行為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下地方政府行為生成與演進(jìn)：制度—心理有機(jī)互動(dòng)的新框架

馬萬里

關(guān)鍵詞 心智模型 制度認(rèn)知 制度行為選擇 地方政府行為

〔中圖分類號(hào)〕Ｆ０；Ｆ８１０ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕Ａ 〔文章編號(hào)〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）０３－００４９－１４

一、引言

面對(duì)新時(shí)代社會(huì)基本矛盾的歷史性變化以及回應(yīng)社會(huì)的差異性治理需求，打造一個(gè)好政府，讓人民生活更美好，是提高國家治理效能的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)實(shí)中，由于地方政府掌握“治民權(quán)”并直接面向社會(huì)公眾，地方政府行為研究之于國家治理而言具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。①

事實(shí)上，關(guān)于地方政府行為，有如下三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)需要特別注意：其一，地方政府在國家治理過程中發(fā)揮重要作用，“日常工作中的政府行為構(gòu)成國家運(yùn)行的微觀基礎(chǔ)”。② 在“上下分治”與“行政發(fā)包”的制度背景下，③中央政府作為“第一行動(dòng)集團(tuán)”，負(fù)責(zé)國家治理制度設(shè)計(jì)與政策制定的“最先一公里”，地方政府作為“第二行動(dòng)集團(tuán)”，負(fù)責(zé)政策執(zhí)行和落實(shí)的“最后一公里”，由此形成了中國治理獨(dú)特的“雙頭壟斷”特征，即中央政府壟斷“決策權(quán)”，地方政府壟斷“執(zhí)行權(quán)”。這意味著，治理下沉的背景下，“執(zhí)行建構(gòu)決策”，國家治理的功能機(jī)制由“行政吸納政治”進(jìn)一步表現(xiàn)為“地方吸納中央”，中央政府治國理政的效能最終取決于地方政府有效治理的有機(jī)聚合。

其二，作為“政策子系統(tǒng)的中心人物”，①地方官員是理解地方政府行為的關(guān)鍵。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中“國家的各項(xiàng)政策、指令正是通過各個(gè)部門、各級(jí)政府中官員的日常工作和各種接踵而來的運(yùn)動(dòng)加以執(zhí)行落實(shí)的”，②因而，“地方政府的整個(gè)行為是對(duì)官員個(gè)體的激勵(lì)和行為進(jìn)行‘加總的結(jié)果”。地方官員由此成為上下分治過程中國家—社會(huì)互動(dòng)過程中的聯(lián)結(jié)點(diǎn)（如圖１所示）?！叭绻@些‘結(jié)點(diǎn)個(gè)個(gè)結(jié)實(shí)牢靠，運(yùn)行正常，那么，這個(gè)國家就安然無恙。相反，如果許多‘結(jié)點(diǎn)失去了功能，那么，整個(gè)國家的行政治理就會(huì)立刻陷入混亂和癱瘓”。③ 這意味著，在治理下沉的背景下，國家治理的功能機(jī)制由“地方吸納中央”進(jìn)一步表現(xiàn)為“行動(dòng)影響政策”。

其三，面對(duì)新的治理情境，在地方官員做出決策選擇的過程中，心理因素更加重要。黨的十九大對(duì)新時(shí)代中國社會(huì)主要矛盾的變化作出了新的概括，回應(yīng)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，對(duì)地方官員的政績考核強(qiáng)調(diào)“以造福人民為最大政績”的工作要求，④貫徹落實(shí)中央政府決策部署、積極擔(dān)當(dāng)作為成為新時(shí)代地方官員治理的關(guān)鍵所在。現(xiàn)代心理學(xué)告訴我們，地方官員能否成為一個(gè)優(yōu)秀的干部，除了組織保障、環(huán)境條件、社會(huì)影響力之外，心理素質(zhì)更加重要。正如黨的十九屆六中全會(huì)所強(qiáng)調(diào)的，必須“解決好世界觀、人生觀、價(jià)值觀這個(gè)‘總開關(guān)問題”，必須“牢記中國共產(chǎn)黨是什么、要干什么這個(gè)根本問題，……決不在根本性問題上出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤”。⑤ 這意味著，在治理下沉的背景下，“心理健康”問題成為地方政府行為研究的重要課題。

綜上，“地方政府行為—地方官員—心理機(jī)制”在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與國家治理全局這一共同平臺(tái)上形成了一個(gè)邏輯內(nèi)恰的關(guān)系鏈，其源頭在于以黨的領(lǐng)導(dǎo)為組織核心、以中央決策—地方執(zhí)行為功能機(jī)制的中國特色社會(huì)主義制度體系，這成為理解地方官員決策心理與地方政府行為間互動(dòng)的制度基礎(chǔ)。亦如馬克斯·韋伯所言，“人們頭腦中的經(jīng)驗(yàn)—?dú)v史的過程總是必須理解為受到心理制約的，而不是受到邏輯制約的”。⑥ 基于上述分析，本文以組織學(xué)為學(xué)科基礎(chǔ)，以行為經(jīng)濟(jì)學(xué)及心理分析為方法基礎(chǔ)，基于既有的制度邏輯的給定底板，探索地方政府行為生成演進(jìn)的內(nèi)在機(jī)制及其對(duì)有為政府建設(shè)的政策啟示，有利于夯實(shí)政府的微觀基礎(chǔ)，不斷回應(yīng)人民對(duì)美好生活的現(xiàn)實(shí)期盼。

二、地方政府行為：研究回顧與學(xué)理反思

１．地方政府行為研究回顧

有關(guān)中國地方政府行為的研究林林總總，本文主要聚焦如下兩個(gè)層面的討論：一是地方政府的行為邏輯。改革開放是地方政府登臺(tái)的時(shí)代背景，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡是地方政府行為備受關(guān)注的主要原因，產(chǎn)生了“地方政府公司化”“市場維持型聯(lián)邦主義”“分權(quán)化威權(quán)主義”“行為聯(lián)邦制”等諸多有影響的理論。① 這些理論雖然視角不同，但大都認(rèn)為地方政府之間的競爭是推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量。在描繪地方政府行為總體特征的同時(shí)，學(xué)界更是將焦點(diǎn)集中于枚舉地方政府行為的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，如以地生財(cái)、跑部錢進(jìn)、不出事邏輯、共謀、以政策落實(shí)政策、分鍋避責(zé)、為人才而競爭等，②進(jìn)而以此為基礎(chǔ)解釋在政府行為層面所產(chǎn)生的諸多現(xiàn)象及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響。

二是地方政府行為的動(dòng)因。這方面的研究主要有三支文獻(xiàn)：一支以張軍和周黎安為代表，承襲了經(jīng)濟(jì)學(xué)一以貫之的個(gè)人主義方法論，側(cè)重于中央政府晉升考核制度對(duì)地方官員的激勵(lì)效果，進(jìn)而以此為基礎(chǔ)解釋在地方政府行為層面所產(chǎn)生的諸多現(xiàn)象，如層層加碼、為增長而競爭等。③ 另一支以周雪光為代表，從韋伯的“科層制”出發(fā)，認(rèn)為在中國的一統(tǒng)體制下，中央政府可以通過政治動(dòng)員、人事變動(dòng)、資源配置、項(xiàng)目安排等形式把各種任務(wù)壓向地方，基層政府的日常工作大多被動(dòng)地應(yīng)對(duì)、落實(shí)自上而下的各種政策指令，導(dǎo)致“權(quán)威體制與有效治理”間的張力始終內(nèi)嵌于央地關(guān)系之內(nèi)。④ 再一支以周飛舟、渠敬東等為代表，著重分析中國的分稅制改革及其導(dǎo)致的“財(cái)政資金專項(xiàng)化”以及“項(xiàng)目制”對(duì)地方政府行為的影響。⑤ 在其后續(xù)的研究中，周飛舟等人注重從歷史延續(xù)下來的傳統(tǒng)觀念中，尋找權(quán)力、關(guān)系以及二者非正式運(yùn)作導(dǎo)致的“制度失靈”問題，“情理機(jī)制”的歷史淵源作為一種“社會(huì)底蘊(yùn)”成為地方政府行為研究所關(guān)注的對(duì)象。⑥

雖然學(xué)科視角不同，側(cè)重點(diǎn)各異，但已有研究在不同層次上建構(gòu)了中國地方政府行為的基本圖像，有利于更好地解釋在地方政府行為層面所產(chǎn)生的諸多現(xiàn)象及其對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響。撇開具體觀點(diǎn)的差異，大多數(shù)研究形成了如下共識(shí)，即強(qiáng)調(diào)“制度很重要”（ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｍａｔｔｅｒｓ），一系列內(nèi)嵌于央地關(guān)系內(nèi)的制度安排——諸如財(cái)政收入制度、官員晉升考核制度、檢查驗(yàn)收制度等——對(duì)地方政府行為產(chǎn)生影響，這些制度在微觀層面的聚合形成了解釋地方政府行為的制度邏輯。但已有研究在研究向度和研究重點(diǎn)方面尚存在如下局限：

首先，以外在的“權(quán)力—利益”的制度邏輯替代了行動(dòng)者主體內(nèi)在的“心智—認(rèn)知”的行動(dòng)邏輯，難以揭示地方政府行為背后的深層機(jī)制與內(nèi)在張力。由于地方政府行為是“制度—心理”有機(jī)互動(dòng)的過程，只強(qiáng)調(diào)制度的影響容易陷入“決定論”與“制度化”的局限?，F(xiàn)實(shí)中的很多事實(shí)表明，地方政府行為并非地方官員應(yīng)對(duì)制度的被動(dòng)之舉，更是在個(gè)性化“心智—認(rèn)知”引導(dǎo)下主動(dòng)而為的積極結(jié)果。有些情況下，制度之所以失靈，就在于確定性思維下的制度無法與地方官員認(rèn)知與行為的不確定性相匹配。

其次，多數(shù)研究將地方官員的決策選擇看作是“計(jì)算性的利己主義”的產(chǎn)物，大都暗含了完全理性與心理無關(guān)性（ｐｓｙｃｈｏｌｏｇｙ－ｆｒｅｅ）的規(guī)范預(yù)設(shè)，與現(xiàn)實(shí)中人類決策受制于角色限制與認(rèn)知偏差所致的有限理性、有限自控、社會(huì)偏好等完全不同，從而揭示出筑基于不同研究預(yù)設(shè)基礎(chǔ)之上的地方政府行為影響機(jī)制的差異與結(jié)果的區(qū)隔。

如上種種表明，關(guān)于地方政府行為研究的問題上，還有一些重要機(jī)制有待深入挖掘，對(duì)地方官員決策心理的關(guān)注成為地方政府行為研究的必要面向，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)為理解地方政府行為提供了新的理論資源，有利于建構(gòu)新的地方政府行為研究話語，實(shí)現(xiàn)地方政府行為研究的擴(kuò)展與創(chuàng)新。

２．心智與認(rèn)知：地方政府行為研究中的另一面

行為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的地方政府行為研究以地方官員為研究對(duì)象，一方面繼承了經(jīng)濟(jì)學(xué)個(gè)人主義方法論的研究傳統(tǒng)，另一方面認(rèn)為只有人才有“認(rèn)知”，才有“心理活動(dòng)”。與認(rèn)知是可計(jì)算的、離身心智論的第一代認(rèn)知科學(xué)不同，以具身認(rèn)知（ｅｍｂｏｄｉｅｄｃｏｇｎｉｔｉｏｎ）、嵌入認(rèn)知（ｅｍｂｅｄｄｉｅｄｃｏｇｎｉｔｉｏｎ）、延展認(rèn)知（ｅｘｔｅｎｄｅｄｃｏｇｎｉｔｉｏｎ）、生成認(rèn)知（ｅｎａｃｔｅｄｃｏｇｎｉｔｉｏｎ）為代表的第二代認(rèn)知科學(xué)（簡稱“４ＥＣ”）認(rèn)為，“心—身—環(huán)境”是互為嵌耦的統(tǒng)一體，認(rèn)知存在于大腦，大腦存在于身體，身體存在于環(huán)境系統(tǒng)，認(rèn)知是在心智、身體、環(huán)境的復(fù)雜互動(dòng)中形成的。①

從環(huán)境視角來看，如果我們要深入理解地方官員的決策選擇的話，一個(gè)關(guān)鍵的問題是描述認(rèn)知活動(dòng)發(fā)生的情境，因?yàn)檎J(rèn)知、身體不是孤立存在的，認(rèn)知、身體需要一個(gè)“生活的空間”，其作用在于被信息擴(kuò)散者用來提取與厘清信息，被信息接收者用來捕捉和理解信息。② 正如西蒙所指出的，“我們生活的世界或許可以稱為寂寥世界（ａｎｅａｒｌｙｅｍｐｔｙｗｏｒｌｄ）：它有著數(shù)百萬個(gè)變量，它們?cè)诶碚撋峡梢韵嗷ビ绊?，但在現(xiàn)實(shí)生活的絕大多數(shù)情形中則不會(huì)”，③從而強(qiáng)調(diào)了近身信息對(duì)認(rèn)知與決策的影響。正因如此，以羅斯和尼斯貝特為代表的社會(huì)心理學(xué)強(qiáng)調(diào)，在時(shí)間和空間上與個(gè)體最接近的當(dāng)下情境因素對(duì)個(gè)體行為的影響最直接。④ 作為聯(lián)結(jié)中央政府價(jià)值導(dǎo)向與地方官員行動(dòng)的中介機(jī)制，制度無論在時(shí)間上還是在空間上，都是影響地方官員認(rèn)知和決策的最直接、最重要的因素，建構(gòu)了解釋地方官員認(rèn)知活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與限定背景。

從心理維度觀之，給定制度的結(jié)構(gòu)性約束，地方官員的決策是認(rèn)知心理機(jī)制作用的結(jié)果。作為心理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)相融合的成果，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)是以其發(fā)現(xiàn)并解釋人類決策中的“異象”而奠定其學(xué)術(shù)影響力的，正是現(xiàn)實(shí)中人類行為對(duì)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)完美范式的偏離而產(chǎn)生了所謂的“行為異象”。認(rèn)知神經(jīng)科學(xué)實(shí)驗(yàn)揭示出，“異象”的產(chǎn)生從根本上源于大腦模塊化（ｂｒａｉｎｍｏｄｕｌａｒｉｔｙ）所導(dǎo)致的認(rèn)知偏差。正因如此，卡尼曼等行為經(jīng)濟(jì)學(xué)家強(qiáng)調(diào)，認(rèn)知失誤幾乎是一種常態(tài)化現(xiàn)象，系統(tǒng)性的認(rèn)知失誤在某種程度上可視為人類決策過程的給定特征。⑤ 大腦模塊化揭示出，作為地方政府的行為主體，地方官員的決策是一系列前后發(fā)生或同時(shí)共存的認(rèn)知心理機(jī)制共同作用的結(jié)果。

綜上，認(rèn)知科學(xué)理論表明，地方官員的決策選擇是“制度—心理”有機(jī)互動(dòng)的過程而非制度或心理自動(dòng)的、單向的運(yùn)行結(jié)果。① 事實(shí)上，地方官員對(duì)制度的反應(yīng)過程分為如下三個(gè)階段：首先，地方官員的認(rèn)知以信息的形式含載于組織和制度之內(nèi)；其次，制度只有經(jīng)過地方官員心智模型的加工和塑造（ｓｈａｐｅ），才能形成制度認(rèn)知，制度行為選擇（即制度影響下地方官員所采取的行動(dòng)反應(yīng)）是地方官員基于主體認(rèn)知的引導(dǎo)而采取的行動(dòng)；最后，地方官員只有采取適當(dāng)?shù)闹贫刃袨椋▓?zhí)行、不執(zhí)行、適應(yīng)性執(zhí)行、模糊性執(zhí)行、變通執(zhí)行等），才能對(duì)地方政府行為產(chǎn)生影響，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度所欲求的結(jié)果。是以，“制度→制度認(rèn)知（認(rèn)知內(nèi)化）→制度行為（認(rèn)知外化）→制度行為效應(yīng)”，是理解地方政府行為之制度邏輯的完整譜系（見圖２）。如此一來，與其說是制度影響地方官員的決策選擇，不如說是制度內(nèi)化在地方官員身上的認(rèn)知影響其決策選擇。

是以，通過制度分析框架解釋地方官員行為，不僅要“關(guān)注制度脈絡(luò)下個(gè)體的偏好、策略、行為以及互動(dòng)方式發(fā)生變化的相關(guān)問題”，同時(shí)也要“關(guān)注個(gè)體行為如何改變制度的問題”。② 盡管主流理論認(rèn)為地方官員的決策選擇是官員考核、財(cái)政體制安排、檢查驗(yàn)收等制度塑造的結(jié)果，但這些制度必須經(jīng)過地方官員“心理剪輯”（ｍｅｎｔａｌｅｄｉｔｉｎｇ）之后，才能形成信念、偏好等不同的主體認(rèn)知形式，才能影響地方官員的決策選擇，繼而塑造地方政府行為。如此，作為一種外在表征的地方政府行為是在既定制度結(jié)構(gòu)下由地方官員主體心智與認(rèn)知塑造出來的，③此時(shí)，決策是地方官員認(rèn)知作用于世界的界面，地方政府行為是地方官員認(rèn)知作用于世界的結(jié)果。

三、制度：地方官員認(rèn)知與決策的嵌入背景

如果說地方官員的決策選擇是制度影響的結(jié)果的話，那么，這種影響首先以信息即認(rèn)知媒介的形式含載于制度之中。制度既是一種外在的文本陳述與符號(hào)系統(tǒng)，亦可以信息形式存在于地方官員的意會(huì)理解之中，此時(shí)，制度是地方官員的主體信念和看待世界的思維方式。正因如此，中央政府制定的各種制度塑造了地方官員所接受的、賴以解釋世界的認(rèn)知框架（ｃｏｇｎｉｔｉｖｅｆｒａｍｅｗｏｒｋ），在地方官員精神世界中發(fā)揮著認(rèn)知定向與價(jià)值引領(lǐng)的功能，并因制度的塑造、使能、規(guī)約而成為地方官員的“認(rèn)知媒介”。④ 具體而言，表現(xiàn)為如下兩個(gè)方面：

１．作為地方官員認(rèn)知載體的制度：基于中央政府的視角

基于中央政府的角度，“作為認(rèn)知媒介的制度”實(shí)際上體現(xiàn)為兩個(gè)問題，即制度價(jià)值理性與制度工具理性問題。①

所謂制度價(jià)值理性，實(shí)際上是“規(guī)則的選擇”問題，即中央政府在設(shè)計(jì)和制定制度時(shí)對(duì)價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行的合目的性的考慮。以馬奇、奧爾森為代表的“適當(dāng)性邏輯”（ｒｕｌｅｓｏｆａｐｐｒｏｐｒｉａｔｅｎｅｓｓ）理論揭示出，中央政府通過制度建構(gòu)地方官員的角色、身份和職責(zé)，定向他們對(duì)組織的理解和認(rèn)知，從而做出適當(dāng)?shù)臎Q策?！肮餐哪繕?biāo)和理由為行為指明方向，賦予其意義，并對(duì)行為準(zhǔn)則進(jìn)行了解釋，證明了其正當(dāng)性和合法性，……使他們基本上能夠按照所規(guī)定的適當(dāng)性規(guī)則展開其行為”。② 是以，一系列內(nèi)嵌于央地關(guān)系內(nèi)的制度安排——諸如財(cái)政體制、官員考核、檢查驗(yàn)收、項(xiàng)目制、財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制、主題教育活動(dòng)、對(duì)口支援等——在地方層面的聚合，建構(gòu)了解釋地方政府行為的制度邏輯，既彰顯了中央政府的價(jià)值取向，亦為地方官員提供了思考、情感和行動(dòng)的模式?！柏瀼芈鋵?shí)黨中央決策部署成效”成為新時(shí)代地方官員考核結(jié)果確定的關(guān)鍵指標(biāo)。③

所謂制度工具理性，實(shí)際上是“規(guī)則的維護(hù)”問題，其功能或目的在于通過配套性的制度安排確保制度價(jià)值理性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，④并抑制和懲罰地方官員的制度偏離行為。換用青木昌彥的觀點(diǎn)就是，制度“如果沒有人把它們當(dāng)回事就不構(gòu)成制度”。⑤ 首先，如果地方官員不執(zhí)行制度，“中心就得不到維持，純粹的無政府狀態(tài)就會(huì)在組織世界中漫延”，⑥中央政府統(tǒng)御全局、統(tǒng)領(lǐng)各方的能力和權(quán)威就會(huì)受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。其次，“文件空轉(zhuǎn)”與“制度失靈”無疑會(huì)導(dǎo)致國家治理效能流失或蝕損。如此，用什么樣的方式和手段確保制度價(jià)值理性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，防止制度偏離行為的發(fā)生，是“規(guī)則維護(hù)”的關(guān)鍵所在。長期以來，在“權(quán)力一元化”的現(xiàn)實(shí)背景下，⑦監(jiān)督制約機(jī)制的缺陷不僅強(qiáng)化了封閉式?jīng)Q策下地方官員的“權(quán)威主義人格”，⑧而且激勵(lì)地方官員圍繞經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向的制度價(jià)值理性而選擇性分配注意力。更為重要的是，那些享受既有制度所帶來收益的地方官員會(huì)創(chuàng)造性應(yīng)對(duì)制度，產(chǎn)生“上有政策，下有對(duì)策”問題，嚴(yán)重者甚至公然違背制度，導(dǎo)致制度失靈。在此意義上，巡視、督查、問責(zé)、整改等有效的監(jiān)督制約機(jī)制無疑是完善制度工具理性的重要內(nèi)容。

２．作為地方官員認(rèn)知載體的制度：基于地方官員的視角

對(duì)地方官員而言，制度有何意義？這實(shí)際上是“規(guī)則下的選擇”問題。基于地方官員的角度，“作為認(rèn)知媒介的制度”實(shí)際上體現(xiàn)為三個(gè)問題，即地方官員的行動(dòng)、身份和意義認(rèn)知。⑨ 就制度與地方官員的互動(dòng)而言，制度既可以通過激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)與地方官員的聯(lián)結(jié)，亦可以通過身份、共同觀念機(jī)制實(shí)現(xiàn)與地方官員的互動(dòng)（見表１）。

一是激勵(lì)機(jī)制：作為地方官員利益載體的制度。制度為地方官員提供了充分的激勵(lì)?，F(xiàn)有的主流研究將地方官員視為理性人，認(rèn)為地方官員的決策是“制度性的理性選擇”。① 與追求效用最大化的消費(fèi)者和追求利潤最大化的企業(yè)家不同，地方官員的各種物質(zhì)、精神、心理等需要通過官位集中表現(xiàn)出來，官位越高，其權(quán)力、收入、社會(huì)聲望也就越高。此時(shí)，“職位拜物教”替代了“商品拜物教”，成為地方官員的首要目標(biāo)。② 地方官員為什么會(huì)積極響應(yīng)以ＧＤＰ為核心指標(biāo)的官員考核制度進(jìn)而展開“晉升錦標(biāo)賽”，原因就在于地方官員的利益含載于官員考核制度之中，只有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長，創(chuàng)造優(yōu)異的政績，地方官員才能獲得晉升，才能獲取更高的官位，才能變現(xiàn)制度的“契約性”收益。是以，無論是以經(jīng)濟(jì)增長為中心下的積極有為，還是問責(zé)總領(lǐng)下的消極避責(zé)與“為官不為”，③“官位”既是地方官員的“追求”，也是地方官員的“底線”，“一旦實(shí)施法律和規(guī)則的能力變成政府官員的一種收入來源，則爭奪和保持權(quán)力就至關(guān)重要了”。④

二是角色機(jī)制：作為地方官員身份載體的制度。制度內(nèi)蘊(yùn)著地方官員的身份與職責(zé)。制度不僅限定了地方官員的行動(dòng)選擇，還建構(gòu)了地方官員對(duì)組織和自身的理解——我在組織中是什么樣的角色，我應(yīng)該做出什么樣的行為選擇才是恰當(dāng)?shù)?。地方官員這一稱謂本身并不僅僅限于特定的“人”，還代表著特定的職位、身份和職責(zé)。盡管地方官員應(yīng)對(duì)制度的行動(dòng)是理性驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，但這種理性是地方官員身份和職責(zé)限定下的理性，而身份和職責(zé)是由中央政府的制度塑造的。在以經(jīng)濟(jì)增長為中心的總體性激勵(lì)情境下，地方官員圍繞經(jīng)濟(jì)增長而展開的“晉升錦標(biāo)賽”，就說明了地方官員的理性行動(dòng)是由其身份和職責(zé)所限定的，而不是其他因素諸如市場制度塑造的。

三是意義機(jī)制：作為地方官員價(jià)值載體的制度。制度塑造了地方官員的價(jià)值追求。基于“制度很重要”的核心觀點(diǎn)而生發(fā)出來的各種新制度主義流派中，關(guān)于制度的一種解讀是基于文化共同體（ｃｕｌｔｕｒａｌｃｏｍｍｕｎｉｔｙ）的視角，這種觀點(diǎn)認(rèn)為“政治生活是根據(jù)擁有共同文化、經(jīng)歷和視野的共同體所共享的價(jià)值和世界觀組織起來的”，并成為“現(xiàn)代政治行為者在其中最常展開行動(dòng)的組織化背景”。⑤ 諾思也強(qiáng)調(diào)，“一種政治經(jīng)濟(jì)單位的興起在歷史上與價(jià)值準(zhǔn)則的一致有關(guān)，它的衰落也與共同的價(jià)值體系的瓦解有關(guān)”。⑥ 無論是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”還是新時(shí)代“以人民幸福感為中心”，中央政府的價(jià)值目標(biāo)是一種彌漫于地方官員大腦的“前科學(xué)認(rèn)知行為”，⑦如何將其轉(zhuǎn)化為社會(huì)現(xiàn)實(shí)是國家有效治理的關(guān)鍵。認(rèn)知內(nèi)化是一種基本途徑：①中央政府依據(jù)意識(shí)形態(tài)的價(jià)值導(dǎo)向制定相應(yīng)的制度規(guī)范，通過制度價(jià)值理性和制度工具理性引導(dǎo)和塑造地方官員的認(rèn)知，定向他們的行為選擇，伴隨著這樣的共同價(jià)值觀念逐漸內(nèi)化于地方官員，對(duì)它的遵守就成為官員人格結(jié)構(gòu)中的一種內(nèi)在傾向或習(xí)性。因此，作為組織的共同信念體系，中央政府的價(jià)值目標(biāo)是以地方官員為載體的，正是由于地方官員對(duì)它的承載和踐行才能成為鮮明的時(shí)代精神。

綜上，作為認(rèn)知媒介的制度揭示出：一方面，中央政府制定的各種制度已不再簡單地是對(duì)地方官員行為選擇的外在約束，而是地方官員認(rèn)知內(nèi)容的載體與認(rèn)知能力外在功能的延展；另一方面，就制度所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)而言，沒有地方官員的制度執(zhí)行，制度就是“一紙空文”，而地方官員如何執(zhí)行制度與其心智和認(rèn)知密切相關(guān)。這說明，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的地方政府行為研究，必須關(guān)注制度影響范圍內(nèi)地方官員的心智與認(rèn)知回應(yīng)，在“制”與“心”的互動(dòng)過程中探索地方政府行為中的深層機(jī)制。

四、心智模型塑造的制度認(rèn)知對(duì)地方官員決策的影響

實(shí)踐中，地方官員如何執(zhí)行中央政府制定的各種制度，首先取決于他們?nèi)绾卧忈專ǎ椋睿簦澹颍穑颍澹簦┻@些制度，只有經(jīng)過地方官員“心智模型”（ｍｅｎｔａｌｍｏｄｅｌ）的塑造，②制度才能生成為地方官員的主體認(rèn)知，才能形成“制度行為效應(yīng)”并建構(gòu)解釋地方政府行為的制度邏輯。③ 如圖３所示，盡管制度是塑造地方官員身份、目標(biāo)與基模（ｃｏｇｎｉｔｉｖｅｓｃｈｅｍａ）的主導(dǎo)因素，但地方官員同時(shí)也是嵌入各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、歷史情境之中的人。這意味著，地方官員的制度行為選擇不僅是組織視角下制度塑造的過程和結(jié)果，也受到同群網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)歷等不同情境的影響。由于神經(jīng)系統(tǒng)是認(rèn)知活動(dòng)所依賴的物質(zhì)場所，④地方官員在不同情境下的制度行為選擇莫不與大腦模塊化（ｂｒａｉｎｍｏｄｕｌａｒｉｔｙ）——更多依賴直覺思維系統(tǒng)，較少運(yùn)用理性思維系統(tǒng)——密切相關(guān)，⑤從而揭示出大腦模塊化下的認(rèn)知機(jī)制是理解地方政府行為的生理學(xué)基礎(chǔ)。

１．認(rèn)知失真對(duì)地方官員制度行為選擇的影響

在個(gè)體獨(dú)立思維狀態(tài)下，作為具有自適應(yīng)能力的行動(dòng)者，地方官員會(huì)啟動(dòng)心智模型以應(yīng)對(duì)某些情境與問題，提出解決方案，此時(shí)，制度行為是地方官員主體認(rèn)知作用的結(jié)果。由于個(gè)體知覺具有選擇性的特征，地方官員在信息加工的過程中往往選擇那些與決策直接相關(guān)的信息，且不同信息的邏輯權(quán)重、排序不同，形成“心理顯著性”差異，①使地方官員傾向于以狹隘的方式而不是考慮全面、整體的方式加工信息，從而信息加工窄化框架約束會(huì)導(dǎo)致官員個(gè)體的選擇性注意偏差，即在知覺自身、他人或外部環(huán)境時(shí)，常因自身或情境的原因使得知覺結(jié)果出現(xiàn)失真的現(xiàn)象。

其表現(xiàn)之一就是“心理賬戶”效應(yīng)。② 在現(xiàn)行的財(cái)政體制下，稅收、轉(zhuǎn)移支付、土地出讓金、地方債是地方政府獲取財(cái)政收入的主要形式。在獲取這些收入之前，地方官員傾向于將情緒認(rèn)知和心理賬戶結(jié)合，從認(rèn)知標(biāo)簽（ｃｏｇｎｉｔｉｏｎｔａｇ）和情緒標(biāo)簽（ａｆｆｅｃｔｉｖｅｔａｇ）的視角，③把稅收、轉(zhuǎn)移支付、土地出讓金、地方債貼上不同的“標(biāo)簽”。在這一收入編碼和分類的過程中，“重要性—非重要性”是影響地方官員認(rèn)知和行為選擇的關(guān)鍵因素。④ 為籌集更多的稅收，地方官員必須努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，營造良好的營商環(huán)境，需要付出較高的人力、物力和財(cái)力，所以，稅收屬于“辛苦所得”。與稅收相比，由于預(yù)算軟約束與“公共池”激勵(lì)，轉(zhuǎn)移支付、土地出讓金、地方債類似于“意外之財(cái)”（ｗｉｎｄｆａｌｌｍｏｎｅｙ），⑤安排使用過程中更加自由和隨意，“此錢非彼錢”的認(rèn)知錯(cuò)覺會(huì)激勵(lì)地方官員產(chǎn)生強(qiáng)烈的卸責(zé)動(dòng)機(jī)，并導(dǎo)向不負(fù)責(zé)任的財(cái)政擴(kuò)張行為。是以，信息加工窄化框架導(dǎo)致的認(rèn)知失真對(duì)地方官員具有定性導(dǎo)向的功能，會(huì)影響地方官員對(duì)事物的感知和看法，地方官員的行動(dòng)往往是向“認(rèn)知標(biāo)簽”所喻示的方向發(fā)展。

２．認(rèn)知短視對(duì)地方官員制度行為選擇的影響

現(xiàn)實(shí)中的很多制度行為都是地方官員在有限意志與認(rèn)知短視影響下缺乏充分考慮的結(jié)果，從而使其決策選擇表現(xiàn)為“計(jì)劃者—執(zhí)行者”的現(xiàn)實(shí)偏差。⑥ 意志是一個(gè)人確定目標(biāo)、調(diào)節(jié)行動(dòng)、克服困難從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的心理過程。觀察的組織、思維過程的展開、創(chuàng)造性想象的實(shí)現(xiàn)、有意注意的保持等認(rèn)知活動(dòng)的進(jìn)行離不開意志的作用，意志堅(jiān)定、有恒心會(huì)促進(jìn)認(rèn)知能力的發(fā)展，意志不足則會(huì)阻礙認(rèn)知能力的發(fā)展與行動(dòng)的開展。⑦ 在以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的總體性激勵(lì)情境下，相對(duì)績效指標(biāo)考核、硬性的任期限制、年齡約束以及頻繁的異地流動(dòng)，激勵(lì)地方官員主要關(guān)心任期內(nèi)的政績提升，⑧這意味著官場競爭有可能促生地方官員的急功近利心理與短視化決策。以舉債為例。地方官員為了在短期內(nèi)做出引人注目的政績，就必須有能力動(dòng)員足夠的資源，突破已有的預(yù)算約束，攤派或加征各項(xiàng)稅費(fèi)雖然不會(huì)導(dǎo)致政府債務(wù)，但是這種方法有損政府官員聲譽(yù)，因此，借債就成為一種突破已有預(yù)算約束的最佳策略。⑨ 債務(wù)融資力度越強(qiáng)，越有利于地方官員創(chuàng)造政績，債務(wù)融資力度偏弱的地方官員則可能在稀缺的官位競爭中遭遇“末位淘汰”，失去晉升前景。再以城市化為例。地方官員不僅要推動(dòng)城市的發(fā)展，同時(shí)也關(guān)心城市的ＧＤＰ和財(cái)稅收入增長，后者是決定晉升的重要指標(biāo)。因此，地方官員有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)推動(dòng)工業(yè)化和土地財(cái)政，其結(jié)果是，發(fā)展越快的城市越傾向于“向外擴(kuò)張”，而不是集約使用稀缺土地資源下的“向上發(fā)展”。① 此外，地方政府公共產(chǎn)品供給中的“可視化”問題，②同樣與地方官員的急功近利心理密切相關(guān)。有限意志與認(rèn)知短視揭示出，地方官員做出的制度行為選擇常常與長期利益背道而馳，更可能缺乏對(duì)代際利益的深度關(guān)切。

３．認(rèn)知流動(dòng)對(duì)地方官員制度行為選擇的影響

在自我—他者互動(dòng)的過程中，網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)性會(huì)影響地方官員的主體認(rèn)知與決策選擇，導(dǎo)致制度行為選擇的空間性趨同。許多情況下，地方官員的制度行為選擇是通過模仿和學(xué)習(xí)而產(chǎn)生的，因?yàn)檫@是一種無需信息加工、節(jié)省心智資源的認(rèn)知捷徑。認(rèn)知活動(dòng)之“自我—他者的共同決定”特征表明，③認(rèn)知是從自我—他者主體間互動(dòng)中涌現(xiàn)出來的，群體所共生的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是地方官員認(rèn)知內(nèi)容的重要來源?！懊總€(gè)人都是鑲嵌在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上的一分子，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)塑造了我們的偏好、信仰、資源和選擇”。④ 共同的身份、偏好與目標(biāo)是形成官員群體這一正式和內(nèi)隱社會(huì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，官員個(gè)體之間共識(shí)的形成塑造了群體的共享信念，認(rèn)知的同質(zhì)導(dǎo)致了行動(dòng)的同質(zhì)，并反過來進(jìn)一步強(qiáng)化認(rèn)知的同質(zhì)。因此，相互的信息交流形成了共享心智模型，并在彼此認(rèn)同的過程中使其逐漸穩(wěn)定，并內(nèi)化為互動(dòng)群體的共同規(guī)范。⑤

首先，認(rèn)知交流與行為模仿是提高地方官員問題解決能力的有效手段。由于中央政府制定的各種制度面向的是地方官員群體而非個(gè)人，必然形成“制度性集體行動(dòng)”，⑥地方官員在群體互動(dòng)的過程中，尤其是面臨新制度、解決新問題、付諸新行動(dòng)時(shí)，群體認(rèn)知與共同知識(shí)作為政策“工具箱”，由于為地方官員提供了多元的行動(dòng)策略和可行的“參照”方案而成為一種認(rèn)知資源，因無須進(jìn)行新的認(rèn)知加工而節(jié)省了認(rèn)知稟賦和心智能力。地方官員經(jīng)由群體互動(dòng)中的行為模仿、信息交流獲得認(rèn)知提升，增強(qiáng)了解決當(dāng)前問題的能力，從而群體網(wǎng)絡(luò)塑造了地方官員的制度認(rèn)知，并導(dǎo)致制度行為的空間性趨同。

其次，認(rèn)知交流與行為模仿反映了地方官員基于利益關(guān)系的標(biāo)尺競爭。集體行動(dòng)過程中不可避免地并存著地方官員圍繞權(quán)力和利益的競爭問題，“個(gè)人與個(gè)人之間的競爭，才是激勵(lì)個(gè)人的主要來源之一”，⑦地方官員主動(dòng)、自發(fā)地與同儕進(jìn)行比較，并基于比較的結(jié)果來評(píng)價(jià)自身的能力和水平，只有超越“比較對(duì)象”，地方官員才會(huì)感覺到成就感和獲得感。以標(biāo)尺競爭為例。在相對(duì)績效考核指標(biāo)的激勵(lì)下，為獲得晉升提拔，地方官員必須參考同級(jí)政府官員的可測度政績來調(diào)整本轄區(qū)的投資建設(shè)和公共項(xiàng)目以為其政治升遷助力，⑧從而確保自己能在標(biāo)尺競爭中占優(yōu)。地方官員們通常會(huì)以競爭對(duì)手的現(xiàn)狀為出發(fā)點(diǎn)，評(píng)估自身與其投資水平的差額及其帶來的相對(duì)效用損益情況?？蛇x的行動(dòng)手段就是模仿、學(xué)習(xí)其他地方官員的行動(dòng)選擇，這無疑會(huì)激勵(lì)地方官員間保持行為趨同，從而維持投資擴(kuò)張偏好。

最后，認(rèn)知交流與行為模仿暗含著地方官員基于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)下的策略性自保。以隱性舉債為例，２００８年國際金融危機(jī)之后，在一波又一波的地方債擴(kuò)張中，地方官員之間表現(xiàn)出明顯的“攀比”“較勁”的行為特征，趨向于使自身行為與同群保持一致，這一群體集聚的目的之一就是在現(xiàn)有制度規(guī)則的限制中尋求自身利益最大化又免于被懲罰。由于地方政府債務(wù)危機(jī)及其引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)將直接影響公共服務(wù)的質(zhì)量并導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，“大而不倒”成為地方官員的“隱性共識(shí)”。與此同時(shí)，因違犯者眾多，“法不責(zé)眾”心理普遍存在，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方官員隱性舉債的行為偏好，他們通過集體性的“隱性共謀”倒逼中央政府無法實(shí)施實(shí)質(zhì)性的懲罰，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)下的策略性自保目標(biāo)。

自我—他者互動(dòng)過程中的認(rèn)知流動(dòng)揭示出：一方面，內(nèi)嵌于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中的群體思維（ｇｒｏｕｐｔｈｉｎｋ）導(dǎo)致每一個(gè)官員的判斷與決策在影響自身的同時(shí)，也會(huì)影響他人或被他人所影響，即使地方官員的制度認(rèn)知與中央政府的制度價(jià)值理性目標(biāo)一致，群體網(wǎng)絡(luò)也會(huì)導(dǎo)致地方官員制度行為選擇與制度目標(biāo)的偏離；①另一方面，網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)背景下的群體互動(dòng)、認(rèn)知交流與行為趨同可以作為制度期望行為的有利擴(kuò)散機(jī)制，產(chǎn)生“趨好的”（ｒａｃｅｔｏｔｈｅｔｏｐ）制度行為效果。

４．認(rèn)知錨定對(duì)地方官員制度行為選擇的影響

注意力、意志是有限的心智資源，當(dāng)面臨復(fù)雜決策時(shí)，地方官員會(huì)過度消耗這些有限的心智資源。決策越復(fù)雜，耗費(fèi)的心智資源越大。如果關(guān)系網(wǎng)絡(luò)無法提供可利用的認(rèn)知信息的話，譬如對(duì)于新制度的落實(shí)，不僅需要“新認(rèn)知”，而且還要在制度原則與目標(biāo)的限定下因地制宜地采取切實(shí)可行的行動(dòng)手段，此時(shí)地方官員做出合理、合適的決策就比較困難，從而認(rèn)知惰性會(huì)激勵(lì)官員采用直覺思維方式從既有的歷史情境之中提取認(rèn)知信息，以服務(wù)于當(dāng)前的決策選擇，進(jìn)而產(chǎn)生“錨定效應(yīng)”。②

地方官員在制度行為選擇過程中及其對(duì)結(jié)果的滿意度進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，存在著一定的參照標(biāo)準(zhǔn)，可能的參照點(diǎn)就是舊有情境之中的各種經(jīng)歷、做法、慣例等。經(jīng)濟(jì)增長考核下的ＧＤＰ政績偏好、政治教化與文件學(xué)習(xí)中的“名實(shí)分離”、檢查驗(yàn)收中的“共謀應(yīng)對(duì)”、對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)的隱性救助等，這些生平境遇中的各種經(jīng)歷會(huì)以信息的形式存儲(chǔ)在地方官員的大腦之中，并以記憶形式匯聚成官員的“手頭知識(shí)”，為地方官員當(dāng)前的決策選擇提供心智支持。土地財(cái)政、隱性舉債等一系列問題之所以會(huì)重復(fù)出現(xiàn)，重要原因之一就在于地方官員被“鎖定”在了過去的思維模式與認(rèn)知陷阱之中。以地方債為例，中央政府以何種形式救助地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并不重要，③重要的是地方官員會(huì)“錯(cuò)誤地”認(rèn)為中央政府會(huì)為自己的舉債風(fēng)險(xiǎn)兜底。④ 一旦中央政府對(duì)地方政府的債務(wù)危機(jī)施予某種形式的救助，就會(huì)成為地方官員舉債決策時(shí)的“參照點(diǎn)”，產(chǎn)生過度自信與認(rèn)知偏誤下不負(fù)責(zé)任的舉債行為。認(rèn)知錨定揭示出，因嵌入于特定的歷史情境之中，地方官員的決策受舊有思維模式及其慣性的影響：一方面，如果地方官員的認(rèn)知加工與決策選擇依賴于對(duì)過去經(jīng)驗(yàn)的簡單判斷的話，那么，制度行為效率與其經(jīng)驗(yàn)的豐富程度密切相關(guān)；另一方面，“過去的”制度認(rèn)知會(huì)左右地方官員對(duì)新制度的認(rèn)知，一旦官員“錨定”了舊有情境中的某個(gè)參照點(diǎn)，就會(huì)選擇性地尋找與自己最初的認(rèn)知相符的信息而忽略或無視其他信息，從而陷入“信念陷阱”（ｂｅｌｉｅｆｔｒａｐ），阻滯新制度環(huán)境下合意制度行為的生成，新的制度也因此而失去了其目標(biāo)要求和價(jià)值功能。

綜上，正是在對(duì)制度所含信息進(jìn)行認(rèn)知加工的基礎(chǔ)上，才形成了地方官員的制度認(rèn)知進(jìn)而建構(gòu)制度行為選擇，但不同情境下的心智模型會(huì)塑造地方官員不同的制度認(rèn)知，從而導(dǎo)致制度行為選擇的差異。具體而言，在不確定的境況中，地方官員會(huì)啟動(dòng)心智模型以應(yīng)對(duì)某些情境問題，提出解決方案；如果該方案不成功，官員會(huì)從群體網(wǎng)絡(luò)和認(rèn)知累積即記憶中尋找可用的認(rèn)知資源；如果還不成功，就會(huì)再次建構(gòu)新的解決方案，直至尋求到所期望的結(jié)果。如此循環(huán)往復(fù)，即為地方官員心智模型內(nèi)在的創(chuàng)造與調(diào)適過程，它系統(tǒng)性建構(gòu)了地方官員制度認(rèn)知的內(nèi)在反應(yīng)過程與制度行為選擇的結(jié)果，①有助于我們透視那些紛繁復(fù)雜的地方政府行為背后的深層機(jī)制及其內(nèi)在張力。

五、中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的地方政府行為演化

地方官員的認(rèn)知活動(dòng)不僅是“現(xiàn)在”的，也是“歷史”的，只有在“時(shí)間伸展”中才能更好地體悟心智與認(rèn)知對(duì)地方官員決策的影響，②從而更好地理解地方政府行為中的種種系統(tǒng)性現(xiàn)象與深層機(jī)制，實(shí)現(xiàn)理論性與實(shí)踐性、歷史性與現(xiàn)實(shí)性的有機(jī)統(tǒng)一。中國的現(xiàn)代化進(jìn)程與國家治理實(shí)踐為我們深切體悟“制度—心理”互動(dòng)下地方政府行為生成與演化提供了現(xiàn)實(shí)契機(jī)（見圖４）。

黨的十一屆六中全會(huì)通過《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，強(qiáng)調(diào)“我國所要解決的主要矛盾，是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾。黨和國家工作的重點(diǎn)必須轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，大大發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，并在這個(gè)基礎(chǔ)上逐步改善人民的物質(zhì)文化生活”。③ 伴隨國家政治生活中心的調(diào)整，中央政府通過設(shè)置確定性指標(biāo)、實(shí)行結(jié)果導(dǎo)向的目標(biāo)監(jiān)管、明確達(dá)標(biāo)激勵(lì)的方式，創(chuàng)制了以ＧＤＰ作為官員政績考核主要依據(jù)的“確定性治理”模式，④激勵(lì)成為地方官員治理的主要特征。在增長導(dǎo)向的總體性激勵(lì)情境下，地方官員之所以熱衷于扮演政治企業(yè)家，與經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向下的注意力分配及其認(rèn)知心理機(jī)制密切相關(guān)，地方官員的整個(gè)心智模型與認(rèn)知加工過程都是集中于ＧＤＰ增長率這一核心指標(biāo)。一方面，中央政府（或上級(jí)政府）是目標(biāo)任務(wù)的發(fā)包方，對(duì)確定性結(jié)果的追求以及完成指標(biāo)任務(wù)后的晉升獎(jiǎng)勵(lì)，使得上下級(jí)政府之間具有高度的利益同構(gòu)性與可置信的考核承諾。結(jié)果導(dǎo)向的激勵(lì)情境把決策選擇的權(quán)力交給了地方官員，運(yùn)用什么樣的方式和手段完成目標(biāo)任務(wù)取決于官員自己，導(dǎo)致地方官員在增長導(dǎo)向的制度價(jià)值理性激勵(lì)下圍繞考核指標(biāo)集中發(fā)力，層層加碼，甚至好大喜功、急功近利，滋生了一系列的偏離、異化行為，而對(duì)非ＧＤＰ指標(biāo)重視不足，導(dǎo)致地方政府行為出現(xiàn)“越位”和“缺位”的問題。另一方面，上級(jí)政府在負(fù)責(zé)指標(biāo)任務(wù)發(fā)包的同時(shí)還承擔(dān)著監(jiān)督檢查的職能，信息不對(duì)稱與利益同構(gòu)的內(nèi)在約束致使上級(jí)政府的監(jiān)督檢查效力有限，制度工具理性缺陷造成地方官員的“行為軟約束”，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方官員增長導(dǎo)向的制度認(rèn)知與制度行為偏好，并塑造了“地方發(fā)展型政府”的外在表征。由此，改革開放以降的國家治理詮釋了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心—增長導(dǎo)向的制度安排—增長導(dǎo)向的官員認(rèn)知與注意力分配—地方發(fā)展型政府”間的互動(dòng)契合過程。

黨的十九大報(bào)告對(duì)新時(shí)代中國社會(huì)主要矛盾的變化做出了新的概括——“我國社會(huì)主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，①這一社會(huì)主要矛盾的變化成為黨和國家治國理政過程中各項(xiàng)路線、方針和政策的重要依據(jù)。中央政府通過明確治理任務(wù)的總體方向、國家督察體系的深度參與、官員施政活動(dòng)綜合效果評(píng)價(jià)的方式，創(chuàng)制了以高質(zhì)量發(fā)展、民生改善、政策執(zhí)行是否有力為地方官員政績考核依據(jù)的“模糊性治理”新模式，②問責(zé)替代激勵(lì)成為地方官員治理的新特征。在問責(zé)導(dǎo)向的總體性激勵(lì)情境下，全面深化改革、治理能力現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、全面攻堅(jiān)脫貧繼而后脫貧時(shí)代相對(duì)貧困治理、綠水青山就是金山銀山、人民的獲得感等一系列改善民生的治理舉措相繼推出，繼而對(duì)地方官員考核強(qiáng)調(diào)“以造福人民為最大政績”的工作要求，將“推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，解決發(fā)展不平衡不充分問題，滿足人民日益增長的美好生活需要的情況和實(shí)際成效”作為考核官員工作實(shí)績的重點(diǎn)。③ 由此，地方官員治理由以往簡化的結(jié)果考核轉(zhuǎn)向基于努力程度和綜合治理效果的過程控制，以補(bǔ)強(qiáng)“確定性治理”模式下的治理短板，彰顯官員治理的過程合法性與政府治理的程序正義性。由此，新的制度價(jià)值理性要求地方官員在多元治理任務(wù)間分配有限的注意力、意志力等認(rèn)知資源，這意味著為了創(chuàng)造政績，地方官員需要付出比以往更大、更多的努力來完成考核要求。而且，為了實(shí)現(xiàn)民生改善的目標(biāo)，與以往上級(jí)政府作為任務(wù)發(fā)包者和監(jiān)督檢查者合一的情況不同，新時(shí)代監(jiān)督檢查地方官員施政績效的是垂直管理且獨(dú)立于地方政府上下級(jí)關(guān)系的第三方機(jī)構(gòu)，通過對(duì)過程細(xì)節(jié)的定性分析，判斷地方官員在任務(wù)完成方面是否“真抓實(shí)干”，以及手段的正當(dāng)性和治理績效情況。制度工具理性的發(fā)展實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方官員的“行為硬約束”，科層制運(yùn)行由此逐漸呈現(xiàn)出“非人格化”的特征。制度價(jià)值理性轉(zhuǎn)變下的政績難度加大、制度工具理性完善下的監(jiān)管問責(zé)強(qiáng)壓、思維慣性下心智模型轉(zhuǎn)變的滯后性，三者疊加激發(fā)了地方官員的仕途憂患與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)，低風(fēng)險(xiǎn)成為官員眼中的高收益，地方官員的目標(biāo)不是邀功（ｃｒｅｄｉｔｃｌａｉｍｉｎｇ）而是避責(zé)（ｂｌａｍｅａｖｏｉｄａｎｃｅ），“怕而不為”“消極避責(zé)”甚至“為官不為”逐漸演化為部分官員之間一種隱性的共享信念與群體行為，凸顯了地方官員啟發(fā)式?jīng)Q策與“偏好錯(cuò)位”問題，④有為政府建設(shè)面臨現(xiàn)實(shí)困境。為避免“決策—執(zhí)行”之間“松散耦合”對(duì)政府公信力和行政效能的負(fù)面影響，⑤對(duì)地方官員的認(rèn)知與行為選擇予以調(diào)適，始終確?！皼Q策—執(zhí)行”之間彼此有機(jī)契合，對(duì)有為政府建設(shè)而言具有不可替代的關(guān)鍵意義。

六、結(jié)語

行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法提供了一種新的洞見和分析視角，有助于我們透視紛繁復(fù)雜的地方政府行為背后的深層機(jī)制及其內(nèi)在張力，為提升國家治理效能提供新的政策啟示，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)地方政府行為的價(jià)值訴求。在全面推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)的當(dāng)下，我們不能僅僅停留于地方政府行為的理想樣型的討論，亦應(yīng)揭示出現(xiàn)實(shí)中地方政府行為背后的微觀機(jī)制。如果不打開政府行為過程這個(gè)“黑箱”，就不能真正理解地方政府行為中的種種系統(tǒng)性現(xiàn)象與深層機(jī)制，也就無法理解現(xiàn)實(shí)中地方政府行為的困境所在和未來的改進(jìn)方向。

本文因在方法論和認(rèn)識(shí)論方面有新的啟發(fā)意義而具有一定的創(chuàng)新和研究價(jià)值。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的地方政府行為研究，從制度的另一面——認(rèn)知心理機(jī)制出發(fā)，實(shí)現(xiàn)了“認(rèn)知邏輯”與“制度邏輯”的對(duì)接和融合，是對(duì)“制度邏輯”的補(bǔ)強(qiáng)、深化而非競爭性替代。本文關(guān)于“地方政府行為是‘制度—心理有機(jī)互動(dòng)的結(jié)果”的核心論題，主要啟迪于以馬奇和西蒙為代表的組織理論及以卡尼曼和塞勒為代表的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，將這兩大理論交叉融合是本文的主要思想來源。就其承傳性而言，組織理論是行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的社會(huì)背景，而行為經(jīng)濟(jì)學(xué)則是組織理論的一種逼近現(xiàn)實(shí)的延伸。具體到本文而言，無論是“官員考核與經(jīng)濟(jì)發(fā)展”間的互動(dòng)，還是“分稅制與城市擴(kuò)張”間的關(guān)聯(lián)，抑或是“權(quán)威體制與有效治理”間的張力，“制度”只有作用于地方官員的心智模型并形成相應(yīng)的制度認(rèn)知與制度行為選擇，才能建構(gòu)解釋地方政府行為的制度邏輯，制度行為效應(yīng)成為“制度邏輯—地方政府行為”之間的貫通機(jī)制，有利于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)地方政府行為研究繼“利益結(jié)構(gòu)導(dǎo)向—制度邏輯導(dǎo)向—?dú)v史維度導(dǎo)向”之后新的擴(kuò)展，①具有重要的理論意義。

本文關(guān)于“地方政府行為是‘制度—心理有機(jī)互動(dòng)的結(jié)果”的核心論題，對(duì)有為政府建設(shè)提供了新的政策啟示。黨的二十大報(bào)告指出：“從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興?！雹谠谏舷路种蔚谋尘跋?，打造一個(gè)積極有為的地方政府，是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的基石。實(shí)踐中，有為政府建設(shè)并非“制度—地方政府行為”之間單向的、自動(dòng)的過程，而是“制度—心理”有機(jī)互動(dòng)的結(jié)果，既定制度下地方官員對(duì)制度的認(rèn)知過程與制度行為選擇是關(guān)鍵。以此而論，“為官不為”是當(dāng)前有為政府建設(shè)中的梗阻。本文關(guān)于“作為認(rèn)知媒介的制度—心智模型塑造下的制度認(rèn)知與制度行為選擇—地方政府行為”的邏輯思路揭示出，新時(shí)代推動(dòng)干部積極擔(dān)當(dāng)作為進(jìn)而打造一個(gè)更加積極有為的地方政府，不僅要關(guān)注中央政府自上而下制度“拉力”的作用，更要關(guān)注自下而上地方官員心理“推力”的影響，以制度影響范圍內(nèi)地方官員的心智回應(yīng)與認(rèn)知反饋為重點(diǎn)，創(chuàng)制和生成與地方官員認(rèn)知活動(dòng)內(nèi)在規(guī)律相適應(yīng)的政策工具，驅(qū)動(dòng)地方官員生成與預(yù)期目標(biāo)相契合的行為，達(dá)至“心治國治，心安國安”的理想狀態(tài)。

便于問題分析的需要，本文主要選擇了制度這一影響地方官員行為選擇的主要因素，事實(shí)上，地方官員的認(rèn)知心理活動(dòng)嵌入于更廣義的社會(huì)情境之中。展望未來，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的地方政府行為研究，應(yīng)在沒有偏離“個(gè)體與群體、制度、組織”這一核心理路的前提下，將地方官員個(gè)人嵌入于組織、文化、歷史、情理、關(guān)系之中，③以地方官員心理與情境要素間的有機(jī)互動(dòng)為基底，利用實(shí)驗(yàn)、觀察、訪談、內(nèi)省、神經(jīng)研究等不同方法，④揭示出更多影響地方官員決策選擇的認(rèn)知心理機(jī)制，建構(gòu)出兼顧宏觀、中觀、微觀的更具實(shí)質(zhì)性的地方政府行為研究模型。此外，本文是將地方官員作為靜態(tài)的分析對(duì)象，而當(dāng)官員職務(wù)發(fā)生改變，如從縣長晉升到市長、從省長晉升到省委書記以及發(fā)生異地任職交流時(shí)，角色的轉(zhuǎn)變也會(huì)使得官員的目標(biāo)、偏好以及行動(dòng)方式和行動(dòng)手段選擇發(fā)生變化。這意味著，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的地方政府行為研究，同樣需要關(guān)注情境的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化對(duì)地方官員認(rèn)知心理活動(dòng)與地方政府行為的影響。受篇幅和主題所限，對(duì)如上內(nèi)容的關(guān)注，只能留待未來進(jìn)一步的研究中繼續(xù)延展和豐富！

作者單位：山東大學(xué)商學(xué)院、山東大學(xué)國家治理研究院

責(zé)任編輯：牛澤東