鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給端困境及對策探析

摘要：隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，鄉(xiāng)村地區(qū)法律需求不斷攀升且呈現(xiàn)復(fù)雜多樣態(tài)勢，暴露出服務(wù)供給端不充足、不均衡、不匹配問題，該供需矛盾背后是供給結(jié)構(gòu)失衡與供求對接制度缺陷，因而要重塑政府、市場、社會供給定位，以供給端開源協(xié)同突破資源有限性約束，完善法律服務(wù)供給、反饋、檢查各環(huán)節(jié)機制，以需求端動態(tài)跟蹤實現(xiàn)法律服務(wù)高效配置、精準對接需求。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村；公共法律服務(wù)；供給結(jié)構(gòu)； 動態(tài)供給機制

2022年1月，司法部發(fā)布的《全國公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2021-2025年）》指出，“十四五”時期我國公共法律服務(wù)工作面臨的新形勢是法律服務(wù)資源總量不足，配置不均衡，城鄉(xiāng)分布、地域分布差異明顯[1]。在鄉(xiāng)村振興背景下，鄉(xiāng)村社會在土地、環(huán)境污染、社會福利救濟等方面涌現(xiàn)涉法新問題，法律服務(wù)需求攀升且呈現(xiàn)多樣化復(fù)雜化特征，供需矛盾日益嚴峻。當前，公共法律服務(wù)體系建設(shè)正處于“普惠化基本實現(xiàn)，均等化有待加快，優(yōu)質(zhì)化提上議程”的關(guān)鍵期，隨著近年來“一村（社區(qū)）一法律顧問制度”、政府購買公共法律服務(wù)舉措以及實體、熱線、網(wǎng)絡(luò)三大服務(wù)平臺建設(shè)的不斷推進，鄉(xiāng)村地區(qū)公共法律服務(wù)工作初顯成效，但仍存在服務(wù)總量不足、供給結(jié)構(gòu)失衡、供需不契合等問題亟待解決。

1 鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給端面臨的困境

1.1 基層公共法律服務(wù)體系在鄉(xiāng)村推行中存在的問題

隨著我國覆蓋城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系建設(shè)不斷推進，法律顧問進鄉(xiāng)村活動也在各地逐步推行，許多法律工作者、律師進駐鄉(xiāng)村，負責調(diào)處矛盾糾紛，解答涉法咨詢。但從具體實踐安排來看，當前鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)在服務(wù)水平、人員配備、實行標準等方面仍存在問題，難以完全適配基層復(fù)雜多樣的矛盾糾紛實況與村民迫切的法律服務(wù)需求。一是公共法律服務(wù)發(fā)展水平參差不齊。我國公共法律服務(wù)涵蓋法律援助、司法救助、司法鑒定等多項服務(wù)，但各項服務(wù)發(fā)展水平參差不齊，公證、司法鑒定等服務(wù)在欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展緩慢、基礎(chǔ)薄弱，服務(wù)專業(yè)機構(gòu)明顯配備不足。而設(shè)在基層的法律服務(wù)站點職能較為有限， 處理需要司法鑒定、公證、仲裁的案件只能求助遠在縣中心地區(qū)的專業(yè)機構(gòu)，經(jīng)過材料提交、初步審核、事項對接等多項步驟才能取得實質(zhì)性服務(wù)，辦理申請及受理周期較長。新興服務(wù)缺位和傳統(tǒng)服務(wù)專業(yè)程度低的功能局限性，導(dǎo)致大多農(nóng)村還停留在以普法為主、附帶法律咨詢或法律援助的低層次階段。二是公共法律服務(wù)專業(yè)人員配備不足。服務(wù)站專職人員緊缺，服務(wù)者多由司法行政部門工作人員兼職，而這些工作人員又需要同時兼顧本職工作與服務(wù)站工作，時間與精力的分散難以保障服務(wù)實效。還有一些農(nóng)村雖然名義上成立了法律服務(wù)點，但實際卻由一名法律服務(wù)工作者承擔多個村的法律事務(wù)，無法常駐某個村提供法律服務(wù)[2]。三是法律顧問制度實行標準存在差異。鄉(xiāng)村法律顧問的配置工作主要依據(jù)地方司法行政部門的相關(guān)文件規(guī)定開展，但從各村實施情況來看，由于不同縣的法治資源存在差距且文件規(guī)定缺少具體的兜底標準，不同地區(qū)推進農(nóng)村法律顧問制度的配套辦法相差懸殊[3]，具體體現(xiàn)在財政補貼、顧問掛鉤服務(wù)村數(shù)量限額等方面，因時因地的舉措造成法律服務(wù)質(zhì)與量的懸殊，背離公共法律服務(wù)均等化的目標。

1.2 鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給端結(jié)構(gòu)性失衡

針對鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)資源不充足、發(fā)展不均衡實況，需要將供給側(cè)改革提上日程，推進供給主體及方式多元化。我國已通過政策號召律師、社會組織等社會力量肩負起法律服務(wù)供給責任，《中華人民共和國法律援助法》也從立法層面明確律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所的法律援助義務(wù)，鼓勵群團組織、法學(xué)教育研究人員參與法援志愿工作。然而，政策法律的宏觀性不能適配農(nóng)村地區(qū)微觀法律服務(wù)問題的特殊復(fù)雜性，當前多主體供給機制中的角色定位、職能范圍、資源配置、分工互動各方面規(guī)范化不足，導(dǎo)致行政、市場、社會多方服務(wù)范圍存在重疊，且自身優(yōu)勢不能得到充分發(fā)揮。民間服務(wù)組織與政府提供的法律服務(wù)內(nèi)容趨同且泛化，相較之下缺乏競爭力與公信力，供給能力與持續(xù)性不足。律師、法律服務(wù)機構(gòu)等市場主體的參與多是建立在服務(wù)者提供無償法律服務(wù)前提下的定額補貼模式，并非基于市場的自由競爭，實質(zhì)還是行政化供給的延續(xù)，不能擺脫政府資金有限性和律師職業(yè)逐利性對法律服務(wù)供給的制約，服務(wù)的質(zhì)量和供給持續(xù)性難以為繼，供給主體雖有所增加，但供給效果仍處于彌散化狀態(tài)。

1.3 鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供需對接制度不完善

在服務(wù)前端，服務(wù)的供給內(nèi)容、數(shù)量、方式、考核指標各項均由政府自上而下擬定，缺少服務(wù)受眾參與，服務(wù)工作者多由政府指定，缺少服務(wù)供需雙方磋商互選環(huán)節(jié)，可能導(dǎo)致律師擅長業(yè)務(wù)同該村多發(fā)的涉法糾紛不相同，容易造成供給不足與供需不匹配問題。此外，該服務(wù)供給機制不能靈敏即時地跟進法律服務(wù)市場動態(tài)，同民眾的具體法律需求、服務(wù)反饋意見相脫節(jié)，拉低服務(wù)專業(yè)度與受眾滿意度。在服務(wù)中端，法律服務(wù)的績效考核目標大都為單一數(shù)量指標或是基于職能而非事項的概括化定性指標，欠缺具體實質(zhì)的細項作為評判依據(jù)，不能及時準確反映出鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供給是否充分和到位，容易引發(fā)評估結(jié)果的公正性、科學(xué)性偏差，同時對服務(wù)者的實操指引力與監(jiān)督約束力不足，績效考核機制的監(jiān)管敦促效能也因此受到削減。在服務(wù)終端，公共法律服務(wù)評價機制多以“不滿意、基本滿意、很滿意”或一至五星級此類主觀籠統(tǒng)的標準作為評價選項，沒有明確對應(yīng)到具體服務(wù)環(huán)節(jié)與內(nèi)容，評價結(jié)果難以針對性反映出服務(wù)中的問題及癥結(jié)，對補足服務(wù)供給短板、改進服務(wù)質(zhì)量并沒有實質(zhì)性幫助。

2 創(chuàng)構(gòu)多元協(xié)同供給機制激活服務(wù)源頭

面對鄉(xiāng)村環(huán)境特殊性與法律服務(wù)資源短缺問題，開源是最直接最根本的解決路徑，因此，有必要根據(jù)主體特性與優(yōu)勢，重塑供給角色定位與分工，創(chuàng)構(gòu)多元主體協(xié)同供給機制。

2.1 行政力量的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與定位

一是構(gòu)建平等協(xié)作關(guān)系。公共法律服務(wù)多元協(xié)同供給機制強調(diào)各主體之間自愿、平等的協(xié)作關(guān)系，要求減少行政干預(yù)，保留各個主體的行動自主權(quán)與自我治理空間，使市場和社會主體在各自的價值和利益指引下自發(fā)參與法律服務(wù)，而非基于政府的命令。二是承擔頂層規(guī)劃責任。政府肩負著公共法律服務(wù)建設(shè)主體責任，要從政策法規(guī)執(zhí)行、法治人才培育調(diào)動、經(jīng)費配置、監(jiān)督考評各方面統(tǒng)籌規(guī)劃全局，避免法律服務(wù)缺位失質(zhì)，同時，合規(guī)引入法律業(yè)務(wù)輔助、法律數(shù)據(jù)分析、司法存證、互聯(lián)網(wǎng)法院建設(shè)等新興服務(wù)形態(tài)，健全完善供給體系，以提升法律服務(wù)供應(yīng)鏈的完整性和前瞻性。

2.2 健全鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)購買制度

通過法律服務(wù)市場化緩解鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)供需失衡矛盾，要求以市場競爭機制為嚴格遵循，借助利益杠桿發(fā)揮出需求識別、成本控制、資源集聚支配機能，才能實現(xiàn)有限資源的高效配置和多元需求的精準滿足。而法律服務(wù)公益性與服務(wù)市場逐利性之間的固有沖突對政府購買服務(wù)的干擾，很大程度上抑制了市場規(guī)律運行，亟需以該問題為導(dǎo)向健全完善鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)購買制度設(shè)計。一是在鄉(xiāng)村主體與法律服務(wù)者之間遵循“雙向選擇”原則，在對象選定、服務(wù)內(nèi)容、預(yù)期標準等涉及合同具體履行事項，應(yīng)當確保鄉(xiāng)村和法律服務(wù)者的主體地位，基于雙方意思自治自主協(xié)商確定；除財政支配由政府負責外，需求信息和人力資源由市場配置，推進司法行政機關(guān)定位從全盤控制向指導(dǎo)兜底轉(zhuǎn)變。二是確保法律服務(wù)者的合理報酬權(quán)。低于市場價格的固定薪資難以吸引與留住求職人才資源，同樣也打擊在職服務(wù)者的工作積極性，對服務(wù)質(zhì)量與效率造成實質(zhì)不利影響。需要將法律服務(wù)產(chǎn)出與所得報酬相掛鉤，以辦理糾紛數(shù)量、服務(wù)結(jié)果及滿意度作為一定考量指標，同時劃定基本報酬下限，以并舉的激勵與兜底機制維系服務(wù)制度的良性高效運行。三是建立鄉(xiāng)村法律服務(wù)者的退出機制，避免因行政介入因素存在而導(dǎo)致服務(wù)關(guān)系的僵化。法律工作者與鄉(xiāng)村作為服務(wù)的提供方與接受方，除允許雙方自愿協(xié)商解除服務(wù)關(guān)系之外，給予任意一方當事人滿足特定條件前提下的單方解除權(quán)，條件的設(shè)定應(yīng)以發(fā)生違約背信行為之前提，達到實質(zhì)影響了訂立服務(wù)合同目的實現(xiàn)之程度，以保障守約一方的權(quán)益受侵時得以救濟。

2.3 創(chuàng)新公共法律服務(wù)社會化路徑

不同于政府著眼于公共法律服務(wù)的覆蓋廣度，社會組織應(yīng)當以服務(wù)的專門化、精品化作為自身的優(yōu)勢定位，避開綜合性服務(wù)的公信力與競爭力短板，尋求服務(wù)重點，嘗試專業(yè)攻關(guān)，加強特色化服務(wù)并形成核心競爭優(yōu)勢，吸納社會資源，發(fā)展成公共法律服務(wù)事業(yè)中不可替代的重要力量，在政府力不從心、市場不愿涉足的領(lǐng)域發(fā)揮拾遺補闕的作用[4]。相較于政府，社會組織的非官方性、多樣性、專門性使其具有與特定人群聯(lián)系密切的優(yōu)勢，其更適合處理有關(guān)服務(wù)宣傳、服務(wù)前后當事人的心理安撫以及困境幫扶等非核心的延伸工作，因此，可將該類業(yè)務(wù)從政府中剝離出來，以購買或合作的方式交由社會組織負責，對服務(wù)需求進行初步分流，有助于減輕政府的業(yè)務(wù)壓力，充分利用各方資源，形成互補發(fā)展的共益模式。

3 創(chuàng)構(gòu)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)動態(tài)供給機制契合鄉(xiāng)村需求

公共法律服務(wù)的剛性供給相對于動態(tài)彈性的鄉(xiāng)村法律需求之間存在著供求延遲問題，對此需在服務(wù)提供者、執(zhí)行者同需求者之間形成即時良性的信息交流回應(yīng)循環(huán)，通過針對性完善服務(wù)供給、反饋、檢查各環(huán)節(jié)機制以把握服務(wù)與需求現(xiàn)狀，實現(xiàn)供給動態(tài)調(diào)整、對接需求。

3.1 以群眾參與供給決策機制提高公共法律服務(wù)供需契合度

在法律服務(wù)的供給決策階段賦予受眾參與、建議和表決的權(quán)利，以合法、民主、開放、公平的方式確立供給范疇，傳遞準確的訴求信息，有助于明晰供給的輕重緩急，合理調(diào)配資源，緩釋供需矛盾與政府、村民在決策過程中的雙向焦慮和盲目，避免服務(wù)供給缺位、錯位、越位。在服務(wù)清單制定過程中設(shè)置公開聽證和專家論證的程序，確保供給內(nèi)容拓展的民主性和科學(xué)性，以限制地方政府對公共法律服務(wù)供給范圍的任意擴展或限縮，做到法律服務(wù)重心下沉、福祉下傾、實惠落地。

3.2 以信息雙向反饋機制實現(xiàn)公共法律服務(wù)動態(tài)調(diào)整

拓寬鄉(xiāng)村法律服務(wù)信息反饋渠道，通過現(xiàn)場評價反饋、個案辦理回訪評價、網(wǎng)絡(luò)平臺征集、電話熱線訪談等方式，將工作實際和服務(wù)成效的評判權(quán)交給群眾，圍繞辦理事項、辦理過程、辦理效率及結(jié)果的具體反饋信息進行針對性匯集、改進、督查，并及時將更正情況反饋給當事人，以有效的互動回應(yīng)提升群眾對法律服務(wù)的參與率、首選率、滿意率。對于鄉(xiāng)村治理建設(shè)而言，確保服務(wù)事項及時適應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展和群眾需求，也能借此即時把握鄉(xiāng)村社會產(chǎn)生的新問題，有效應(yīng)對鄉(xiāng)村振興進程中出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)。

3.3 以公共法律服務(wù)指標體系反映服務(wù)供給欠缺點

找準服務(wù)供給痛點，關(guān)鍵在于建立科學(xué)規(guī)范精準的公共法律服務(wù)指標體系，開展針對性專項檢查，只有準確錨定服務(wù)現(xiàn)狀與不足，才能及時高效補足服務(wù)供給端，推進服務(wù)體系良好運轉(zhuǎn)。而該自檢排查機制運行的核心是以設(shè)定的指標對應(yīng)服務(wù)各環(huán)節(jié)全方面，衡量服務(wù)供給狀況、受理范圍、問題解決效果等各項情況，因此，要求指標設(shè)定符合科學(xué)性、精準性、可量性、全面性標準。學(xué)者黃炎龍、彭輝便研究設(shè)計了由“5項1級指標、17項2級指標、65項3級指標”構(gòu)成的共同富裕視域下公共法律服務(wù)指數(shù)評價指標體系整體框架，從項目覆蓋度、創(chuàng)新發(fā)展度、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌度、智能精準度、示范引領(lǐng)度五大維度出發(fā)制定精細化指標，具有高度實操性與參考價值，旨在以指標體系實現(xiàn)廣大人民群眾最大限度接近法律的機會公平和法律服務(wù)市場的競爭公平[5]。

4 結(jié)束語

基層公共法律服務(wù)體系在鄉(xiāng)村推行存在的問題背后，是供給結(jié)構(gòu)的失衡與供求對接的制度缺陷。供給端在行政力量主導(dǎo)下，服務(wù)的市場化運行、社會化參與并不完善，因而要根據(jù)各主體特性與優(yōu)勢，重塑角色定位與責任分工，通過構(gòu)建多元主體協(xié)同供給機制以激活服務(wù)源頭，實現(xiàn)“1+1+1＞3”的互補共益效應(yīng)，保障服務(wù)持續(xù)優(yōu)質(zhì)供給。針對需求端則以服務(wù)精準對接村民需求、與受眾形成常態(tài)化互動為引領(lǐng)，創(chuàng)構(gòu)鄉(xiāng)村法律服務(wù)動態(tài)供給機制，運用決策參與、受眾反饋、指標檢驗機制的運行實現(xiàn)服務(wù)動態(tài)對接需求，有效維護鄉(xiāng)村民眾合法權(quán)益，以補足法律服務(wù)建設(shè)中的鄉(xiāng)村短板，滿足村民對權(quán)利、公平、正義的新需求、新期盼。

參考文獻：

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基金項目：2023年地方高校省級大學(xué)生研究性學(xué)習(xí)和創(chuàng)新性實驗計劃項目“五治融合邏輯下鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)路徑優(yōu)化及供給機制創(chuàng)構(gòu)研究——以湘西為例”（S202310531088）階段性研究成果。

作者簡介：李佳瑩（2002—），女，漢族，浙江臺州人，在讀本科，研究方向為社會法學(xué)。