制度的慣性

張津

清代的田賦制度與國(guó)家治理問(wèn)題歷來(lái)為史家所矚目。以往關(guān)于清代田賦制度與國(guó)家治理的研究主要有兩種角度：一種是從制度史、社會(huì)史角度入手；另一種則是從財(cái)政史角度入手。華東師范大學(xué)周健老師《維正之供——清代田賦與國(guó)家財(cái)政（1730—1911）》結(jié)合上述兩種角度，闡述了雍乾之際到清朝滅亡的清代田賦制度和國(guó)家財(cái)政問(wèn)題。

漏規(guī)、攤捐與19世紀(jì)初期的地方財(cái)政

清代田賦制度的基本框架在雍正時(shí)期已搭建完畢，因此學(xué)界對(duì)這一時(shí)期耗羨歸公改革和養(yǎng)廉銀的創(chuàng)設(shè)給予了極大的重視。作者從嘉慶二十五年（1820）清查陋規(guī)一事考察地方財(cái)政演變，以揭示乾嘉以降財(cái)政與政治的關(guān)鍵問(wèn)題。嘉慶二十五年（1820）秋天，道光帝繼位，在大學(xué)士英和的建議下，道光帝試圖將早已名不副實(shí)的財(cái)政體系正本清源，但僅僅三個(gè)月后，這種努力歸于失敗。

問(wèn)題根源在于高度集中的清代財(cái)政體系。隨著明代后期開(kāi)始的賦役納銀化，財(cái)政大權(quán)高度集中于戶部成為可能，財(cái)稅經(jīng)費(fèi)均由戶部統(tǒng)管，財(cái)政體系中并不存在中央財(cái)政與地方財(cái)政之分。高度集中的體制之下并沒(méi)有地方財(cái)政名目，但是地方辦公所用經(jīng)費(fèi)是現(xiàn)實(shí)的需要。雍正年間耗羨歸公的意義就在于把原本的灰色收入納入國(guó)家財(cái)政體系中，以充當(dāng)?shù)胤降霓k公經(jīng)費(fèi)。

18世紀(jì)中期以降，物價(jià)上漲、人口驟增等導(dǎo)致地方各級(jí)政府的行政開(kāi)支逐漸增加。然而，作為法定財(cái)源的養(yǎng)廉銀卻維持定額，因此，至遲在嘉道之際（1820年前后），雍正年間建立的地方財(cái)政體制就已經(jīng)無(wú)法滿足地方政府的經(jīng)費(fèi)需求。于是，手握田賦經(jīng)征權(quán)的州縣勢(shì)必通過(guò)附加稅來(lái)解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。只要未滋物議或引發(fā)京控、民變，那么地方政府的額外加征與經(jīng)費(fèi)授受就是被默許的。剔除道德因素，陋規(guī)是一種適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的必然選擇。

除了清朝高度集中的財(cái)政體系外，還有兩個(gè)因素對(duì)陋規(guī)的產(chǎn)生與發(fā)展起到了推動(dòng)作用。一是田賦制度本身的漏洞。田賦征收的前提在于國(guó)家對(duì)全國(guó)土地和戶口的掌握。但有清一代，除了康熙、雍正年間在部分地區(qū)清丈過(guò)土地之外，始終沒(méi)有對(duì)全國(guó)的土地開(kāi)展清丈行動(dòng)，國(guó)家對(duì)土地情況的掌握建立在明萬(wàn)歷九年（1581）清丈的基礎(chǔ)上。至于戶口問(wèn)題，清代最重要的人口數(shù)據(jù)“丁”，根據(jù)何炳棣的研究，“丁”既不是戶口數(shù)據(jù)，也不是成年納稅男子人口數(shù)據(jù)，而僅僅是一種賦稅單位。清代中央并不掌握真實(shí)的人口和土地?cái)?shù)據(jù)，因此只能維持固定的稅額。人口的增長(zhǎng)和新開(kāi)墾土地的增多不僅無(wú)法帶來(lái)稅收增長(zhǎng)，還加重了基層的行政開(kāi)支。有限的稅收越來(lái)越難以應(yīng)對(duì)社會(huì)出現(xiàn)的種種危機(jī)。二是制度的慣性和政治倫理的束縛。輕徭薄賦是儒家思想所贊頌的仁政，因而減免田賦就具有特別的政治意義。自從康熙年間推出“滋生人丁，永不加賦”的政策后，不論實(shí)際運(yùn)行中不正規(guī)的附加性征收對(duì)百姓造成了多么嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)，“加賦”“加派”都不能出現(xiàn)在正式的朝廷政令中。道光帝清查的動(dòng)因在于破除陋規(guī)造成的吏治腐敗與民困國(guó)弱，但是一旦厘清陋規(guī)并將之合法化，形同于加稅。

清代高度集中的財(cái)政體系之下，表面上運(yùn)行的是法定的財(cái)政體系，這套體系下稅收是定額的，體現(xiàn)了輕徭薄賦的理念。但在實(shí)際上，在該體系之外還運(yùn)行著非正式地方財(cái)政體系。以1857年湖北為例，各縣錢糧實(shí)際征收額是法定稅收的1.4—1.8倍。

嘉道之際，地方政府的主要財(cái)源是以陋規(guī)、攤捐為代表的額外財(cái)政，不僅戶部無(wú)法掌控外省的陋規(guī)、攤捐，地方各級(jí)政府也不了解下級(jí)收入的“詳細(xì)曲折”，這與清政府力圖建立高度集中的財(cái)政體系的總目標(biāo)背道而馳。

漕運(yùn)體系的終結(jié)

漕運(yùn)是中國(guó)古代社會(huì)特有的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，由于首都人口眾多，而本地區(qū)糧食難以自給自足，中央王朝不得不從外地征調(diào)糧食以保證供給。明清以來(lái)，國(guó)家在運(yùn)河各省建立起一套龐大的漕運(yùn)官僚體系，每年在400余萬(wàn)石漕糧之外，還要加收漕項(xiàng)銀米作為運(yùn)輸經(jīng)費(fèi)。從經(jīng)濟(jì)角度看，漕運(yùn)不計(jì)成本，損耗頗多，但因?yàn)殇罴Z關(guān)涉天庾，所以不能輕易改弦更張。

在清代，雖然田賦和漕糧屬于不同的稅目，但在征收層面，時(shí)人常將二者并稱。晚清以來(lái)，在太平天國(guó)的沖擊，運(yùn)河的衰敗，交通的進(jìn)步，東北與華北糧食農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和糧食市場(chǎng)的成熟等諸多因素影響下，到光緒二十七年（1901），除江浙外，各地運(yùn)解100萬(wàn)石糧食，其余有漕各省一律折色解征。這實(shí)際上已經(jīng)與地丁無(wú)異。故此，作者把漕糧也納入考察的范疇。

20世紀(jì)以來(lái)，關(guān)于雍正時(shí)期對(duì)后世財(cái)政、政治影響較大的耗羨歸公的改革的研究非常多。但是既有的研究并沒(méi)有關(guān)注在漕糧領(lǐng)域也發(fā)生了類似的漕耗歸公的改革。其中，雍正七年（1729）江蘇巡撫尹繼善的改革最為重要，為后世的改革奠定了基礎(chǔ)。

尹繼善在雍正初年的定案基礎(chǔ)上，重訂漕費(fèi)收支章程：第一，每石征銀六分折錢54文；第二，把收糧食的觚改為小口，便于查察，防止官吏浮收；第三，漕費(fèi)半給旗丁，半給州縣?？梢钥闯龃舜胃母锏木窈秃牧w歸公是一致的，旨在通過(guò)征收定額漕費(fèi)，為漕糧運(yùn)輸和州縣辦公提供必要的經(jīng)費(fèi)支持。乾隆八年（1743），尹繼善再次蒞臨兩江，重新核定漕費(fèi)。至此構(gòu)成了18世紀(jì)中后期江蘇漕費(fèi)章程的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

尹氏的改革不僅肅清積弊，還對(duì)有漕各省起到了示范作用。但是尹氏的改革并不是一勞永逸的，尹氏改革始于雍正七年（1729），但在乾隆初年（1736）就有故態(tài)復(fù)萌之相，尹繼善于乾隆八年（1743）和乾隆十七年（1752）再督兩江，確保了漕務(wù)的穩(wěn)定。

然而，清代人口大爆炸引起了物價(jià)上漲、管理成本增長(zhǎng)、運(yùn)河阻塞等問(wèn)題，舊有的漕運(yùn)制度難以應(yīng)對(duì)開(kāi)支增加的問(wèn)題，因此不得不再次求助于浮收。根據(jù)有關(guān)記載，乾隆三十年（1765）前后，漕務(wù)風(fēng)氣大變，浮收屢禁不止。嘉慶四年（1799），嘉慶帝親政以后關(guān)于江南漕務(wù)的討論中，由于數(shù)十年的征收，漕費(fèi)已經(jīng)不被認(rèn)為是疆臣的權(quán)宜之計(jì)，而是戶部管控的正項(xiàng)之一，因此再度加征漕費(fèi)形同加賦，遭到了嘉慶帝的反對(duì)，至此尹繼善的改革完全失去了意義。

嘉道年間，漕務(wù)是和積弊聯(lián)系在一起的。這一時(shí)期的積弊主要是規(guī)?？涨暗摹案≠M(fèi)”。其中的大頭是幫費(fèi)，就是旗丁在法定的津貼銀米之外，向州縣索取錢糧的規(guī)費(fèi)。嘉慶以前幫費(fèi)之名并不多見(jiàn)。雖然物價(jià)溫和上漲、經(jīng)費(fèi)克扣、屯田荒廢、土產(chǎn)及私鹽收入減少、運(yùn)道淤塞、造船費(fèi)用上漲等因素造成了旗丁收入減少開(kāi)支增加，但仍不能解釋幫費(fèi)的超額增長(zhǎng)。

實(shí)際上，根據(jù)包世臣的觀察，幫費(fèi)的增長(zhǎng)主要是為了應(yīng)付陋規(guī)，90%的幫費(fèi)流入了沿途衛(wèi)所、總漕、倉(cāng)場(chǎng)衙門。幫費(fèi)增長(zhǎng)實(shí)質(zhì)上是由于財(cái)政結(jié)構(gòu)存在缺陷，在額定財(cái)政之外，必須有額外財(cái)政保證地方事務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)。在18世紀(jì)中國(guó)人口激增、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與物價(jià)高企的背景下，額外財(cái)政壓倒了額定財(cái)政。額定財(cái)政與額外財(cái)政均取自田畝，額外財(cái)政的增長(zhǎng)增加了民眾的負(fù)擔(dān)，大小戶、注荒不均更加速了民眾財(cái)富兩極分化，使得富者愈富，貧者愈窮。

從經(jīng)濟(jì)角度看，漕運(yùn)并不合算，但因涉及“天庾正供”而長(zhǎng)期運(yùn)行。不合理的財(cái)政體系不僅加重了民眾的負(fù)擔(dān)，也不利于國(guó)家發(fā)展，漕運(yùn)的體系由此越發(fā)難以為繼。最終在道咸之際采取了漕糧海運(yùn)的舉措。

以往關(guān)于漕糧海運(yùn)的研究多從“運(yùn)”的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)自然條件與戰(zhàn)爭(zhēng)的阻力。但作者認(rèn)為直接原因在于財(cái)政的困境，河道阻塞和太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)興起只是制度變革的背景，各方均無(wú)意從根本上解決問(wèn)題。作為問(wèn)題根源的州縣支出結(jié)構(gòu)在改行海運(yùn)后并未改變，因此，官民交困、收兌兩難的局面沒(méi)有改變。改革雖然取得了一時(shí)成效，但最終必然歸于失敗。

漕糧改折在清代并非罕見(jiàn)，但總體而言，都是權(quán)宜之計(jì)。漕糧制度為明清兩代沿襲，早已形成一個(gè)從中央的戶部到地方的漕運(yùn)、河道、倉(cāng)場(chǎng)各衙門的巨大利益集團(tuán)。以湖北為例，太平天國(guó)占據(jù)蘇南以后，南方各省無(wú)法向中央上繳漕糧，因此采取了改折的辦法。太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，似乎一切又要回到原點(diǎn)。

不過(guò)，作者特別提醒我們，當(dāng)中央要求湖北改回繳納漕糧時(shí)，“問(wèn)題的焦點(diǎn)在于，一旦恢復(fù)本色起運(yùn)，大幅提高的成本將由誰(shuí)來(lái)負(fù)擔(dān)”。顯然，戶部及中央絕不會(huì)承擔(dān)，湖北巡撫也絕不愿意由本省買單。雙方妥協(xié)的結(jié)果是，湖北省每年在鎮(zhèn)江等處采購(gòu)糧食作為運(yùn)送京師的漕糧，再由上海裝上沙船，沿海運(yùn)往天津，轉(zhuǎn)運(yùn)京師。這對(duì)湖北來(lái)說(shuō)至少節(jié)省了長(zhǎng)江航運(yùn)的高額成本，而對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，則保障了漕運(yùn)體制的延續(xù)。

同治年間，江蘇的改革最引人注目。胡林翼在湖北的改革雖取得了一定成效，但江蘇作為南方賦稅重地，其改革的意義并不是湖北能比擬的，經(jīng)過(guò)同中央的討價(jià)還價(jià)，達(dá)成了有清以來(lái)最大的減賦數(shù)額。但要注意以下幾點(diǎn)。第一，由于制度慣性，戶部始終不肯放棄減免難以征收的稅額，造成了減賦效果大打折扣。第二，減賦取得成效的關(guān)鍵在于自咸豐后期以來(lái)新財(cái)源的開(kāi)辟。第三，同胡林翼在湖北的改革一樣，改革始終沒(méi)有涉及問(wèn)題的關(guān)鍵——清丈全國(guó)土地。政府既無(wú)意愿也無(wú)能力，因此改革始終浮于表面，只能收一時(shí)之效。甲午戰(zhàn)爭(zhēng)以后，在巨大的財(cái)政支出壓力下，清政府不得不要求除江浙以外的地區(qū)全部折征，這給運(yùn)行了數(shù)百年的漕運(yùn)體制造成了致命一擊。但清王朝的官僚系統(tǒng)仍然具有強(qiáng)大的慣性，維持著漕運(yùn)體制不至完全被廢棄。直到清朝滅亡，江浙兩省的漕糧起運(yùn)交倉(cāng)仍然沒(méi)有完全廢止。

幾點(diǎn)思考

制度的慣性

田賦中的漕糧突出體現(xiàn)了傳統(tǒng)政治思想中實(shí)物征收、實(shí)物儲(chǔ)備的理財(cái)觀念，圍繞數(shù)百年的漕糧、漕運(yùn)又衍生出從州縣“吃漕飯”的“刁生劣監(jiān)”到運(yùn)丁水手，從書手幕友到漕運(yùn)總督一系列正式、非正式的利益相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員?？梢哉f(shuō)，漕糧、漕運(yùn)制度是清朝財(cái)政制度中制度慣性最大的部分，在地丁早已折解的情形下，河運(yùn)卻難以改海運(yùn)，本色漕糧難以在法條上確立折征采買制度，本色漕糧難以實(shí)現(xiàn)折銀解京。所以對(duì)18世紀(jì)中葉以降清代漕糧、漕運(yùn)制度的考察，具有超出財(cái)政史的價(jià)值，可以成為管窺傳統(tǒng)中國(guó)制度變遷之復(fù)雜性的一扇窗戶。

不能用今天的眼光審視前現(xiàn)代國(guó)家

人不能脫離所處的時(shí)代，我們重新審視那段歷史應(yīng)當(dāng)避免用今人的觀點(diǎn)來(lái)審視古人。

湖北自明萬(wàn)歷九年（1581）清丈后，屢經(jīng)喪亂。除少數(shù)縣份曾于康熙年間推行清丈外，多數(shù)州縣并無(wú)魚鱗冊(cè)、實(shí)征冊(cè)，地方官缺乏催科所必需的地籍、戶籍信息。在此背景下，州縣普遍將錢漕征收交由各類書差包辦。

至咸豐十年（1858），全國(guó)范圍內(nèi)都沒(méi)有進(jìn)行過(guò)統(tǒng)一的、大規(guī)模的土地清丈?？紤]到何炳棣對(duì)“丁”的定義，所謂高度集中的清代中央政府，對(duì)真實(shí)情況的掌握程度竟如此之低，是現(xiàn)在的人們所難以想象的。

此外，作為主幣的銀兩并非鑄幣，而是稱量貨幣。幣制的不完善導(dǎo)致權(quán)量、成色不齊成為普遍現(xiàn)象。

督撫專權(quán)之思考

晚清以來(lái)的央地關(guān)系，以羅爾綱先生為代表的所謂“督撫專政”與“外重內(nèi)輕”的權(quán)力格局說(shuō)影響最大。李細(xì)珠從政治史的角度重新審視了晚清時(shí)期的央地關(guān)系，本書則從財(cái)政的角度審視了這一問(wèn)題，認(rèn)為督撫若能專權(quán)，就必須將一省之司法權(quán)、財(cái)政權(quán)、行政權(quán)等若干重要權(quán)力掌握在省，但是省對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的財(cái)政狀況，正如清代中央的戶部無(wú)法控制外省的陋規(guī)、攤捐收入一樣，督撫也不了解州縣收入的“詳細(xì)曲折”。嘉慶二十五年（1820）清查的失敗，正說(shuō)明集中財(cái)權(quán)之不易，中央—省—州縣各級(jí)之間的“包征包解”模式才是財(cái)政管理的常態(tài)。

打通了古代史和近代史研究的壁壘

田賦作為古代最大宗的賦稅收入，其研究為學(xué)者所矚目，但是以往關(guān)于清代賦稅的研究存在明顯的割裂，學(xué)界對(duì)雍正年間清朝財(cái)政體系的基本構(gòu)建過(guò)程著墨過(guò)多，但對(duì)此后制度如何運(yùn)行語(yǔ)焉不詳。另外，晚清時(shí)期的田賦盡管仍是最大宗的稅收，比重卻大為下降，學(xué)界更注重對(duì)新式財(cái)源的研究，因此，基本而言，賦稅問(wèn)題仍是明清史研究問(wèn)題。作者從1730年寫到1911年，突破了清代經(jīng)濟(jì)史研究中通常以19世紀(jì)中期為界，分為兩段的做法。這有助于打破學(xué)術(shù)壁壘，更宏觀地把握這一時(shí)期的基本情況。

缺少對(duì)邊疆民族地區(qū)財(cái)政的分析

本書名為“清代田賦與國(guó)家財(cái)政”，但是主要的考察對(duì)象是江浙鄂等南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，這些地區(qū)的田賦占比很大，因而具有極高的代表性。而清代的邊疆民族地區(qū)行政制度與內(nèi)地不同，因此其財(cái)政問(wèn)題也值得多加思考。

缺乏中西方比較

清代的賦稅總體而言不低，但是就絕對(duì)的稅負(fù)來(lái)看，卻又顯得不那么多。1908年，中國(guó)的農(nóng)民田賦負(fù)擔(dān)約相當(dāng)于其土地總產(chǎn)出的2%—4%，遠(yuǎn)低于明治時(shí)期日本的10%，也遠(yuǎn)低于西歐前現(xiàn)代時(shí)期的例行“什一稅”。對(duì)比中西方的賦稅制度有利于我們更加全面地了解清代賦稅的具體情況，也能為相關(guān)研究提供更加豐富的視角。

（作者單位：河北大學(xué)）