殖等諸多功能。根據(jù)確定的生態(tài)基流成果按日評價1959～2016年系列控制斷面生態(tài)基流滿足程度，其中松溪浙閩省界（馬蹄岙電站泄水口）斷面生態(tài)基流滿足程度為96.3%，七里街斷面生態(tài)基流滿足程度為100.0%。

4 結(jié)論與建議

（1） 建溪流域水量分配以各省區(qū)用水總量控制指標為約束，在考慮流域經(jīng)濟社會發(fā)展情況及現(xiàn)狀用水情況下，通過水資源供需平衡調(diào)算，提出流域內(nèi)各省區(qū)河道外水量分配方案，并探索提出了各省區(qū)預(yù)留水量及相關(guān)管理要求，從合理性分析來看，分配的水量符合區(qū)域發(fā)展的要求。

（2） 水量分配批復(fù)后的重要工作為落實好方案。落實水量分配要突出“三段”：① 調(diào)度手段。分配的水量需要通過相關(guān)工程的調(diào)度控制來實現(xiàn)，工程的調(diào)度對流域進出水量、下泄水量等的影響較大，水利部頒布的《水資源調(diào)度管理辦法》也進一步明確了流域和重大調(diào)水工程應(yīng)當編制年度調(diào)度計劃，根據(jù)需要編制水資源調(diào)度方案，這是下一步保障水量分配實施的重要支撐；② 監(jiān)測手段。水量分配的落實需要實測數(shù)據(jù)的支撐，實際的用水量是否超過分配的量，生態(tài)流量（水位）是否能夠滿足目標的要求，這都依賴實時監(jiān)測的數(shù)據(jù)，需要進一步完善監(jiān)測手段，提高水資源的數(shù)字化、智能化管理水平；③ 制度手段。完善的工作機制對推動工作的開展具有良好的促進作用，探索提出流域區(qū)域聯(lián)動、自上而下的一整套水量分配落實、監(jiān)督、管理、考核配套制度及相應(yīng)的工作機制，構(gòu)建流域水量分配方案落實配套制度體系，將水量分配的落實進一步制度化、規(guī)范化。

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（編輯：江 文）

Research on water allocation schemes of river basin：a case of Jianxi Basin

CAO Juping，ZHOU Hongwei，YAO Jun

（Water Conservancy Development Research Center，Taihu Basin Authority，Shanghai 200434，China）

Abstract： In order to implement the strictest water resource management system，strengthen the rigid constraints of water resources，promote the rational allocation of water resources in river basins，and achieve the sustainable utilization of water resources，a general method for formulating water allocation plans in river basins and key elements that need to be focused on were proposed.Using the total water use control targets of each province and region as constraints，the development process of water allocation in the Jianxi Basin was analysed in detail.Taking into account the economic and social development of the basin and the current water use relationship，through water resource supply and demand balance adjustment，a water allocation plan outside the river channel for each province and region in the Jianxi Basin had been proposed，and the reserved water volume and related management requirements for each province and region within the basin had been explored and proposed.On this basis，three principles of open，fair and just should be followed in formulating water allocation plans and three means of dispatching means，monitoring means，institutional means should be practiced in implementing water allocation had been summarized and proposed，providing a reference for promoting water resource conservation and rational allocation in the basin and meeting the requirements of water resource management in the new era.

Key words： water allocation； total water usage； ecological flow； rigid constraints on water resources； Jianxi Basin

收稿日期：2023-10-19

作者簡介：曹菊萍，女，高級工程師，碩士，主要從事水資源管理與保護方面研究工作。E-mail：50370657@qq.com