金融應(yīng)急管理程序法治論*

劉 輝

(湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410082)

一 問(wèn)題的提出

我們正生活在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件并存的時(shí)代。地震、海嘯、突發(fā)疫情等重大突發(fā)事件的爆發(fā)往往給社會(huì)治理帶來(lái)極大的挑戰(zhàn),當(dāng)重大突發(fā)事件對(duì)一國(guó)金融體系造成重創(chuàng)而可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí),國(guó)家的常態(tài)金融法治不得不進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適,轉(zhuǎn)而進(jìn)入金融應(yīng)急管理法治狀態(tài)。金融應(yīng)急管理法治主要有兩個(gè)維度:一是實(shí)體權(quán)力的維度,著重從靜態(tài)的視角,對(duì)金融應(yīng)急管理權(quán)涉及的各項(xiàng)子權(quán)力進(jìn)行族譜化的解構(gòu)、分析與法律規(guī)制;二是權(quán)力運(yùn)行的維度,重點(diǎn)從動(dòng)態(tài)的視角,對(duì)金融應(yīng)急管理權(quán)的啟動(dòng)、運(yùn)行、退出等各大環(huán)節(jié)進(jìn)行運(yùn)行論的分析,以程序思維規(guī)范金融應(yīng)急管理權(quán)的行使。金融應(yīng)急管理權(quán)是一項(xiàng)綜合性的權(quán)力束,它不僅包括行政法上的緊急行政權(quán),還包括經(jīng)濟(jì)法上的緊急金融宏觀調(diào)控權(quán)和市場(chǎng)規(guī)制權(quán)。權(quán)力構(gòu)造的復(fù)雜性凸顯了金融應(yīng)急管理程序法治建設(shè)的艱巨性。

從我國(guó)金融應(yīng)急管理程序法治實(shí)踐來(lái)看,《中國(guó)人民銀行法》明確了中國(guó)人民銀行對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的管理職能和維護(hù)金融穩(wěn)定的職能,并由此決定了其具有金融應(yīng)急管理權(quán);根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等法律,國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、中國(guó)證監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管部門(mén)在緊急狀態(tài)下也應(yīng)當(dāng)享有金融應(yīng)急管理權(quán)。然而,我國(guó)并沒(méi)有在法律層面明確構(gòu)建起各部門(mén)有機(jī)配合,且包含金融應(yīng)急管理的啟動(dòng)、運(yùn)行和退出等全流程的金融應(yīng)急管理程序。2005年出臺(tái)的《中國(guó)人民銀行突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》,也只是針對(duì)金融系統(tǒng)內(nèi)的突發(fā)事件要求金融機(jī)構(gòu)制定應(yīng)急預(yù)案,對(duì)其他重大突發(fā)事件關(guān)注不足。

目前,學(xué)者對(duì)于金融應(yīng)急管理的研究主要側(cè)重于管理學(xué)和金融學(xué)的視角,對(duì)國(guó)家金融應(yīng)急管理體系的構(gòu)建提出相應(yīng)的策論。俞勇、鄭鴻提出國(guó)家金融應(yīng)急管理體系是國(guó)家應(yīng)急管理體系的重要組成部分,應(yīng)在厘清金融應(yīng)急管理體系多主體協(xié)同的邊界和關(guān)系的基礎(chǔ)上,健全完善國(guó)家金融應(yīng)急管理機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案演練機(jī)制。[1]何德旭、許振慧、張曉燕從金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品供給的視角提出了金融支持疫情防控應(yīng)急體系建設(shè)的方案。[2]鄭源源、郭樹(shù)清主張將保險(xiǎn)納入國(guó)家災(zāi)害救助和應(yīng)急管理體系。[3]從法學(xué)的角度對(duì)金融應(yīng)急管理法治展開(kāi)研究的著述相對(duì)較少。張立先對(duì)金融應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)與金融應(yīng)急管理權(quán)的法律治理展開(kāi)了論證。[4]尹振濤、陳冠華總結(jié)了我國(guó)金融應(yīng)急管理立法實(shí)踐與面臨的挑戰(zhàn),提出適時(shí)出臺(tái)《金融業(yè)危機(jī)管理辦法》,明確專門(mén)的金融應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。[5]

總體來(lái)看,既有的金融應(yīng)急管理法治化方面的研究成果要么過(guò)于陳舊,與我國(guó)當(dāng)下《金融穩(wěn)定法(草案征求意見(jiàn)稿)》《中國(guó)人民銀行法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》出臺(tái)的法治環(huán)境大相徑庭,要么過(guò)于籠統(tǒng),沒(méi)有從金融應(yīng)急管理實(shí)體權(quán)力與程序法治的角度進(jìn)行分類研究。尤其值得注意的是,2023年最新的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案組建了中央金融委員會(huì)并設(shè)立中央金融委員會(huì)辦公室,作為中央金融委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu),列入黨中央機(jī)構(gòu)序列,不再保留國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu);將國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室職責(zé)劃入中央金融委員會(huì)辦公室并且組建了中央金融工作委員會(huì)。將中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)的金融系統(tǒng)黨的建設(shè)職責(zé)劃入中央金融工作委員會(huì)。法治的治理方式可以通過(guò)建構(gòu)合理的程序來(lái)實(shí)現(xiàn)。[6]習(xí)近平總書(shū)記高度重視國(guó)家公權(quán)力運(yùn)行中的規(guī)則意識(shí)和程序意識(shí),他指出“守法律、重程序,這是法治的第一位要求”。[7]對(duì)于依法行政而言,完善行政程序法治乃是其最重要最基本的保障;對(duì)于法治政府建設(shè)而言,完善行政程序法治則是其必由之路。[8]金融應(yīng)急管理程序法治構(gòu)建的必要性到底為何?應(yīng)當(dāng)遵循哪些基本原則?應(yīng)當(dāng)從哪些具體內(nèi)容著手構(gòu)建?本文擬聚焦我國(guó)金融應(yīng)急管理程序法治構(gòu)建的基本范疇、基本原則及主要內(nèi)容,以期對(duì)相關(guān)法治實(shí)踐的完善提供助益。

二 金融應(yīng)急管理程序法治建構(gòu)的必要性

金融應(yīng)急管理程序是國(guó)家金融應(yīng)急管理權(quán)這種公權(quán)力在權(quán)力運(yùn)行方面的一系列方法和步驟的總稱,它具體包括應(yīng)急管理行為的行為方式、步驟、形式及實(shí)現(xiàn)順序等要素。面對(duì)非典疫情、新冠肺炎疫情等重大公共衛(wèi)生事件以及地震、海嘯等突發(fā)事件對(duì)金融體系和金融服務(wù)帶來(lái)的破壞,金融應(yīng)急管理權(quán)本身具有應(yīng)急性、擴(kuò)張性、優(yōu)先性、主體的多元性、權(quán)力的綜合性等重要特征,這些特征都決定了在法治的視野下,其必須接受法定程序的規(guī)范和約束,并在法治的軌道上實(shí)施金融應(yīng)急管理行為。

首先,金融應(yīng)急管理權(quán)的應(yīng)急性是金融應(yīng)急管理程序法治構(gòu)建的邏輯起點(diǎn)。所謂應(yīng)急性是指由于金融應(yīng)急管理相較于常態(tài)金融治理的非比尋常性,而對(duì)國(guó)家金融治理體系和治理能力提出的高效率性和緊迫性要求。重大突發(fā)事件爆發(fā)給社會(huì)治理帶來(lái)極大的挑戰(zhàn),政府為了確保更優(yōu)的應(yīng)急管理績(jī)效,通常需要法律對(duì)重大突發(fā)事件進(jìn)行緊急狀態(tài)下的特殊授權(quán)。比如一旦最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)正式宣布該國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài),那么為了做好緊急狀態(tài)下的社會(huì)治理,國(guó)家機(jī)關(guān)就可以在更為豐富的政策工具箱和執(zhí)法手段中進(jìn)行選擇,通過(guò)國(guó)家緊急權(quán)力實(shí)施應(yīng)急管理。金融應(yīng)急管理權(quán)也正是這些國(guó)家緊急權(quán)力中的一種,其根本宗旨就是實(shí)現(xiàn)緊急狀態(tài)下的金融應(yīng)急管理目標(biāo)。從法律的視角來(lái)說(shuō),金融應(yīng)急程序法治就是通過(guò)構(gòu)建一套程序化的權(quán)力運(yùn)行范式,以對(duì)金融應(yīng)急管理權(quán)起到規(guī)范作用,進(jìn)而激發(fā)金融需求增量,規(guī)范金融應(yīng)急權(quán)力并保障金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。

其次,金融應(yīng)急管理主體的多元性決定了金融應(yīng)急管理行為必須納入程序法治的軌道。世界各國(guó)都探索過(guò)建立適合本國(guó)國(guó)情的金融應(yīng)急管理主體模式。目前,國(guó)外主要的金融應(yīng)急管理模式有三種:第一種是機(jī)構(gòu)型多主體模式,即依據(jù)金融機(jī)構(gòu)的行業(yè)屬性所對(duì)應(yīng)的金融監(jiān)管部門(mén)來(lái)實(shí)施金融應(yīng)急管理,同時(shí)由各金融應(yīng)急管理部門(mén)實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的合作與協(xié)調(diào);第二種是業(yè)務(wù)型多主體模式,即依據(jù)金融產(chǎn)品的性質(zhì)對(duì)應(yīng)的金融監(jiān)管部門(mén)來(lái)實(shí)施應(yīng)急管理,同時(shí)由各金融應(yīng)急管理部門(mén)實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的合作與協(xié)調(diào);第三種是“雙峰”模式,即由金融宏觀審慎管理部門(mén)和行為監(jiān)管部門(mén)共同實(shí)施金融應(yīng)急管理的主體模式。無(wú)論采用何種模式,一國(guó)幾乎不可能由一個(gè)部門(mén)來(lái)實(shí)施全領(lǐng)域、全過(guò)程的金融應(yīng)急管理。金融應(yīng)急管理不僅涉及行業(yè)金融監(jiān)管部門(mén)之間的應(yīng)急管理合作,還涉及金融監(jiān)管部門(mén)與負(fù)責(zé)宏觀審慎職能的中央銀行(比如中國(guó)人民銀行)之間的信息交流與分工協(xié)作,同時(shí),金融應(yīng)急管理部門(mén)與財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家稅務(wù)總局等之間也必然涉及應(yīng)急管理事務(wù)的互動(dòng)合作與信息交流。因此,設(shè)計(jì)科學(xué)的金融應(yīng)急管理程序法治,同時(shí)具有科學(xué)性指示和程序性控制的雙重意義。所謂科學(xué)性指示,是指通過(guò)法制的形式明確金融應(yīng)急管理的科學(xué)規(guī)律并指示金融應(yīng)急管理部門(mén)依法管理,確保正確實(shí)施管理行為;所謂程序性控制,主要是對(duì)金融應(yīng)急管理部門(mén)行使應(yīng)急管理權(quán)的步驟、方法、順序等程序要求進(jìn)行規(guī)范,防止由于程序性失誤而引發(fā)金融應(yīng)急管理失當(dāng),保證金融應(yīng)急管理的實(shí)效。

最后,防止權(quán)利濫用是金融應(yīng)急管理程序法治建立的根本宗旨和核心要義。金融應(yīng)急管理權(quán)是一個(gè)綜合性的權(quán)力束,它不僅包括行政法性質(zhì)的權(quán)力,還包括經(jīng)濟(jì)法性質(zhì)的權(quán)力,總體而言,它依然是一種公權(quán)力。[9]作為公權(quán)力,金融應(yīng)急管理權(quán)必須接受法律的治理,不僅需要從實(shí)體法層面對(duì)其進(jìn)行規(guī)范,更需要從程序法的視角對(duì)其運(yùn)行的基本原則和法定程序予以明確,通過(guò)程序法治的完善,保障其依法運(yùn)行。并且,相較于常態(tài)法治,重大突發(fā)事件中的金融應(yīng)急管理權(quán)由于其應(yīng)急管理目標(biāo)和任務(wù)的緊迫性,為了達(dá)成預(yù)期的應(yīng)急管理效果,金融應(yīng)急管理主體更有權(quán)力擴(kuò)張的沖動(dòng)。金融應(yīng)急管理權(quán)與金融消費(fèi)者的合法權(quán)益始終處于一種此消彼長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)博弈之中,前者的擴(kuò)張往往對(duì)后者帶來(lái)一定程度的限縮。因此,防止權(quán)利濫用并保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益,是金融應(yīng)急管理程序法治建立的根本宗旨和核心要義。

三 金融應(yīng)急管理程序法治構(gòu)建的基本原則

金融應(yīng)急管理程序法治的基本原則是金融應(yīng)急管理程序法治構(gòu)建的理論基礎(chǔ),是在金融應(yīng)急管理程序法治建設(shè)過(guò)程中必須遵循的根本原理和基本準(zhǔn)則。結(jié)合我國(guó)金融應(yīng)急管理程序法治建設(shè)的實(shí)際,我國(guó)金融應(yīng)急管理程序法治必須堅(jiān)持合法性原則、協(xié)同應(yīng)急原則、保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益原則和保持透明度原則。

(一)合法性原則

金融應(yīng)急管理不同于常態(tài)下的金融監(jiān)管,當(dāng)被認(rèn)定為金融應(yīng)急狀態(tài)時(shí),需要轉(zhuǎn)入金融應(yīng)急管理的法治狀態(tài)。此時(shí),應(yīng)急管理措施必須納入法治的框架中進(jìn)行。換言之,從程序法治的角度來(lái)說(shuō),金融應(yīng)急管理程序是一種不同于金融常態(tài)管理的獨(dú)特程序,盡管如此,金融應(yīng)急管理也必須符合法治的精神,將金融應(yīng)急管理權(quán)納入法治的框架。應(yīng)急程序的一個(gè)重要特征是在緊急狀態(tài)下某些程序可以簡(jiǎn)化,但簡(jiǎn)化應(yīng)法定化、明確化,不能任意簡(jiǎn)化。[10]正如習(xí)近平總書(shū)記對(duì)疫情防控工作所強(qiáng)調(diào)的那樣,越是最吃勁的時(shí)候,越要堅(jiān)持依法防控。我國(guó)早在《國(guó)家金融突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》制定之時(shí),即明確了依法實(shí)施金融應(yīng)急管理的要求,明確“依法處置,穩(wěn)妥縝密,努力維護(hù)國(guó)家金融穩(wěn)定的大局”?！侗本┦薪鹑谕话l(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》也提出,要堅(jiān)持“依法有序處置、積極穩(wěn)妥縝密的原則”。于法有據(jù)、依法開(kāi)展金融應(yīng)急管理,是金融應(yīng)急管理程序法治建構(gòu)的基本原則。

(二)協(xié)同應(yīng)急原則

金融應(yīng)急管理的基本屬性是應(yīng)急性,它必須滿足對(duì)金融市場(chǎng)應(yīng)急管理與救助的基本需求。從世界各國(guó)的金融應(yīng)急管理實(shí)踐來(lái)看,為了應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件對(duì)金融體系帶來(lái)的劇烈沖擊,美聯(lián)儲(chǔ)、英格蘭銀行、德意志銀行等各國(guó)中央銀行先后推出過(guò)量化寬松(QE)計(jì)劃組合拳、零存款準(zhǔn)備金率、禁止股票賣空交易等措施。這些緊急救市行動(dòng)的出臺(tái)無(wú)疑需要極其高效的金融應(yīng)急協(xié)同管理能力。重大突發(fā)事件的突發(fā)性對(duì)金融應(yīng)急管理提出了高效率性的基本要求。如前所述,世界各國(guó)普遍采用多主體的金融應(yīng)急管理模式,那么從程序法治的角度來(lái)說(shuō),我們必須確保法制化的金融應(yīng)急管理程序本身是高效的,是符合最大限度提升各金融應(yīng)急管理部門(mén)的參與效率,能夠有效進(jìn)行應(yīng)急管理的。因此,協(xié)同應(yīng)急原則是金融應(yīng)急管理程序法治建構(gòu)的重要原則。

(三)保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益原則

任何金融市場(chǎng)的廣度和深度的最終決定變量都是金融消費(fèi)者。以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,這在金融應(yīng)急管理領(lǐng)域的集中體現(xiàn)就是,要以廣大的金融消費(fèi)者的合法權(quán)益保護(hù)為中心。金融應(yīng)急管理權(quán)作為一種非常態(tài)下的特殊緊急權(quán)力,其設(shè)置和運(yùn)行必須堅(jiān)持公法上一貫遵守的比例原則?！氨壤瓌t對(duì)目的手段理性的實(shí)現(xiàn)提供了針對(duì)性的方法和路徑?！盵11]具言之,在金融應(yīng)急管理行動(dòng)中,金融應(yīng)急管理權(quán)的行使,除必須堅(jiān)持合法性原則之外,金融應(yīng)急管理主體還必須選擇相對(duì)對(duì)人侵害最小的方式和措施來(lái)進(jìn)行。比例原則包含適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義的比例原則三個(gè)子原則,其本身可以作為對(duì)金融應(yīng)急管理權(quán)的一種合理的約束和限制,以此對(duì)金融應(yīng)急管理的相對(duì)人和金融消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)。此外,以金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)為基本原則,還要求金融應(yīng)急管理的程序設(shè)計(jì)必須體現(xiàn)金融消費(fèi)者的直接參與性,以及在應(yīng)急程序的內(nèi)容方面給予金融消費(fèi)者最大限度的保護(hù)。

(四)保持透明度原則

金融應(yīng)急管理的程序必須向相對(duì)人和社會(huì)公眾保持透明。這主要有三方面的法治蘊(yùn)含:其一,透明的金融應(yīng)急管理程序,是保證各金融應(yīng)急管理部門(mén)實(shí)現(xiàn)協(xié)同應(yīng)急的法治基礎(chǔ)。金融應(yīng)急管理涉及中央銀行、各金融監(jiān)管部門(mén)以及央地各級(jí)政府的協(xié)作,如果金融應(yīng)急管理的信息、進(jìn)展和措施不透明,相關(guān)部門(mén)很難做好有效的協(xié)調(diào)工作。其二,“陽(yáng)光是最好的防腐劑”,要使金融應(yīng)急管理權(quán)依法規(guī)范運(yùn)行,除了立法控制、司法審查、行政復(fù)議、國(guó)家監(jiān)察等傳統(tǒng)的法律監(jiān)督機(jī)制外,還需要社會(huì)公眾以及社會(huì)輿論的廣泛監(jiān)督,因此,除被確定為國(guó)家秘密或者涉及個(gè)人隱私的信息外,應(yīng)最大可能實(shí)現(xiàn)金融應(yīng)急管理信息的透明化。其三,保持透明度原則,才能使金融應(yīng)急管理部門(mén)與金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)以及金融消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)良好的溝通與互動(dòng),才能實(shí)現(xiàn)金融應(yīng)急管理部門(mén)有效的“預(yù)期管理”。“危機(jī)化解需要個(gè)體公民的集體應(yīng)對(duì)”[12]15,金融的基礎(chǔ)是信用,金融應(yīng)急管理一個(gè)重要的內(nèi)容就是向社會(huì)傳達(dá)一種良性的“預(yù)期”。當(dāng)金融體系遭受重大突發(fā)事件的重創(chuàng)時(shí),對(duì)金融消費(fèi)者和金融市場(chǎng)來(lái)說(shuō),最迫切需要的是良好的“信心”。以中央銀行為代表的金融應(yīng)急管理主體在金融應(yīng)急管理活動(dòng)中,必須將自己的金融應(yīng)急管理措施、貨幣政策未來(lái)可能的調(diào)整方向適時(shí)向公眾傳達(dá)和溝通,只有金融應(yīng)急管理的主體和受體有效互動(dòng),才能實(shí)現(xiàn)最佳的金融應(yīng)急管理績(jī)效。

四 金融應(yīng)急管理程序法治構(gòu)建的主要內(nèi)容

金融應(yīng)急管理程序法治貫穿于金融應(yīng)急管理的全過(guò)程,確保金融應(yīng)急管理權(quán)在各個(gè)階段均在法治的軌道上進(jìn)行。從內(nèi)容的角度來(lái)說(shuō),主要包括金融應(yīng)急管理啟動(dòng)程序的法治化、金融應(yīng)急管理運(yùn)行程序的法治化和金融應(yīng)急管理退出程序的法治化三個(gè)方面。

(一)金融應(yīng)急管理啟動(dòng)程序的法治化

受到法律調(diào)整、規(guī)范和評(píng)價(jià)的一項(xiàng)緊急狀態(tài),至少應(yīng)包括三個(gè)構(gòu)成要件:客觀緊急情勢(shì)的存在、審慎的主觀決斷和形式上的決定并宣告。[13]50-61金融應(yīng)急管理的啟動(dòng)程序是金融應(yīng)急管理程序正式開(kāi)始的標(biāo)志,也是實(shí)施金融應(yīng)急管理措施的基本前提。從法律的角度來(lái)說(shuō),對(duì)這一階段的立法主要有兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是金融應(yīng)急管理程序啟動(dòng)的基本要件,即到底達(dá)到何種條件才能正式啟動(dòng)金融應(yīng)急管理程序。二是金融應(yīng)急管理程序啟動(dòng)的具體流程,也就是在法律的層面,如何對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、預(yù)警,金融應(yīng)急狀態(tài)的確認(rèn)和宣布等一系列流程作出具體明確的規(guī)定。

在金融應(yīng)急管理程序啟動(dòng)的基本要件方面,各國(guó)主要是通過(guò)制定有效的金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)監(jiān)管體系,對(duì)處于重大突發(fā)事件中的金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行綜合評(píng)判,以確定是否啟動(dòng)金融應(yīng)急管理程序。比如美國(guó)制定的聞名全球的“駱駝監(jiān)管體系”(CAMELS Rating System)從六大方面對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管評(píng)價(jià),分別是資本充足率(capital adequacy)、資產(chǎn)質(zhì)量(asset quality)、管理質(zhì)量(management quality)、盈利(earnings)、流動(dòng)資金(liquidity)、對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的敏感度(sensitivity to market risk)。CAMELS將金融機(jī)構(gòu)分為五級(jí),從五級(jí)到一級(jí),評(píng)價(jià)逐漸遞增,其中被評(píng)為五級(jí)的金融機(jī)構(gòu)可能面臨“行將倒閉”的風(fēng)險(xiǎn)。金融應(yīng)急管理部門(mén)可以根據(jù)評(píng)級(jí)狀況,結(jié)合監(jiān)管情況適時(shí)啟動(dòng)金融應(yīng)急管理程序。金融機(jī)構(gòu)的投資者也普遍將該評(píng)級(jí)視為金融機(jī)構(gòu)投資價(jià)值的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

英國(guó)中央銀行英格蘭銀行推出了針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的“系統(tǒng)性機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型”(Risk Assessment Model of Systemic Institutions, RAMSI)。該模型主要用打分的方式評(píng)價(jià)銀行業(yè)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)及償付能力。[14]29-61RAMSI重點(diǎn)設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)金融機(jī)構(gòu)兩大層面的風(fēng)險(xiǎn)維度。一是宏觀經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)的變化對(duì)金融機(jī)構(gòu)的未來(lái)收益率(資本充足率)可能產(chǎn)生的影響;二是鑒于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)在當(dāng)下“太關(guān)聯(lián)而不能倒”的現(xiàn)實(shí),重點(diǎn)評(píng)價(jià)金融機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險(xiǎn)暴露所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大效應(yīng)。綜合來(lái)看,RAMSI可以對(duì)金融應(yīng)急管理提供重要的啟動(dòng)條件和標(biāo)準(zhǔn),它既考慮了重大突發(fā)事件對(duì)金融宏觀形勢(shì)帶來(lái)的挑戰(zhàn),又對(duì)金融機(jī)構(gòu)間的風(fēng)險(xiǎn)傳遞作出客觀評(píng)價(jià),有利于金融應(yīng)急管理部門(mén)及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急管理程序。

實(shí)際上,我國(guó)金融監(jiān)管部門(mén)在對(duì)金融機(jī)構(gòu)的全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方面一直在進(jìn)行著努力的探索。原中國(guó)銀監(jiān)會(huì)曾先后發(fā)布了《商業(yè)銀行監(jiān)管評(píng)級(jí)內(nèi)部指引》《股份制商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系(暫行)》《外資銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)手冊(cè)》等規(guī)范性文件。2021年9月22日,原中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)正式頒布《商業(yè)銀行監(jiān)管評(píng)級(jí)辦法》,將之前的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與評(píng)級(jí)辦法進(jìn)行了全面升級(jí)。《商業(yè)銀行監(jiān)管評(píng)級(jí)辦法》充分吸收借鑒了美國(guó)的CAMELS,并且廣泛適用于所有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)?！渡虡I(yè)銀行監(jiān)管評(píng)級(jí)辦法》還進(jìn)一步增強(qiáng)了對(duì)金融機(jī)構(gòu)公司治理狀況的評(píng)價(jià),并從九大維度構(gòu)建了定量和定性相結(jié)合的評(píng)級(jí)監(jiān)管指標(biāo)。

盡管如此,我國(guó)在金融應(yīng)急管理程序啟動(dòng)要件方面的立法仍有待完善。首先,在法律淵源上,有必要提升現(xiàn)行的《商業(yè)銀行監(jiān)管評(píng)級(jí)辦法》的立法層級(jí)。目前的《商業(yè)銀行監(jiān)管評(píng)級(jí)辦法》只是一個(gè)規(guī)范性文件,由于對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管評(píng)級(jí)本身事關(guān)商業(yè)銀行的核心監(jiān)管要素,應(yīng)當(dāng)在《商業(yè)銀行法》中對(duì)其予以規(guī)定。與此同時(shí),我國(guó)目前已經(jīng)出臺(tái)了《金融穩(wěn)定法(草案征求意見(jiàn)稿)》,對(duì)于商業(yè)銀行監(jiān)管評(píng)級(jí)結(jié)果運(yùn)用與國(guó)家金融穩(wěn)定監(jiān)管和金融應(yīng)急管理措施的啟動(dòng)密切相關(guān)的內(nèi)容,有必要在未來(lái)的《金融穩(wěn)定法》中作出銜接性的規(guī)定。其次,《商業(yè)銀行監(jiān)管評(píng)級(jí)辦法》雖然也強(qiáng)調(diào)對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)之于商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)的影響的評(píng)估,但這主要是一種年度的常規(guī)性的評(píng)價(jià),未來(lái)在立法中可借鑒英國(guó)RAMSI的相關(guān)經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)重大突發(fā)事件對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的影響的評(píng)估。再次,從監(jiān)管評(píng)級(jí)結(jié)果的運(yùn)用來(lái)看,《商業(yè)銀行監(jiān)管評(píng)級(jí)辦法》第二十一條明確規(guī)定,“將監(jiān)管評(píng)級(jí)結(jié)果作為制定監(jiān)管規(guī)劃、合理配置監(jiān)管資源,采取監(jiān)管措施和行動(dòng)、開(kāi)展市場(chǎng)準(zhǔn)入的重要依據(jù)”,那么監(jiān)管評(píng)級(jí)如何與金融應(yīng)急管理直接銜接起來(lái),可能是立法需要進(jìn)一步廓清的內(nèi)容。實(shí)際上,早在2002年,澳大利亞審慎監(jiān)管局就推出了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)管應(yīng)對(duì)工具,設(shè)置了可能性及影響評(píng)級(jí)系統(tǒng)(Probability and Impact Rating System, PAIRS)和監(jiān)管監(jiān)督及應(yīng)對(duì)系統(tǒng)(Supervisory Oversight and Response System, SOARS)。當(dāng)重大突發(fā)事件的爆發(fā)可能對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融體系造成嚴(yán)重破壞,金融應(yīng)急管理部門(mén)可以根據(jù)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督和評(píng)價(jià)結(jié)果,適時(shí)建議啟動(dòng)金融應(yīng)急管理措施。最后,《商業(yè)銀行監(jiān)管評(píng)級(jí)辦法》第二十四條明確規(guī)定:“商業(yè)銀行監(jiān)管評(píng)級(jí)結(jié)果原則上僅供監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部使用?！睆慕鹑趹?yīng)急管理的實(shí)際需求來(lái)說(shuō),根據(jù)金融應(yīng)急管理程序法治的保持透明度原則,金融監(jiān)管部門(mén)與國(guó)家金融應(yīng)急管理的牽頭部門(mén)(比如中央銀行)以及各級(jí)政府之間,應(yīng)當(dāng)保持對(duì)監(jiān)管結(jié)果的數(shù)據(jù)共享和一定程度的透明。立法應(yīng)當(dāng)明確作出數(shù)據(jù)共享的基本安排。

在金融應(yīng)急管理程序啟動(dòng)的具體流程方面,我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)金融突發(fā)事件監(jiān)測(cè)與預(yù)警、金融應(yīng)急狀態(tài)的批準(zhǔn)和宣布、金融突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的正式啟動(dòng)等流程。金融突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)與預(yù)警一般由各國(guó)的中央銀行或者金融監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行,比如《多德弗蘭克法案》就授權(quán)美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)美國(guó)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和預(yù)警,英國(guó)早在《2009年銀行法》就授權(quán)金融服務(wù)監(jiān)管局(FSA)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、監(jiān)測(cè)和預(yù)警。由于《中國(guó)人民銀行法》授予中國(guó)人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的基本職能,而對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和預(yù)警又是維護(hù)金融穩(wěn)定的基本前提,筆者建議我國(guó)在立法中明確中國(guó)人民銀行具有金融突發(fā)事件監(jiān)測(cè)與預(yù)警的法定職能。金融應(yīng)急狀態(tài)的批準(zhǔn)和宣布是指有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)中央銀行或者金融監(jiān)管部門(mén)以及金融機(jī)構(gòu)等主體提出的進(jìn)入金融應(yīng)急狀態(tài)的申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,并最終宣布的過(guò)程。金融應(yīng)急狀態(tài)的宣告涉及金融機(jī)構(gòu)和廣大金融消費(fèi)者的權(quán)益,一般來(lái)說(shuō)是由權(quán)威機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行,比如最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或者政府首腦。當(dāng)然也有授權(quán)財(cái)政部長(zhǎng)決策的立法例,比如《多德-弗蘭克法案》授權(quán)財(cái)政部部長(zhǎng)對(duì)金融應(yīng)急狀態(tài)的審查確認(rèn)權(quán)和宣布權(quán)。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看,立法可以尊重金融應(yīng)急管理主體的決定權(quán),即由金融應(yīng)急管理主體正式?jīng)Q定和宣布金融應(yīng)急管理緊急狀態(tài)。一旦被正式宣布,金融突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案即正式啟動(dòng),此時(shí),金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)和金融消費(fèi)者的權(quán)利將受到相較于常態(tài)法治下更多的約束和限制,國(guó)家為了公共利益開(kāi)始對(duì)相應(yīng)的金融行業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵤?yīng)急管理措施。

(二)金融應(yīng)急管理運(yùn)行程序的法治化

金融應(yīng)急管理運(yùn)行程序是金融應(yīng)急管理的正式實(shí)施程序。如前所述,金融應(yīng)急管理權(quán)是一項(xiàng)綜合性的權(quán)力束,既包括經(jīng)濟(jì)法上的權(quán)力也包括行政法上的權(quán)力。因其不同的權(quán)力類型,相應(yīng)的運(yùn)行程序法治的側(cè)重點(diǎn)和規(guī)范構(gòu)造亦呈現(xiàn)出巨大的差異。當(dāng)金融應(yīng)急管理權(quán)的內(nèi)容表現(xiàn)為一種經(jīng)濟(jì)法上的宏觀調(diào)控權(quán)的時(shí)候,其程序法治的核心體現(xiàn)為對(duì)金融宏觀調(diào)控決策的一種法律約束;當(dāng)金融應(yīng)急管理權(quán)的內(nèi)容表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)法或者行政法上的市場(chǎng)規(guī)制權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政計(jì)劃?rùn)?quán)等權(quán)力時(shí),其程序法治的核心體現(xiàn)為對(duì)金融應(yīng)急管理執(zhí)行權(quán)的一種法律約束。為此,本文從金融應(yīng)急管理決策程序和執(zhí)行程序的法治化兩個(gè)方面對(duì)我國(guó)金融應(yīng)急管理運(yùn)行程序法治予以探討。

金融應(yīng)急管理決策程序法治的重點(diǎn)是決策機(jī)制和決策流程的法定化。關(guān)于宏觀調(diào)控權(quán)的法律性質(zhì)及其法治化,我國(guó)經(jīng)濟(jì)法學(xué)界曾經(jīng)展開(kāi)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的激烈爭(zhēng)論。有學(xué)者認(rèn)為,宏觀調(diào)控權(quán)可以納入司法程序予以治理。[15]更多的學(xué)者意識(shí)到了這種觀點(diǎn)的片面性。宏觀調(diào)控權(quán)與市場(chǎng)規(guī)制權(quán)一個(gè)重要的不同在于,前者遵循“國(guó)家調(diào)控市場(chǎng),市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”的基本原理,也就是說(shuō),宏觀調(diào)控權(quán)運(yùn)行的對(duì)象主要是國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,而不是針對(duì)具體的對(duì)象。就金融領(lǐng)域而言,金融宏觀調(diào)控的對(duì)象是金融市場(chǎng)和金融秩序,而不是具體的金融機(jī)構(gòu),對(duì)于金融宏觀調(diào)控的大量具體貨幣政策的實(shí)施來(lái)說(shuō),金融機(jī)構(gòu)可以選擇參加也可以選擇不參加,如中央銀行的公開(kāi)市場(chǎng)操作等。那么,這也就意味著宏觀調(diào)控的受體并不存在因?yàn)楹暧^調(diào)控行為而遭受損失的事實(shí),如果因?yàn)楹暧^調(diào)控的具體執(zhí)行行為而遭受權(quán)益的損害,大多屬于行政執(zhí)行權(quán)的程序法治問(wèn)題,已經(jīng)不屬于宏觀調(diào)控權(quán)的法治化范疇,因?yàn)楹暧^調(diào)控權(quán)僅僅包括決策權(quán),而不包含執(zhí)行權(quán)。[16]174

宏觀調(diào)控權(quán)程序法治的重心是要通過(guò)科學(xué)的程序確保決策的合理性。相對(duì)于常態(tài)法治下的決策,處于重大突發(fā)事件中的金融應(yīng)急決策面臨更強(qiáng)的緊迫性、信息的偏在性以及信息獲取的艱難性。因此,我們可以對(duì)我國(guó)的金融應(yīng)急管理主體結(jié)構(gòu)和決策程序在未來(lái)的“金融應(yīng)急管理法”中作出明確規(guī)定。比如2023年3月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》組建了中央金融委員會(huì),未來(lái)立法中可規(guī)定在中央層面由中央金融委員會(huì)直接加掛中央金融應(yīng)急管理委員會(huì)的牌子,中央金融委員會(huì)和中央金融應(yīng)急管理委員會(huì)一套機(jī)制兩塊牌子同時(shí)運(yùn)作。中央金融應(yīng)急管理委員會(huì)辦公室可設(shè)于中國(guó)人民銀行,同時(shí)借鑒中國(guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)的運(yùn)行機(jī)理,設(shè)置中央金融應(yīng)急管理委員會(huì)的決策咨議機(jī)構(gòu),讓銀行、保險(xiǎn)、證券等不同金融行業(yè)的監(jiān)管部門(mén)的專家意見(jiàn)以及財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家發(fā)改委以及國(guó)務(wù)院法制辦等部門(mén)的專家意見(jiàn)都融入中央金融應(yīng)急管理委員會(huì)的具體決策過(guò)程中;此外,還可以在立法中明確應(yīng)急管理決策過(guò)程模型,并引入?yún)^(qū)別于常態(tài)法治的民主程序機(jī)制,對(duì)在緊急狀態(tài)下的決策過(guò)程予以規(guī)范和約束。

嚴(yán)密的執(zhí)法程序是規(guī)范執(zhí)法行為的重要前提,它要求執(zhí)法活動(dòng)必須遵循法定的步驟、方法、時(shí)限、執(zhí)法手段和措施。[17]對(duì)于行使金融市場(chǎng)規(guī)制權(quán)和緊急行政權(quán)的金融應(yīng)急管理執(zhí)行行為來(lái)說(shuō),其程序法治的重點(diǎn)是確保金融應(yīng)急執(zhí)行行為的合法性,防止應(yīng)急管理權(quán)的濫用。金融應(yīng)急管理執(zhí)行程序法治化的內(nèi)容涉及執(zhí)法程序規(guī)范制度、特殊時(shí)限制度、執(zhí)法信息公開(kāi)制度等。執(zhí)法程序規(guī)范制度是指在金融應(yīng)急管理執(zhí)法過(guò)程中,執(zhí)法人員必須依法表明其執(zhí)法身份,并對(duì)其執(zhí)法理由予以闡明的制度。表明身份有兩方面的法治蘊(yùn)含:其一,執(zhí)法人員所在的部門(mén)屬于國(guó)家金融應(yīng)急管理主體,如前述,我國(guó)可以在立法上確認(rèn)金融應(yīng)急委為金融應(yīng)急管理的主體,那么執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)必須表明其屬于中國(guó)人民銀行等金融應(yīng)急管理成員部門(mén)的工作人員。其二,執(zhí)法人員必須出示執(zhí)法證件,以證明其具有相關(guān)領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)限。金融應(yīng)急管理可能同時(shí)涉及多個(gè)金融行業(yè)領(lǐng)域,執(zhí)法人員表明身份制度可以防止執(zhí)法人員濫用金融應(yīng)急管理權(quán)而越權(quán)執(zhí)法等情形。

金融應(yīng)急管理執(zhí)行程序法治化的另一個(gè)重要內(nèi)容是特殊時(shí)限制度。金融應(yīng)急管理比普通金融監(jiān)管具有更為突出的緊迫性,金融應(yīng)急管理權(quán)在立法上的設(shè)置也必須突出其更短的時(shí)限性和更高的效率性。此外,保持透明度原則是金融應(yīng)急程序法治的重要原則之一,執(zhí)法信息公開(kāi)制度也是金融應(yīng)急管理執(zhí)行程序法治化的重要內(nèi)容。執(zhí)法信息公開(kāi)尤其強(qiáng)調(diào)信息的真實(shí)性、及時(shí)性和全面性。但需要特別注意的是,執(zhí)法信息公開(kāi)制度并不能絕對(duì)化,也就是說(shuō),并不是一切執(zhí)法信息都必須對(duì)外公開(kāi),比如根據(jù)美國(guó)《多德-弗蘭克法案》的規(guī)定,緊急金融救助行動(dòng)中,美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)于接受援助的金融機(jī)構(gòu)的身份信息、救助規(guī)模以及相關(guān)擔(dān)保品的信息,只提供給國(guó)會(huì)的相關(guān)部門(mén),并不對(duì)社會(huì)直接公開(kāi)。我國(guó)未來(lái)的“金融應(yīng)急管理法”也需要系統(tǒng)梳理和規(guī)定金融應(yīng)急執(zhí)法信息公開(kāi)的豁免制度或者除外制度。

(三)金融應(yīng)急管理退出程序的法治化

緊急狀態(tài)制度如同一劑猛藥,治烈疾猶可,治一般疾病,頻頻用之,可立見(jiàn)其弊。[18]665金融應(yīng)急管理權(quán)作為一種緊急權(quán)力,它僅僅應(yīng)當(dāng)存在于金融應(yīng)急的緊急狀態(tài)之下。一旦重大突發(fā)事件消除而回歸正常的經(jīng)濟(jì)金融秩序,金融應(yīng)急管理行動(dòng)必須及時(shí)退出。一般而言,金融應(yīng)急管理部門(mén)在經(jīng)過(guò)應(yīng)急管理處置之后,會(huì)出現(xiàn)兩種結(jié)果:一種是應(yīng)急處置成功,待重大突發(fā)事件消除后,恢復(fù)常態(tài)金融治理,那么在對(duì)金融應(yīng)急管理的效果進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)之后,金融應(yīng)急管理行為即告退出;另一種情況是應(yīng)急處置失敗,金融應(yīng)急管理行為經(jīng)過(guò)審慎評(píng)估之后宣告退出,并由此轉(zhuǎn)入危機(jī)治理。從金融應(yīng)急管理退出的程序法治角度來(lái)說(shuō),立法需要應(yīng)對(duì)兩個(gè)主要的問(wèn)題:一個(gè)是金融應(yīng)急管理退出流程的法制化,另一個(gè)是對(duì)金融應(yīng)急管理行為的效果評(píng)估和事后問(wèn)責(zé)的法制化。

金融應(yīng)急管理退出流程的法治化主要應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容和環(huán)節(jié):(1)金融應(yīng)急管理主體通過(guò)行政立法權(quán),明確規(guī)定金融應(yīng)急管理的退出預(yù)案。重點(diǎn)是對(duì)金融應(yīng)急管理退出的條件、退出形式、退出的節(jié)奏安排等問(wèn)題予以規(guī)范,與此同時(shí),需要充分發(fā)揮金融軟法的職能,引導(dǎo)金融行業(yè)協(xié)會(huì)和金融機(jī)構(gòu)制定針對(duì)特定領(lǐng)域和機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理退出方案。(2)金融應(yīng)急管理部門(mén)對(duì)應(yīng)急管理行為退出的相機(jī)抉擇權(quán)。正如金融應(yīng)急管理的啟動(dòng)程序一樣,金融應(yīng)急管理主體對(duì)于金融應(yīng)急管理的退出程序也應(yīng)該具有相應(yīng)的相機(jī)抉擇權(quán)。在我國(guó),應(yīng)當(dāng)賦予作為金融應(yīng)急管理主體的金融應(yīng)急委充分的決定權(quán),尤其是其常設(shè)機(jī)構(gòu)——中國(guó)人民銀行,應(yīng)該具有綜合宏觀經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì),確定是否需要退出金融應(yīng)急管理程序的法定權(quán)力。特別是對(duì)于零利率貨幣政策、限制股票賣空交易、金融應(yīng)急救助等應(yīng)急管理行為,中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)決定相應(yīng)貨幣政策和應(yīng)急管理行為的退出節(jié)奏和規(guī)模。(3)金融應(yīng)急管理的退出和后續(xù)常態(tài)金融治理的前瞻。一旦決定退出金融應(yīng)急管理,金融應(yīng)急管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)以正式的文件和公告向社會(huì)予以宣布,同時(shí)對(duì)后續(xù)的貨幣政策調(diào)整予以展望,并以類似美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策議息會(huì)議等形式,對(duì)社會(huì)公眾的預(yù)期形成良性引導(dǎo),確保國(guó)家金融治理的有機(jī)銜接和平穩(wěn)過(guò)渡。

金融應(yīng)急管理行為的效果評(píng)估包括內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估兩個(gè)方面。所謂內(nèi)部評(píng)估,主要是指金融應(yīng)急管理主體對(duì)其自身及其管理受體所進(jìn)行的金融應(yīng)急管理行為開(kāi)展的評(píng)估,重點(diǎn)是對(duì)金融應(yīng)急管理行為的有效性、對(duì)金融市場(chǎng)的影響、對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)進(jìn)行內(nèi)部評(píng)價(jià),以期系統(tǒng)反思金融應(yīng)急管理行為取得的成效和存在的不足,并在未來(lái)的應(yīng)急管理活動(dòng)中予以改進(jìn)。所謂外部評(píng)估,主要是指金融應(yīng)急管理主體根據(jù)法律的規(guī)定聘請(qǐng)外部中介機(jī)構(gòu)對(duì)金融應(yīng)急管理活動(dòng)情況進(jìn)行的評(píng)估,例如聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所對(duì)金融應(yīng)急救助資金的運(yùn)用情況進(jìn)行評(píng)估。金融應(yīng)急管理行為的效果評(píng)估立法既包括內(nèi)部評(píng)估又包括外部評(píng)估。金融應(yīng)急管理的事后問(wèn)責(zé)因金融應(yīng)急管理權(quán)力類型的不同而存在差異,總體來(lái)說(shuō)有兩種問(wèn)責(zé)的形式。一種是憲政問(wèn)責(zé)。如前述,對(duì)于金融應(yīng)急管理中的宏觀調(diào)控行為,由于宏觀調(diào)控本身很難納入司法審查的范疇,所以必須通過(guò)其他的問(wèn)責(zé)形式予以監(jiān)督。比如,按照《中國(guó)人民銀行法》第六條的規(guī)定,中國(guó)人民銀行對(duì)于貨幣政策的情況和金融業(yè)的運(yùn)行情況,應(yīng)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告。那么,作為金融應(yīng)急委的常設(shè)機(jī)構(gòu),中國(guó)人民銀行就金融應(yīng)急管理中的貨幣政策情況和金融業(yè)的運(yùn)行情況,也必須接受全國(guó)人大常委會(huì)的問(wèn)責(zé)。另一種是行政問(wèn)責(zé)。這主要是履行金融應(yīng)急管理職能的組織向其上級(jí)行政機(jī)構(gòu)履行的問(wèn)責(zé)義務(wù)。比如根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》第四十條的規(guī)定,中國(guó)人民銀行對(duì)于金融應(yīng)急管理中履行最后貸款人角色的情況,需要向國(guó)務(wù)院審計(jì)機(jī)關(guān)和財(cái)政部門(mén)履行問(wèn)責(zé)義務(wù)。

五 結(jié) 語(yǔ)

霍貝爾曾言:“法律是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程,在這之中,沒(méi)有哪一種解決問(wèn)題的方法可以永世長(zhǎng)存,因此法律的功能之一就是關(guān)系的重新規(guī)定和期望的重新定向?！盵19]249治理非常態(tài)的社會(huì)關(guān)系,應(yīng)當(dāng)運(yùn)用非常態(tài)法制。當(dāng)重大突發(fā)事件對(duì)我國(guó)金融體系造成沖擊,通過(guò)金融應(yīng)急管理法制對(duì)我國(guó)金融體系實(shí)施應(yīng)急管理,是現(xiàn)代應(yīng)急管理法治建設(shè)的必然要求。金融應(yīng)急管理程序法治具有其獨(dú)到的價(jià)值取向,既強(qiáng)調(diào)效率、安全,也凸顯金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。為了確保這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),必須堅(jiān)持合法性原則、協(xié)同應(yīng)急原則、保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益原則、保持透明度原則,并圍繞金融應(yīng)急管理的啟動(dòng)、運(yùn)行和退出程序展開(kāi)具體的法律制度設(shè)計(jì)。金融應(yīng)急管理法治現(xiàn)代化是國(guó)家應(yīng)急管理法治現(xiàn)代化的重要組成部分,只有實(shí)現(xiàn)了金融應(yīng)急管理程序法治化,提升金融應(yīng)急管理的能力和水平,才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。