數(shù)字政府背景下基層數(shù)據(jù)治理的路徑研究

徐斌 任俊武

(南京萊斯網(wǎng)信技術(shù)研究院有限公司)

基層治理是國家治理的基石，推進(jìn)基層數(shù)據(jù)治理是落實(shí)數(shù)字中國建設(shè)理念，適應(yīng)數(shù)字時(shí)代發(fā)展的趨勢和要求，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工程。以數(shù)字技術(shù)推動基層治理各資源要素有效貫通，建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會治理機(jī)制，賦能基層治理提質(zhì)增效，推動基層治理理念創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府管理科學(xué)化、社會治理的精準(zhǔn)化和公共服務(wù)高效化。

1.數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀與困境

隨著新一代信息技術(shù)與行業(yè)應(yīng)用的深度融合，將數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用與基層社會治理，逐步提升基層治理的精細(xì)化智能化水平，解決基層治理“最后一公里”的難題。在國家和地方政府層面，從制度和平臺建設(shè)層面入手,統(tǒng)籌規(guī)劃數(shù)據(jù)資源歸集、共享開放及數(shù)據(jù)治理平臺建設(shè)，深化大數(shù)據(jù)技術(shù)在基層治理各領(lǐng)域的深度融合應(yīng)用，為改善和保障民生、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了新的路徑。2021 年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率。

近年來，各地基層政府均采取了有效的數(shù)據(jù)治理措施，使體量巨大、多元、異構(gòu)、分散的政務(wù)數(shù)據(jù)能夠更好地為基層社會治理和服務(wù)提供支撐。一是搭建平臺，建設(shè)橫向到邊、縱向到底的共享交換平臺，破解基層數(shù)據(jù)治理的難題[1][7]；二是完善機(jī)制，著重頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃，構(gòu)建完備的體制機(jī)制，建立健全數(shù)據(jù)管理法律法規(guī)，規(guī)劃場景應(yīng)用等措施推進(jìn)數(shù)據(jù)應(yīng)用[2][3]；三探索應(yīng)用，通過大數(shù)據(jù)應(yīng)用嵌入基層治理的過程、成效和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，找出深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用以輔助精準(zhǔn)決策、促進(jìn)治理改善的方案[4]；四是模式創(chuàng)新，通過創(chuàng)新政府信息化技術(shù)咨詢和技術(shù)管理，構(gòu)建全生命周期管理模式，推進(jìn)數(shù)據(jù)通和應(yīng)用通[9]。同時(shí)很多學(xué)者從價(jià)值、技術(shù)、制度和社會生態(tài)等維度[6]，探索解決數(shù)據(jù)技術(shù)賦能與基層政府實(shí)際的接納程度和治理效果之間的問題，并給出了很好的建議[5][6][8]。

當(dāng)前基層數(shù)據(jù)治理還存在一些短板和困境：一是已歸集數(shù)據(jù)的效能和質(zhì)量還有待提升，數(shù)據(jù)的交易價(jià)值尚未有效激活；二是信息煙囪、數(shù)據(jù)分散、數(shù)據(jù)孤島等現(xiàn)象依然存在；三是數(shù)據(jù)資源涉及部門多、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、共享意愿不強(qiáng)等因素導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享開放困難，部門參與度仍有不足；四是現(xiàn)有歸集數(shù)據(jù)不足以支撐一網(wǎng)統(tǒng)管和數(shù)字政府建設(shè)等創(chuàng)新應(yīng)用需求，數(shù)據(jù)資源應(yīng)用場景尚未充分發(fā)掘。亟需強(qiáng)化數(shù)據(jù)歸集和源頭治理，加強(qiáng)數(shù)據(jù)匯聚融合，倒逼數(shù)據(jù)質(zhì)量提升，助力基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

2.數(shù)據(jù)治理面臨的機(jī)遇

加快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源整合和開放共享，保障數(shù)據(jù)安全，推動國家和社會治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是大勢所趨，數(shù)據(jù)治理作為數(shù)據(jù)資源要素的核心管理手段，更好服務(wù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活改善。

2.1 國家有要求，高位統(tǒng)籌規(guī)劃引領(lǐng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型

國家高度重視數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資源價(jià)值，圍繞實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價(jià)值等作出了一系列重大部署，成立國家數(shù)據(jù)局，推動實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，高位統(tǒng)籌引領(lǐng)數(shù)字中國建設(shè)。國家十四五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系，確保公共數(shù)據(jù)安全，推進(jìn)數(shù)據(jù)跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用。國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見中提出，建立健全數(shù)據(jù)治理制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)數(shù)據(jù)匯聚融合、共享開放和開發(fā)利用，促進(jìn)數(shù)據(jù)依法有序流動，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)資源作用和創(chuàng)新引擎作用，提高政府決策科學(xué)化水平和管理服務(wù)效率。在數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃中，暢通數(shù)據(jù)資源大循環(huán)，構(gòu)建國家數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制，健全各級數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)。推動公共數(shù)據(jù)匯聚利用，建設(shè)公共衛(wèi)生、科技、教育等重要領(lǐng)域國家數(shù)據(jù)資源庫。

2.2 人民有需求，加快智慧應(yīng)用普惠提升獲得感

隨著信息技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會不斷融合發(fā)展，高質(zhì)量的數(shù)據(jù)資源要素開發(fā)應(yīng)用已成為提升社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平、優(yōu)化營商環(huán)境、增進(jìn)人民福祉、消除城鄉(xiāng)公共服務(wù)差別的重要手段。人民群眾對社會公共服務(wù)便捷化、城市治理精細(xì)化提出了更高需求，也為數(shù)據(jù)要素在公共服務(wù)和城市治理領(lǐng)域更好地滿足人民群眾對美好生活的向往催生出更多的應(yīng)用場景。適應(yīng)數(shù)字技術(shù)全面融入社會交往和日常生活新趨勢，促進(jìn)公共服務(wù)和社會運(yùn)行方式創(chuàng)新，構(gòu)筑全民暢享的數(shù)字生活。在便民方面，聚焦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、撫幼、就業(yè)、文體、助殘等重點(diǎn)領(lǐng)域，推動數(shù)字化服務(wù)普惠應(yīng)用，持續(xù)提升群眾獲得感。在惠企方面，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈的建鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈、延鏈，挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值、提供數(shù)智服務(wù)，深化產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)應(yīng)用，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供精準(zhǔn)的政策推送企服務(wù)。

2.3 基層有響應(yīng)，制度保障有序推進(jìn)數(shù)字化試點(diǎn)

隨著國家層面高度重視及新技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字政府建設(shè)和社會治理模式正在發(fā)生顯著變化?；鶎诱⒆阈掳l(fā)展階段、變革思維方式，充分發(fā)揮數(shù)字化驅(qū)動引領(lǐng)賦能作用，為數(shù)據(jù)資源要素歸集和應(yīng)用創(chuàng)新，進(jìn)一步提升基層治理數(shù)字化、精細(xì)化、智能化水平提供了保障。在數(shù)據(jù)共享交互能力上，從國家到地方層面，均啟動并完成了大數(shù)據(jù)共享交換平臺建設(shè)，已具備數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)共享能能力，跨層級、跨部門的政務(wù)數(shù)據(jù)交換通道已建成。在制度規(guī)劃保障上，地方政府均成立了主管數(shù)據(jù)資源管理的部門，并出臺相關(guān)新型智慧城市頂層設(shè)計(jì)、十四五信息化發(fā)展規(guī)劃、數(shù)字政府建設(shè)三年行動計(jì)劃或?qū)嵤┓桨傅日咭I(lǐng)基層數(shù)字政府建設(shè)。在智慧應(yīng)用創(chuàng)新上，各地政府按照“大平臺協(xié)同、大數(shù)據(jù)應(yīng)用”的設(shè)計(jì)理念，建設(shè)了行業(yè)領(lǐng)域的數(shù)字化應(yīng)用，同時(shí)在便民惠企方面圍繞“高效辦成一件事”試點(diǎn)了跨地區(qū)、跨部門的大數(shù)據(jù)應(yīng)用，并取得了顯著成效。

2.4 技術(shù)有進(jìn)步，科技創(chuàng)新引領(lǐng)賦能數(shù)字化應(yīng)用

新一代數(shù)字技術(shù)的更新迭代為數(shù)字政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值發(fā)揮提供技術(shù)條件新動能，深刻影響和改變著人們的價(jià)值觀念、行為方式和生產(chǎn)生活。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來的影響前所未有，以5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)為基礎(chǔ)，借助數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化技術(shù)加強(qiáng)數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，推動公共服務(wù)精準(zhǔn)化、社會治理精細(xì)化等應(yīng)用改造，為數(shù)據(jù)資源要素價(jià)值發(fā)揮和創(chuàng)新開發(fā)應(yīng)用提供了新的動力。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，構(gòu)建了社會生活新場景，為社會治理的智能化轉(zhuǎn)型提供了數(shù)字技術(shù)支撐，塑造了新技術(shù)時(shí)代的社會治理模式。以數(shù)據(jù)安全標(biāo)識技術(shù)為基礎(chǔ)，基于數(shù)據(jù)全生命周期安全管控、數(shù)據(jù)資產(chǎn)綜合管理、數(shù)據(jù)安全審計(jì)與稽核等技術(shù)，為數(shù)據(jù)安全治理體系提供技術(shù)支撐。

3.基層數(shù)據(jù)治理的流程架構(gòu)

隨著各地?cái)?shù)字政府、數(shù)字社會和數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)推進(jìn)，已初步建設(shè)了數(shù)據(jù)治理服務(wù)平臺和數(shù)據(jù)共享交換通道，本文梳理了基層政府與上級政府在數(shù)據(jù)資源的歸集共享和治理流程，如圖1 所示。從數(shù)據(jù)產(chǎn)生、采集、存儲、處理、應(yīng)用、開放等的整個(gè)生命周期，開展每個(gè)階段的全程管理和安全保障，有效監(jiān)控和管理跨層級、跨地域、跨部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)在各個(gè)生命周期階段的流轉(zhuǎn)情況，保證特定的數(shù)據(jù)只能被特定用戶訪問和應(yīng)用于特定的業(yè)務(wù)場景，并為客觀準(zhǔn)確地評價(jià)數(shù)據(jù)的價(jià)值提供依據(jù)，保障數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)安全，確保數(shù)據(jù)資源在授權(quán)范圍內(nèi)“可見、可得、可用、可溯源、可審計(jì)”從而提高數(shù)據(jù)的應(yīng)用效率。

圖1 基層數(shù)據(jù)治理總體流程圖

基層數(shù)據(jù)治理的過程中，在歸集本級數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，仍需要加強(qiáng)上級部門數(shù)據(jù)的對接和回流，提高基層數(shù)據(jù)資源歸集的質(zhì)量，主要存在以下對接方式：

（1）信息資源目錄對接

數(shù)據(jù)治理服務(wù)平臺除了對基層數(shù)據(jù)信息資源目錄的注冊管理，并可與上級平臺實(shí)現(xiàn)目錄數(shù)據(jù)的同步?；鶎硬块T需要其上級部門信息資源相同部門信息資源時(shí)，可通過基層平臺查看上級平臺提供的目錄服務(wù)查詢資源信息，并確認(rèn)是否有權(quán)限獲得所需信息資源，然后進(jìn)行資源申請。

（2）數(shù)據(jù)資源交換對接

數(shù)據(jù)對接是指基層和上級平臺之間采用前置交換節(jié)點(diǎn)進(jìn)行交換連接的模式。在此模式下，基層利用上級平臺的共享數(shù)據(jù)，可將業(yè)務(wù)工作中所需的文件、數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)落地到基層前置機(jī)，繼而將數(shù)據(jù)采集進(jìn)入基層數(shù)據(jù)庫。

（3）服務(wù)接口共享對接

服務(wù)對接是指基層平臺通過匯聚上級平臺提供的數(shù)據(jù)資源服務(wù)接口，為使用上級共享交換平臺的部門提供共享服務(wù)。在此模式下，基層數(shù)據(jù)主管部門指定開發(fā)者訪問上級平臺，訪問、代理或調(diào)用數(shù)據(jù)接口服務(wù)。

（4）共享申請流程對接

基層平臺在與上級平臺對接的過程中，在數(shù)據(jù)信息資源共享交換對接采取互信原則，即基層和上級數(shù)據(jù)治理服務(wù)平臺之間的交換、共享和數(shù)據(jù)服務(wù)保持通暢，減少申請授權(quán)等中間環(huán)節(jié)，經(jīng)申請后即可直接進(jìn)入技術(shù)實(shí)施環(huán)節(jié)。

4.基層數(shù)據(jù)治理的優(yōu)化路徑

以數(shù)據(jù)技術(shù)賦能數(shù)字政府基層治理創(chuàng)新，推動基層治理能力現(xiàn)代化已成為共識性的趨勢。在當(dāng)前數(shù)據(jù)共享管理機(jī)制、安全保障體系和大數(shù)據(jù)技術(shù)平臺的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、智能技術(shù)等，持續(xù)強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理與基層治理兩個(gè)維度的整合協(xié)同和治理效能，推動基層政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。結(jié)合基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理面臨的困境和項(xiàng)目交付過程中的思考，提出對完善城市基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理的對策和路徑研究。

4.1 健全“建管運(yùn)評”全周期運(yùn)行機(jī)制

數(shù)字政府建設(shè)作為政府“一把手”工程，需要建立與基層政府匹配的數(shù)據(jù)治理機(jī)制，建立完善的跨部門數(shù)據(jù)治理聯(lián)動機(jī)制和具有可操作性的實(shí)施方案，推動業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)開發(fā)利用。一是借助第三方技術(shù)單位，為基層政府信息化項(xiàng)目建設(shè)提供從方案編制、專家論證、政府采購、項(xiàng)目實(shí)施、驗(yàn)收評估等全周期技術(shù)咨詢和管理服務(wù)，全過程把控?cái)?shù)據(jù)資源歸集共享和應(yīng)用開放，推動地方數(shù)字政府總體規(guī)劃設(shè)計(jì)理念落地，確保項(xiàng)目建設(shè)發(fā)揮實(shí)效。二是持續(xù)開展績效評價(jià)，以評促建、以評促優(yōu)、以評促改，基于客觀數(shù)據(jù)定量評價(jià)和定性評價(jià)相結(jié)合，建立數(shù)據(jù)治理評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)結(jié)果通報(bào)制度，實(shí)施評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，推動項(xiàng)目建設(shè)單位把項(xiàng)目做完、做好、用好，確保數(shù)據(jù)源頭的鮮活性和真實(shí)性。

4.2 堅(jiān)持“場景驅(qū)動”全要素應(yīng)用建設(shè)

應(yīng)用場景建設(shè)是推動數(shù)據(jù)歸集、驅(qū)動數(shù)據(jù)治理的抓手。一是健全數(shù)據(jù)共享開放應(yīng)用協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)歸集治理，及時(shí)回應(yīng)部門的應(yīng)用需求，積極促進(jìn)數(shù)據(jù)開放應(yīng)用。二是基于應(yīng)用場景需求，明確數(shù)據(jù)歸集的目標(biāo)和路徑，同時(shí)應(yīng)用場景建設(shè)單位、使用單位也有較強(qiáng)的意愿去推動數(shù)據(jù)歸集和數(shù)據(jù)治理的相關(guān)工作。三是持續(xù)的運(yùn)維、迭代升級應(yīng)用場景，隨著場景應(yīng)用使用不斷深化，新的數(shù)據(jù)不斷產(chǎn)生、新的問題不斷產(chǎn)生、新的需求不斷產(chǎn)生，過程中涉及到的問題和需求倒逼業(yè)務(wù)部門持續(xù)迭代升級業(yè)務(wù)系統(tǒng)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)決策的準(zhǔn)確性和實(shí)時(shí)性，推動應(yīng)用場景不斷滿足業(yè)務(wù)需求。四是以場景應(yīng)用建設(shè)為牽引，申請上級政務(wù)數(shù)據(jù)回流，開展數(shù)據(jù)清洗治理，完善專題庫、主題庫等基礎(chǔ)庫建設(shè)，建設(shè)場景應(yīng)用模型，提升數(shù)據(jù)供給質(zhì)量水平。

4.3 促進(jìn)“數(shù)據(jù)運(yùn)營”全鏈條價(jià)值激活

運(yùn)營數(shù)據(jù)是持續(xù)創(chuàng)造數(shù)據(jù)價(jià)值的有效方式，隨著國家政策陸續(xù)出臺，為加快數(shù)據(jù)要素市場化配置、全方位賦能數(shù)字化治理開辟了新賽道。政府應(yīng)充分履行梳理管理數(shù)據(jù)的職能,優(yōu)化數(shù)據(jù)管理和服務(wù)能力，激活數(shù)據(jù)價(jià)值。一是明確政務(wù)數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)，界定數(shù)據(jù)產(chǎn)生部門、數(shù)據(jù)使用部門、數(shù)據(jù)共享管理部門等各方面的具體權(quán)利和職責(zé)，避免政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬“部門私有化”，以推動關(guān)聯(lián)性強(qiáng)和業(yè)務(wù)協(xié)同量大的部門信息共享和與民生密切相關(guān)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享為突破口，加速政務(wù)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)融合，擴(kuò)大數(shù)據(jù)共享開放范圍。二是對外推動政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，因地制宜建立分級分類的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式，充分發(fā)揮試點(diǎn)對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度完善的突破和帶動作用。三是鼓勵(lì)本地社會力量參與政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理，通過駐場開展治理運(yùn)營服務(wù)，政府部門需要充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，借助數(shù)字開發(fā)技術(shù)和企業(yè)創(chuàng)新能力為基層數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營提供服務(wù)。

4.4 完善“共建共治”全流程治理體系

基層數(shù)據(jù)治理旨在通過數(shù)據(jù)共享、流程再造和業(yè)務(wù)協(xié)同，持續(xù)為基層治理減負(fù)增效，實(shí)現(xiàn)線上技術(shù)創(chuàng)新與線下流程優(yōu)化的有機(jī)結(jié)合。一是堅(jiān)持以人為中心，擴(kuò)大參與基層數(shù)據(jù)治理的生態(tài)體系，重視群眾和企業(yè)的實(shí)際訴求，推動基層數(shù)據(jù)治理由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向社會引導(dǎo)。二是統(tǒng)籌推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)和數(shù)據(jù)開放應(yīng)用，制定技術(shù)規(guī)范，建設(shè)共性平臺，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一架構(gòu)、統(tǒng)一技術(shù)選型，推動項(xiàng)目建設(shè)從數(shù)據(jù)通、網(wǎng)絡(luò)通向應(yīng)用通深入融合。三是加強(qiáng)與騰訊、阿里、美團(tuán)等第三方社會企業(yè)合作，引流社會數(shù)據(jù)回流基層，逐步完善政府?dāng)?shù)據(jù)歸集質(zhì)量，以數(shù)據(jù)促進(jìn)基層多元主體協(xié)同。四是加大對基層政府?dāng)?shù)據(jù)技術(shù)人才培訓(xùn)，培養(yǎng)既懂技術(shù)又懂業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才，解決主觀層面問題，推動數(shù)據(jù)治理和應(yīng)用建設(shè)。

5.結(jié)束語

在基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中應(yīng)堅(jiān)持以人為本、應(yīng)用為先的思路，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和滿足民眾、企業(yè)的需求作為數(shù)據(jù)資源賦能的落腳點(diǎn)。本文在分析基層數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀和困境及面臨機(jī)遇的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際項(xiàng)目交付過程中的經(jīng)驗(yàn)，闡述了一種具有可操作、可落地的基層數(shù)據(jù)治理優(yōu)化路徑思路，為進(jìn)一步提升基層治理精細(xì)化水平，發(fā)揮數(shù)據(jù)資源要素價(jià)值提供參考。