論授權(quán)暫時調(diào)整法律適用的監(jiān)督問題及其完善

李 彪

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

自2013 年8 月黨中央、國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以來，我國目前共建立了包括廣東、遼寧、海南、四川、重慶等在內(nèi)的21 個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。作為我國新一輪對外改革開放背景下的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措，自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)與核心任務(wù)就在于推進(jìn)相關(guān)制度與管理體制等的創(chuàng)新，以期在全國范圍內(nèi)發(fā)揮積極的引領(lǐng)示范作用。[1]

鑒于自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)承擔(dān)著制度改革與創(chuàng)新的重要功能，其不可避免地會對現(xiàn)有法律規(guī)則造成一定的沖擊，進(jìn)而加劇改革與法治之間的緊張關(guān)系。因此，為了更好地緩解法律穩(wěn)定性與自由貿(mào)易區(qū)改革靈活性之間的這種張力，第十二屆全國人大常委會于2013 年8 月30 日通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》。通過此授權(quán)決定，全國人大常委會授予了國務(wù)院暫時調(diào)整部分法律規(guī)定在自由貿(mào)易區(qū)范圍內(nèi)予以適用的權(quán)力。①這為自由貿(mào)易區(qū)在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的改革破除了來自法律制度層面上的桎梏。

作為一項(xiàng)與自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)同步產(chǎn)生、同步發(fā)展的新型授權(quán)類型，授權(quán)暫時調(diào)整法律適用自問世實(shí)施以來，就受到了來自學(xué)界各方的廣泛關(guān)注。目前學(xué)界討論的側(cè)重點(diǎn)主要集中在授權(quán)決定的性質(zhì)界定、授權(quán)決定的正當(dāng)性基礎(chǔ)以及授權(quán)主體和被授權(quán)主體的資格與權(quán)限等問題上，[2]而忽略了對這種新興的授權(quán)類型該如何進(jìn)行有效監(jiān)督的問題。此外，在以現(xiàn)行《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第16 條為基礎(chǔ)的相關(guān)法律規(guī)范層面上，也并沒有專門針對該項(xiàng)授權(quán)類型的具體監(jiān)督機(jī)制的建構(gòu)與安排。因此，為了使自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略背景下的該種授權(quán)類型能夠更好地在預(yù)設(shè)的軌道上運(yùn)行，就有必要對其予以系統(tǒng)化的監(jiān)督。這不僅是理論研究層面上所急需解決的問題，同時也是立法實(shí)踐中所必須予以回應(yīng)的問題。為此，本文將從既有法律規(guī)定和授權(quán)決定的具體內(nèi)容出發(fā)，先行探討該種授權(quán)類型所具有的特殊授權(quán)結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上就該種授權(quán)類型的監(jiān)督機(jī)制所存在的主要問題予以深入分析。進(jìn)而結(jié)合當(dāng)前自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)行有效的制度框架內(nèi)，對全國人大常委會所作出的授權(quán)暫時調(diào)整法律適用的監(jiān)督機(jī)制提出切實(shí)可行的完善路徑。

一、當(dāng)前我國授權(quán)暫時調(diào)整法律適用的特殊授權(quán)結(jié)構(gòu)

與既有的傳統(tǒng)授權(quán)類型不同，全國人大常委會所作出的授權(quán)暫時調(diào)整法律適用這一授權(quán)類型，在授權(quán)結(jié)構(gòu)上有其特殊性。其并非僅具有一種單一化的授權(quán)行為類型，其除了包括“暫時調(diào)整或暫時停止適用法律的部分規(guī)定”的授權(quán)內(nèi)容外，還包括“立法的授權(quán)”的內(nèi)容，是一種具有“暫時調(diào)整法律適用授權(quán)”和“立法授權(quán)”二元結(jié)構(gòu)的新型授權(quán)類型。[3]

（一）“暫時調(diào)整法律適用”的授權(quán)

就“暫時調(diào)整法律適用”的授權(quán)而言，全國人大常委會基本上都會在對自由貿(mào)易區(qū)授權(quán)決定的標(biāo)題部分以及文本內(nèi)容中，以“授權(quán)國務(wù)院在……自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”“暫時調(diào)整適用”“有關(guān)法律規(guī)定”等的表述，對該層次的授權(quán)予以明定。值得注意的是，全國人大常委會針對自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)行授權(quán)的被授權(quán)主體一般而言都是國務(wù)院，并未涉及其他主體。這是因?yàn)樽杂少Q(mào)易區(qū)建設(shè)所承擔(dān)的主要任務(wù)是，對經(jīng)濟(jì)行政管理領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)體制、機(jī)制進(jìn)行符合時代發(fā)展要求的改革和創(chuàng)新，故由國務(wù)院作為被授權(quán)主體則是理之當(dāng)然的。

對“暫時調(diào)整法律適用”的行為性質(zhì)，理論上有學(xué)者將其定位為一種法律修改活動，認(rèn)為全國人大及其常委會在此層面上的授權(quán)是一種“授權(quán)修法”行為。[4]首先根據(jù)學(xué)理通說和實(shí)踐慣例來看，所謂的法律修改是指一部法律在一國主權(quán)范圍內(nèi)經(jīng)過法定的立法程序公布生效后，由該法律的制定機(jī)關(guān)按照法定程序，對該法律所規(guī)定的某些部分進(jìn)行補(bǔ)充、刪除或變更的行為。暫時調(diào)整法律適用這一行為本身就意味著，被調(diào)整適用的個別規(guī)定將會在一定時期內(nèi)在特定區(qū)域不再具有法律效力，或者由新規(guī)范內(nèi)容替換原規(guī)范內(nèi)容在特定時間段內(nèi)在特定區(qū)域有效。[5]因此，從這個角度來講暫時調(diào)整相關(guān)法律規(guī)定，在特定期限內(nèi)在特定區(qū)域的適用，是符合法律修改的所謂新舊規(guī)定不一致的這樣一種基本意涵的。其次，根據(jù)《立法法》第10 條第3 款的規(guī)定，全國人大常委會具有對普通法律進(jìn)行制定、解釋、修改和廢止等完整的立法權(quán)能。②如果將“暫時調(diào)整法律適用”定性為一種法律修改行為的話，那么全國人大常委會也就具備了授權(quán)其他主體暫時調(diào)整由其制定的法律的部分規(guī)定的當(dāng)然權(quán)限與資格。但是該觀點(diǎn)也忽略了一些問題。

首先從法律修改的最終實(shí)踐效果上來看，法律修改是新的法律規(guī)定永久性地取代舊的法律規(guī)定在一國主權(quán)范圍內(nèi)發(fā)生法律效力，而原來的法律規(guī)定也永久性地在一國主權(quán)范圍內(nèi)失去效力。也即法律修改應(yīng)當(dāng)具有一種時間效力上的永久性替代功能。反觀已有的授權(quán)決定文本內(nèi)容，基本上都有諸如“對實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律；對實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定”的相關(guān)規(guī)定。故此時授權(quán)決定中所涉及的相關(guān)法律規(guī)定只是暫時性地不再適用，未來是否繼續(xù)適用則有待“實(shí)踐的證明”。如果通過實(shí)踐證明是可行的，則原來的相關(guān)規(guī)定便被修改而永久性地停止適用，如果實(shí)踐證明不可行的，則重新恢復(fù)其在該特定區(qū)域內(nèi)的適用效力。在這種情況下，暫時調(diào)整適用的相關(guān)法律規(guī)范的效力是處于一種不確定的狀態(tài)的，其會根據(jù)外在形勢和條件的變化而做出相應(yīng)的調(diào)整，[6]這就與法律修改的時效性相左。

其次，該種觀點(diǎn)所認(rèn)為的法律修改除了包括由權(quán)威立法機(jī)關(guān)自己直接修改或者由其授權(quán)其他主體修改其制定的法律規(guī)范的情形外，還包括現(xiàn)在對有關(guān)法律條款的內(nèi)容予以刪除、廢止以及在未來某個時間對該條款的內(nèi)容予以恢復(fù)的情形。此外，對于法律條款內(nèi)容的修改以及法律條款適用效力的變動也都被歸入了法律修改的范疇。[7]因此，該種意義上的法律修改其實(shí)是一種廣義的法律修改觀，其忽略了法律修改的主要任務(wù)是對現(xiàn)行已經(jīng)公布生效的相關(guān)法律規(guī)范的內(nèi)容加以完善的這樣一種本質(zhì)要求。并且出于國家法制統(tǒng)一的需要，法律修改還應(yīng)當(dāng)具有適用范圍上的一致性，也即舊的法律規(guī)定在一國主權(quán)范圍內(nèi)永久性的失效，而新的法律規(guī)定在一國主權(quán)范圍內(nèi)開始生效?！皶簳r調(diào)整法律適用”只是使得被暫時調(diào)整適用的相關(guān)法律規(guī)定在特定區(qū)域內(nèi)暫時性地失去效力，而原規(guī)定卻依然在全國其他地區(qū)和范圍內(nèi)具有法律效力，依然能夠得到有效適用。從這個角度來看，“暫時調(diào)整法律適用”也并不符合法律修改適用范圍一致性的基本要求。

最后，從形式角度進(jìn)行考察，我國的法律修改方式主要是法律修訂、法律修正以及法律修正案這三種方式。[8]不管是哪一種法律修改方式，其在程序要求上都會有一個必經(jīng)程序即由國家主席以簽署主席令的方式予以公布，但“暫時調(diào)整法律適用”卻并沒有履行過該項(xiàng)程序性義務(wù)。如果將暫時調(diào)整法律適用定性為一種特殊形式的法律修改的話，雖然能夠在某種程度上為授權(quán)主體作出此類授權(quán)提供一定的正當(dāng)性基礎(chǔ)，但是從實(shí)踐操作來看也會存在一定的矛盾之處。在實(shí)踐中，全國人大常委會除了授權(quán)被授權(quán)主體暫時調(diào)整適用由其所制定的非基本法律的部分規(guī)定外，還授權(quán)其對全國人大所制定的基本法律的部分規(guī)定，予以暫時調(diào)整適用。③對于全國人大常委會所通過的一些非基本法的部分規(guī)定，其有充足的法理基礎(chǔ)和法律依據(jù)，來授權(quán)其他主體在特定地區(qū)暫時性地進(jìn)行調(diào)整適用。因?yàn)槿珖舜蟪Ｎ瘯旧砭途邆溆善渌贫ǖ姆腔痉傻耐暾粤⒎?quán)能。[9]但對于全國人大所通過的有關(guān)基本法律的部分規(guī)定，由全國人大常委會授權(quán)其他主體在特定區(qū)域內(nèi)予以暫時調(diào)整適用，則可能會面臨諸多質(zhì)疑。因?yàn)楦鶕?jù)“法無規(guī)定即禁止”的公法原則以及《中華人民共和國憲法》第67 條第2 款、第3 款和《立法法》第10 條第3 款的規(guī)定，對于全國人大所制定的法律，在全國人大閉會期間是由全國人大常委會進(jìn)行部分的補(bǔ)充和修改的，而全國人大常委會對于全國人大所制定通過的法律僅有所謂的部分性立法權(quán)能，而非完整性立法權(quán)能。因此，綜上而言，筆者認(rèn)為把“暫時調(diào)整法律適用”的授權(quán)界定為一種授權(quán)修法行為是有失偏頗的。

（二）立法的授權(quán)

基于為改革創(chuàng)新破除既有規(guī)范限制的現(xiàn)實(shí)考量，全國人大常委會作出了“暫時調(diào)整法律適用”的授權(quán)安排?！皶簳r調(diào)整法律適用”雖為特定事項(xiàng)的改革預(yù)留了一定的創(chuàng)新空間，但其同時也意味著舊有的法律規(guī)范在一定期限內(nèi)在部分地區(qū)會失去效力，從而進(jìn)入到“休眠期”的狀態(tài)。那么針對需要在特定地區(qū)進(jìn)行改革試驗(yàn)的特定事項(xiàng)又應(yīng)當(dāng)適用何種法律規(guī)范呢？至此，全國人大常委會就還需要通過立法授權(quán)的方式，授予被授權(quán)主體針對特定改革事項(xiàng)進(jìn)行法律創(chuàng)制的權(quán)力，以彌補(bǔ)因先前既有規(guī)則被懸置而又缺乏后續(xù)新規(guī)則銜接的窘境。

在實(shí)踐中，由于立法授權(quán)部分與傳統(tǒng)授權(quán)立法行為在邏輯運(yùn)行方面存在諸多相似之處，故有學(xué)者就將該層次的授權(quán)歸屬于授權(quán)立法的范疇，認(rèn)為其是一種“立法后中止實(shí)施”的行為，是“授權(quán)立法模式的新常態(tài)”[10]，屬于“調(diào)整適用型授權(quán)立法”[11]。因?yàn)閺南嚓P(guān)授權(quán)決定的文本和立法實(shí)踐來看，立法機(jī)關(guān)作出在特定期限內(nèi)在部分地區(qū)暫時調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定的決定之后，又明確規(guī)定了授予其他國家機(jī)關(guān)制定有關(guān)具體試點(diǎn)辦法的權(quán)力或間接性地認(rèn)可了其他國家機(jī)關(guān)制定具體實(shí)施方案的權(quán)力。這一行為其實(shí)從法律本質(zhì)上來講又與授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法具有高度的一致性。[12]例如全國人大常委會在2021 年4 月29 日通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》中，雖然并沒有明確規(guī)定國務(wù)院及其有關(guān)部門的具體試點(diǎn)方案制定權(quán)限，但是卻在該決定中以及在該決定（草案）的說明中間接性的認(rèn)可了國務(wù)院及其有關(guān)部門的實(shí)施方案制定權(quán)限。④因此，有學(xué)者才將該立法授權(quán)部分認(rèn)定為授權(quán)立法制度的范疇，由授權(quán)立法制度予以調(diào)整和規(guī)制。

然而該種觀點(diǎn)也具有一定的片面性。首先，二者在被授權(quán)主體方面存在顯著差異?！读⒎ǚā分兴?guī)定的傳統(tǒng)授權(quán)立法的被授權(quán)主體僅有國務(wù)院，并未包括其他主體，而授權(quán)暫時調(diào)整法律適用的立法授權(quán)部分的被授權(quán)主體，除了國務(wù)院以外，還包括地方各級人民政府等主體。例如全國人大常委會在2020 年4 月29 日所通過的《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》中，明確規(guī)定“建設(shè)用地在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不增加的前提下，由海南省人民政府制定具體管理辦法?！比绻麑⒘⒎ㄊ跈?quán)部分界定為傳統(tǒng)授權(quán)立法的話，雖能使全國人大常委會對國務(wù)院的相關(guān)授權(quán)決定獲得合法性和合理性的支撐，但是就全國人大常委會對其他主體的相關(guān)授權(quán)而言，就很難通過授權(quán)立法這一項(xiàng)制度獲得充足的合法性和合理性支撐。[13]

其次，二者在適用條件方面存在顯著差異?！读⒎ǚā分兴?guī)定的授權(quán)立法的適用條件是，對于專屬于全國人大和全國人大常委會立法職權(quán)范圍內(nèi)的相對法律保留事項(xiàng)，因?yàn)槟承┨囟ǖ脑蚴沟弥贫ǚ傻臈l件不成熟，而尚未制定法律的，全國人大和全國人大常委會可以授權(quán)國務(wù)院先行制定行政法規(guī)在全國范圍內(nèi)施行。而立法授權(quán)部分的適用條件則是，在已有相關(guān)法律規(guī)定的前提下，有關(guān)試點(diǎn)改革決定或措施與現(xiàn)行有效的法律規(guī)定之間不一致，而需要對現(xiàn)行有效的法律規(guī)定進(jìn)行暫時性、局部性的調(diào)整適用，以為將來立法機(jī)關(guān)正式修改法律提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。換言之，授權(quán)立法的先決條件是尚無相關(guān)立法規(guī)定，且其所擔(dān)負(fù)的是一種法的創(chuàng)制功能，而立法授權(quán)部分的先決條件是已有相關(guān)法律規(guī)定，且其所擔(dān)負(fù)的是一種法律是否修改的試驗(yàn)功能。[14]

最后，二者在適用事項(xiàng)范圍方面也存在顯著差異?！读⒎ǚā分械氖跈?quán)立法所涉及的事項(xiàng)不能包括專屬于全國人大和全國人大常委會立法職權(quán)范圍內(nèi)的絕對法律保留事項(xiàng)，也即對于絕對法律保留事項(xiàng)是不允許授權(quán)國務(wù)院先行制定行政法規(guī)的。而授權(quán)暫時調(diào)整法律適用的立法授權(quán)部分中，所涉及的改革事項(xiàng)范圍，除了包括傳統(tǒng)的行政審批改革事項(xiàng)和行政管理改革事項(xiàng)外，現(xiàn)也逐漸發(fā)展到了司法制度當(dāng)中的訴訟制度改革事項(xiàng)。這些改革事項(xiàng)也早已超越了傳統(tǒng)授權(quán)立法中所規(guī)定的絕對法律保留事項(xiàng)不得授權(quán)的界限。因此，就立法授權(quán)部分也不應(yīng)將其簡單地歸入授權(quán)立法制度的范疇。[15]

綜上而言，全國人大常委會所作出的授權(quán)暫時調(diào)整法律適用的這一授權(quán)類型，其既不是簡單的授權(quán)修法，也不是傳統(tǒng)的授權(quán)立法，而是一項(xiàng)在全面深化改革背景下，所創(chuàng)新出的具有“暫時調(diào)整適用—立法授權(quán)”二元授權(quán)結(jié)構(gòu)的新型授權(quán)類型。

二、現(xiàn)有授權(quán)暫時調(diào)整法律適用監(jiān)督機(jī)制存在的問題

有授權(quán)必然有監(jiān)督。全國人大和全國人大常委會所作出的該類特殊授權(quán)類型，不能僅限于授權(quán)這一單一層面，其還應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)后續(xù)的實(shí)質(zhì)監(jiān)督。這也就意味著全國人大和全國人大常委會作為授權(quán)主體，除了需要從源頭上保障有關(guān)授權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)之外，還需要在后續(xù)的授權(quán)實(shí)施過程中承擔(dān)起主導(dǎo)改革發(fā)展、控制改革風(fēng)險的職責(zé)。因?yàn)閷θ珖舜蟪Ｎ瘯鞒龅氖跈?quán)暫時調(diào)整法律適用的具體實(shí)施情況予以有效的監(jiān)督，是保障授權(quán)所預(yù)設(shè)的改革發(fā)展目標(biāo)能夠順利實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。然目前，在立法實(shí)踐中，雖然也規(guī)定了一些相應(yīng)的監(jiān)督措施，但這類監(jiān)督措施更多只停留在形式監(jiān)督的層面，而并未觸及到更深層次的實(shí)質(zhì)監(jiān)督的層面。

（一）試點(diǎn)方案的備案審查監(jiān)督不到位

從既有的立法實(shí)踐來看，全國人大常委會作為授權(quán)主體，在作出授權(quán)暫時調(diào)整相關(guān)法律規(guī)定在特定區(qū)域范圍內(nèi)適用的授權(quán)決定之后，被授權(quán)主體一般意義上而言，也都會依據(jù)該授權(quán)決定具體出臺諸如試點(diǎn)辦法、總體方案等相應(yīng)形式的后續(xù)改革試點(diǎn)規(guī)則。為保證全國人大常委會的授權(quán)決定能夠得到切實(shí)有效的貫徹和執(zhí)行，就有必要對被授權(quán)主體后續(xù)所出臺的此類規(guī)范性文件，通過一定的監(jiān)督形式進(jìn)行監(jiān)督。但是就被授權(quán)主體后續(xù)所作出的改革試點(diǎn)規(guī)則的監(jiān)督在具體實(shí)踐層面卻又存在著一系列突出的問題。

第一，備案要求不統(tǒng)一。同樣是全國人大常委會針對具體改革試點(diǎn)地區(qū)所作出的暫時調(diào)整法律適用的授權(quán)決定，有些就明確規(guī)定了對試點(diǎn)辦法或總體方案等需要予以備案的要求，而有些就沒有規(guī)定。例如2016 年12 月25 日所通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)和部分在京中央機(jī)關(guān)暫時調(diào)整適用<中華人民共和國公務(wù)員法>有關(guān)規(guī)定的決定》中，就明確規(guī)定了“具體試點(diǎn)辦法由國務(wù)院作出安排，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案”的要求。但是在2013 年8 月30 日針對上海自由貿(mào)易區(qū)所作的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》中，就缺少了對之后國務(wù)院于2013 年9月27 日所批準(zhǔn)通過的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》需要進(jìn)行備案的要求。

第二，備案與審查要求相脫節(jié)。即便在某些類似的授權(quán)決定中，全國人大常委會已經(jīng)規(guī)定了對后續(xù)試點(diǎn)方案或總體方案等進(jìn)行備案的要求，但是卻并沒有明確規(guī)定對其進(jìn)行審查的要求。同樣，在針對自由貿(mào)易區(qū)的此類授權(quán)決定中，不僅沒有規(guī)定備案的要求，而且也沒有規(guī)定審查的要求。對于“備案”而言，其意味著需要將相關(guān)立法文件等報送特定的備案機(jī)關(guān)進(jìn)行登記、存檔，以備將來審查。而“審查”則意味著，需要由特定機(jī)關(guān)對報送備案的立法文件等是否符合憲法、法律以及授權(quán)決定的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上審查研究，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)處理意見。由此可見備案與審查是兩種性質(zhì)完全不同的行為，備案行為是屬于知情權(quán)的范疇，而審查行為則是屬于建立在備案行為這一知情權(quán)范疇基礎(chǔ)上的審議權(quán)，二者不能混為一談。備案行為是審查行為的基礎(chǔ)或前提條件，但是審查行為卻并不一定是備案行為的當(dāng)然延申。[16]

第三，備案權(quán)的行使流于形式。從既有的已經(jīng)規(guī)定了備案要求的授權(quán)決定中，我們可以看出接受備案的主體對被授權(quán)主體后續(xù)所出臺的有關(guān)改革試點(diǎn)規(guī)則，其實(shí)是有可以予以備案和不予以備案的權(quán)力的。換言之，全國人大常委會如果發(fā)現(xiàn)提交備案的試點(diǎn)辦法和總體方案等具有可能違反憲法、法律和授權(quán)決定的精神、原則和要求的情形時，是可以不予備案的。但就目前實(shí)踐中的情況來看，全國人大常委會不管是對《立法法》第109 條所規(guī)定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等，還是對授權(quán)決定中明確規(guī)定需要予以備案的試點(diǎn)辦法和總體方案等，都沒有真正行使過不予備案的權(quán)力。這種現(xiàn)象和做法并不意味著相關(guān)行政法規(guī)、政府規(guī)章以及試點(diǎn)辦法和總體方案等就是完全符合憲法、法律以及授權(quán)決定等的規(guī)定和精神的。相反，這一定程度上反映了全國人大常委會的備案審查權(quán)沒有真正的發(fā)揮實(shí)質(zhì)性功效，備案審查制度依然是流于“備而不審”“審而不糾”的形式主義層面。

（二）授權(quán)實(shí)施情況報告反饋機(jī)制不完善

對授權(quán)的具體實(shí)施情況要求報告的意義就在于，由報告義務(wù)主體將改革實(shí)施過程中所遇到的難題以及改革需求等，能夠及時地通過該項(xiàng)機(jī)制傳達(dá)至授權(quán)主體，以便授權(quán)主體能夠及時地了解改革的具體實(shí)際情況，并對改革中不適宜的部分作出調(diào)整，進(jìn)而更好地指導(dǎo)改革的實(shí)施。這其實(shí)為授權(quán)主體能夠更好地監(jiān)督被授權(quán)主體以及暢通兩者之間的信息交流提供了良好的平臺。但是該項(xiàng)機(jī)制在實(shí)施過程中也會面臨著一些問題。

首先，由于《立法法》第13 條等相關(guān)法律規(guī)范，并未以具體法律條文的形式來明確規(guī)定該項(xiàng)報告反饋機(jī)制，就使得該項(xiàng)機(jī)制欠缺了立法規(guī)范層面的基礎(chǔ)，成為了一項(xiàng)非法定的配套機(jī)制。同時，也正是由于該項(xiàng)報告反饋機(jī)制在立法形式層面的缺失，才使得其所欲達(dá)到的預(yù)期效果大打折扣，在很大程度上成為了一種形式性的“象征口號”。其次，就是在已經(jīng)規(guī)定了報告反饋義務(wù)的授權(quán)決定中，很多細(xì)節(jié)性的問題如報告的形式、未作出報告時的責(zé)任、作出報告之后的后續(xù)發(fā)展流程如何等也沒有得到反映。最后，針對某些已經(jīng)到期的需要繼續(xù)試點(diǎn)的授權(quán)決定，相關(guān)授權(quán)主體也對其進(jìn)行了延期并作出了授權(quán)延期的決定。但是在現(xiàn)有的延期決定中也并未明確規(guī)定，在延期期間有關(guān)試點(diǎn)實(shí)施機(jī)關(guān)是否還需要履行向授權(quán)主體進(jìn)行報告反饋的義務(wù)。

（三）授權(quán)效果驗(yàn)收評估機(jī)制不健全

授權(quán)效果驗(yàn)收評估機(jī)制是由授權(quán)主體于授權(quán)決定所規(guī)定的試點(diǎn)期限屆滿后，通過組織有關(guān)人員或機(jī)構(gòu)并依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，在對改革的最終實(shí)踐成效進(jìn)行客觀總結(jié)與合理分析的基礎(chǔ)上，評估現(xiàn)有改革成果或改革經(jīng)驗(yàn)等是否有繼續(xù)實(shí)施的必要、是否具備在全國進(jìn)行復(fù)制推廣的條件以及是否需要通過修改相關(guān)法律規(guī)定來將其法定化的一項(xiàng)機(jī)制。[17]但是該項(xiàng)機(jī)制在實(shí)踐適用中也會有一些亟待解決的問題。

首先，最主要的問題就在于缺乏一套專門性的評估標(biāo)準(zhǔn)。雖然目前針對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及行政規(guī)章等的評估，都具有一套相對比較完整和成熟的評估標(biāo)準(zhǔn)，但是這些標(biāo)準(zhǔn)對授權(quán)暫時調(diào)整法律適用后續(xù)施行成效的最終判斷，也僅具有一定的參考借鑒意義，不能將其完全照搬。此外，我們在進(jìn)行評估時，除了需要考察授權(quán)最終所取得的實(shí)際成效外，還要考慮被暫時調(diào)整適用的相關(guān)法律規(guī)定是否需要予以修改、改革成果是否適宜全面推廣等問題。因?yàn)槿珖舜蟪Ｎ瘯鞒鍪跈?quán)暫時調(diào)整法律適用決定的任務(wù)，就是要為是否需要修改或者恢復(fù)適用有關(guān)法律規(guī)定以及是否需要推廣適用相關(guān)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等問題，提供科學(xué)的參考依據(jù)。

其次，就評估的形式而言也相對過于單一。目前在既有的授權(quán)實(shí)踐中，授權(quán)主體對授權(quán)實(shí)施效果的評估，基本上都是采用審議報告的形式進(jìn)行的。然這種評估形式在某種程度上，除了會使得該驗(yàn)收評估程序具有一定的封閉性以外，還會使得最終的評估結(jié)果帶有一定的片面性色彩。因?yàn)樵谠摲N評估形式當(dāng)中，涉及的主體主要包括審議報告的授權(quán)機(jī)關(guān)和作出報告的被授權(quán)機(jī)關(guān)，而其他身居改革一線的具體實(shí)踐主體則被間接性地排除在該范圍之外。

最后，評估過程中的民主參與性不強(qiáng)。在后續(xù)改革試點(diǎn)規(guī)則施行的過程中，有關(guān)企業(yè)、社會團(tuán)體以及具有利害關(guān)系的公民是改革最直接的經(jīng)歷者，他們對改革的實(shí)際成效其實(shí)是最有發(fā)言權(quán)的，但是在實(shí)際的驗(yàn)收評估工作中，授權(quán)主體并未將其吸納到報告會中，以聽取其意見和建議。

三、完善授權(quán)暫時調(diào)整法律適用監(jiān)督機(jī)制的具體路徑

正如上文指出，授權(quán)暫時調(diào)整法律適用的既有監(jiān)督措施，在立法實(shí)踐中基本僅停留于形式層面，而未能發(fā)揮出其應(yīng)有的實(shí)質(zhì)效用。因此，為了保證授權(quán)所預(yù)設(shè)的改革目標(biāo)能夠順利實(shí)現(xiàn)，就有必要對該項(xiàng)授權(quán)的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行有針對性的、系統(tǒng)化的完善。

（一）完善改革試點(diǎn)規(guī)則的備案審查監(jiān)督機(jī)制

首先，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定對有關(guān)試點(diǎn)方案或總體方案等需要報送備案審查的要求與具體期限。從《立法法》第13 條以及有關(guān)授權(quán)決定的具體規(guī)定來看，對試點(diǎn)方案或總體方案等要么沒有明確規(guī)定備案的要求，要么雖然規(guī)定了備案的要求，但是卻并沒有明確規(guī)定對其進(jìn)行審查的要求和具體的備案期限。針對這種現(xiàn)象，《立法法》或相關(guān)授權(quán)決定中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，對被授權(quán)主體所制定的試點(diǎn)方案或總體方案等需要履行報送備案審查的義務(wù)，將試點(diǎn)方案或總體方案等納入備案審查的范圍，以接受授權(quán)主體的監(jiān)督。同時還需要對有關(guān)試點(diǎn)方案或總體方案的備案期限作出統(tǒng)一、明確的規(guī)定。備案的具體期限可以參考地方性法規(guī)、政府規(guī)章、司法解釋等的備案期限規(guī)定，如應(yīng)當(dāng)在制定通過后的30 日內(nèi)報送有關(guān)機(jī)關(guān)予以備案。[18]

其次，接受備案的主體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對提交登記備案的試點(diǎn)方案或總體方案等的主動審查力度。接受備案的有關(guān)部門在對試點(diǎn)方案或總體方案等進(jìn)行備案時，除了要做到形式上的分類、登記、存檔等工作以外，還應(yīng)當(dāng)對報送備案的試點(diǎn)方案、總體方案等的內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查。[19]通過審查如果發(fā)現(xiàn)總體方案、試點(diǎn)辦法等可能存在違反憲法、法律以及授權(quán)決定的相關(guān)規(guī)定的情況時，可以向試點(diǎn)方案或總體方案的制定主體提出書面的審查意見或修改意見。如果其明確表示拒絕予以修改的或者未在規(guī)定的時間范圍內(nèi)作出積極回應(yīng)與處理的，那么接受備案審查的機(jī)關(guān)則有權(quán)對報送備案的試點(diǎn)方案、總體方案等作出拒絕備案的處理。

再次，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化備案審查的責(zé)任機(jī)制。對于試點(diǎn)方案、總體方案的制定機(jī)關(guān)而言，應(yīng)當(dāng)明確其拒絕履行備案義務(wù)的責(zé)任和其對于有關(guān)審查主體所提出的修改意見、審查意見怠于處理的法律責(zé)任。具體來說應(yīng)當(dāng)在《立法法》等相關(guān)法律規(guī)范中或者在全國人大和全國人大常委會所作的授權(quán)決定中明定，有關(guān)試點(diǎn)辦法或總體方案的制定機(jī)關(guān)未在規(guī)定期限內(nèi)向特定機(jī)關(guān)履行法定備案義務(wù)的法律后果。即其所制定的試點(diǎn)方案或總體方案等未履行備案義務(wù)的不具有法律效力，并且對其直接主管人員和其他直接責(zé)任人員還應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)形式的處分。

最后，應(yīng)當(dāng)建立改革試點(diǎn)規(guī)則的審查批準(zhǔn)制度。審批制度作為一項(xiàng)防止各種規(guī)范間發(fā)生沖突的有效措施，其不僅能很好地激發(fā)地方立法的主動性和積極性，而且還能使上級機(jī)關(guān)對其進(jìn)行有效的監(jiān)督，確保各級規(guī)范性法律文件制定的正確性。[20]因此全國人大及其常委會在必要時，可以在向有關(guān)主體作出的授權(quán)決定中，規(guī)定“審批”這一監(jiān)督方式。此處的“必要時”指的是所授權(quán)的暫時調(diào)整或暫時停止適用的相關(guān)法律規(guī)定涉及到國家、公民的重大利益，涉及到我國基本經(jīng)濟(jì)、政治制度建設(shè)等方面的重大問題。[21]

（二）健全授權(quán)實(shí)施情況報告反饋機(jī)制

授權(quán)實(shí)施情況報告反饋機(jī)制既是授權(quán)主體及時、全面地了解授權(quán)具體實(shí)施情況的重要渠道，同時也是授權(quán)主體對被授權(quán)主體進(jìn)行有效監(jiān)督的重要形式。因此就授權(quán)實(shí)施情況報告反饋機(jī)制的構(gòu)建，主要可以從以下幾個方面展開：

第一，需在立法規(guī)范層面以及授權(quán)決定中明確規(guī)定該項(xiàng)強(qiáng)制性義務(wù)。正如上文指出，由于被授權(quán)機(jī)關(guān)的報告反饋義務(wù)并未在《立法法》第16 條中得到明確規(guī)定，并且再加之授權(quán)機(jī)關(guān)也并未在其所有的授權(quán)決定中都明確規(guī)定該項(xiàng)義務(wù)，以至于該項(xiàng)義務(wù)在立法實(shí)踐中更多地被當(dāng)成為一種毫無約束力的、可有可無的“角色”。因此在保證法律穩(wěn)定性的前提下，我們可以要求授權(quán)機(jī)關(guān)在其所作出的暫時調(diào)整法律適用的授權(quán)決定中，包括在延期決定中，都需要明確規(guī)定被授權(quán)機(jī)關(guān)對授權(quán)授權(quán)機(jī)關(guān)的報告反饋義務(wù)。因?yàn)楸皇跈?quán)機(jī)關(guān)定期向授權(quán)機(jī)關(guān)履行報告反饋義務(wù)，能夠有效地消弭授權(quán)機(jī)關(guān)與被授權(quán)機(jī)關(guān)之間在信息—權(quán)力結(jié)構(gòu)當(dāng)中的不對稱性問題。[22]

第二，除了應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定被授權(quán)主體對授權(quán)主體的主動報告反饋義務(wù)以外，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定改革試點(diǎn)地區(qū)具體實(shí)際執(zhí)行主體對被授權(quán)主體的主動報告反饋義務(wù)。因?yàn)槭跈?quán)決定的具體實(shí)際執(zhí)行主體往往處于改革發(fā)展實(shí)踐的第一線，其能夠?qū)κ跈?quán)實(shí)施過程和改革實(shí)踐過程中的具體難點(diǎn)和具體實(shí)施情況等有最先的了解和認(rèn)識。并且其能夠得到關(guān)于改革發(fā)展問題的第一手資料，其向被授權(quán)主體所提交的第一手資料也正是被授權(quán)主體向授權(quán)主體做出相應(yīng)報告反饋的最原始資料。因此在對被授權(quán)主體要求報告反饋義務(wù)時，也不能忽視對具體實(shí)際執(zhí)行機(jī)關(guān)的報告反饋要求。

第三，要建立定期報告與不定期報告相結(jié)合的報告反饋機(jī)制。其中定期報告應(yīng)當(dāng)包括年度報告、期中報告和期終報告三類。對于改革試點(diǎn)事項(xiàng)不是特別復(fù)雜、授權(quán)期限也并未超出三年的授權(quán)決定，我們可以僅采取期中報告和期終報告這兩種形式的報告方式。對于改革試點(diǎn)事項(xiàng)相對比較復(fù)雜、試點(diǎn)期限超過3 年以上的授權(quán)決定，我們除了規(guī)定期中報告和期終報告這兩類報告形式以外，還可以規(guī)定年度報告這一有效確保授權(quán)決定能夠得到切實(shí)實(shí)施的報告形式。此外，對于年度報告和期中報告，有關(guān)主體應(yīng)當(dāng)在每一年度或授權(quán)決定規(guī)定的中期期限屆滿后的七個工作日內(nèi)，完成年度或期中報告總結(jié)書或說明書，而期終報告則應(yīng)當(dāng)在授權(quán)決定規(guī)定的期限到期后的三十個工作日內(nèi)完成最終報告總結(jié)書或說明書。不定期報告制度又稱臨時報告制度，它是指被授權(quán)主體或授權(quán)決定的具體實(shí)施主體可以在滿足相應(yīng)條件的基礎(chǔ)上，根據(jù)有關(guān)改革發(fā)展的具體態(tài)勢向接受報告的主體隨時進(jìn)行報告的制度。將定期報告反饋制度與不定期報告反饋制度二者進(jìn)行有機(jī)地結(jié)合，才能夠真正發(fā)揮出其應(yīng)有的監(jiān)督效用，使其能夠更好地為社會主義改革發(fā)展服務(wù)。

（三）建立授權(quán)效果驗(yàn)收評估機(jī)制

授權(quán)效果驗(yàn)收評估機(jī)制是指授權(quán)主體主動對相關(guān)授權(quán)的最終實(shí)施效果，在規(guī)定期限屆滿之后，進(jìn)行驗(yàn)收評估的一項(xiàng)重要制度。通過評估如果認(rèn)為授權(quán)的實(shí)施已經(jīng)切實(shí)達(dá)到了預(yù)期的改革目標(biāo)，并可以對相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行修改的話，那么有權(quán)機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)及時依據(jù)法定程序?qū)ο嚓P(guān)規(guī)定予以修改完善。反之通過評估如果認(rèn)為授權(quán)的實(shí)施并沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的效果的話，那么有權(quán)機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)恢復(fù)對原有法律規(guī)定的施行。因此對授權(quán)實(shí)施效果進(jìn)行評估驗(yàn)收是檢驗(yàn)改革是否成功，決定有關(guān)法律是否需要修改的重要基礎(chǔ)和必要前提。對授權(quán)效果驗(yàn)收評估機(jī)制的構(gòu)建最主要的就在于評估主體的安排和評估標(biāo)準(zhǔn)的確定上，在此需要予以重點(diǎn)論述。

首先就評估主體來說，不同的評估主體基于不同的專業(yè)知識背景以及與被評估對象的關(guān)系、人員結(jié)構(gòu)等因素，會對評估的效果與評估的質(zhì)量產(chǎn)生非常大的影響，故應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種多元化的評估主體模式。[23]具體來講主要有以下兩種選擇：

第一，由授權(quán)主體負(fù)責(zé)組效果驗(yàn)收評估小組。驗(yàn)收評估小組除了應(yīng)當(dāng)吸收被授權(quán)機(jī)關(guān)的有關(guān)人員之外，還應(yīng)當(dāng)吸納改革試點(diǎn)地區(qū)具體負(fù)責(zé)授權(quán)決定實(shí)施的執(zhí)行部門、社會公眾以及有豐富專業(yè)知識的各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者。鑒于實(shí)踐中全國人大及其常委會面臨著會議議期較短，而需要其決議的事項(xiàng)又紛繁復(fù)雜，由其具體負(fù)責(zé)組建評估驗(yàn)收小組又不是特別現(xiàn)實(shí)的情況下，故可以考慮將具體負(fù)責(zé)組建驗(yàn)收評估小組的任務(wù)交由憲法和法律委員會完成。因?yàn)閼椃ê头晌瘑T會作為全國人大的專門委員會，在全國人大閉會期間受全國人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)，具體負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的合憲性審查與加強(qiáng)憲法監(jiān)督等職責(zé)，由其負(fù)責(zé)組織也是其職權(quán)的應(yīng)有要義。

第二，由第三方專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評估。由具有中立性的第三方機(jī)構(gòu)和其他社會組織來進(jìn)行評估，能夠使得評估的結(jié)果更加全面化、中立化和客觀化。但是不容忽視的是，我國第三方評估機(jī)構(gòu)也會存在諸如評估機(jī)構(gòu)的信譽(yù)度不高，業(yè)務(wù)能力層次不一，獨(dú)立性或中立性不足等一些問題，而這些問題也可能會使相應(yīng)的評估結(jié)果出現(xiàn)不同程度的偏差。因此在選擇由第三方評估機(jī)構(gòu)介入評估時，可以考慮引入第三方機(jī)構(gòu)間的競爭制度，擇優(yōu)選擇條件出眾、經(jīng)驗(yàn)豐富的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。[24]

其次，就評估標(biāo)準(zhǔn)而言，授權(quán)的最終實(shí)施成效在很大程度上會取決于被授權(quán)主體依據(jù)授權(quán)決定所作出的具體試點(diǎn)辦法、總體方案等的實(shí)施情況。因?yàn)楸皇跈?quán)主體依據(jù)授權(quán)決定所制定的試點(diǎn)辦法或總體方案等是對授權(quán)決定的具體化和細(xì)化，其制定、實(shí)施效果如何在某種程度上也就決定了授權(quán)決定的成功與否。因此就授權(quán)實(shí)踐效果的最終評估標(biāo)準(zhǔn)而言，其本質(zhì)就是評估被授權(quán)主體依據(jù)授權(quán)決定所作出的試點(diǎn)方案、總體方案等的制定及實(shí)施情況。作為授權(quán)效果驗(yàn)收評估機(jī)制核心的評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有一定的梯度性，這樣才能保證事后評估的可操作性，減少評估主體恣意裁量的空間。具體而言主要包括以下幾點(diǎn)：

第一，效能標(biāo)準(zhǔn)。具體是指被授權(quán)主體依據(jù)授權(quán)決定所制定的改革試點(diǎn)規(guī)則的實(shí)際實(shí)施績效，與全國人大及其常委會授權(quán)當(dāng)時所預(yù)設(shè)的績效目標(biāo)進(jìn)行比較。以此來了解有關(guān)改革試點(diǎn)規(guī)則的實(shí)施是否符合授權(quán)決定所設(shè)定的目標(biāo)和方向以及符合授權(quán)目的的程度。[25]

第二，效益標(biāo)準(zhǔn)。其主要是指有關(guān)試點(diǎn)改革方案或總體方案等在試點(diǎn)地區(qū)實(shí)際實(shí)施過程中，所達(dá)到的效果與其具體實(shí)施成本之間進(jìn)行比較的關(guān)系。具體而言一般應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。其中對于經(jīng)濟(jì)效益的衡量主要是采用成本收益分析法來進(jìn)行，而對于社會效益的衡量則主要采用選取特定的對象和隨機(jī)抽取一般公眾的方式來進(jìn)行。[26]

第三，改革試點(diǎn)地區(qū)公眾對改革的可接受程度。改革最終成效與有關(guān)法律規(guī)定是否需要修改或恢復(fù)施行有密切關(guān)聯(lián)，而法律作為重要的行為指引性規(guī)范，對其是否進(jìn)行修改或廢止等都會對公眾的社會生活帶來深刻的影響。因此對試點(diǎn)方案或總體方案的實(shí)施實(shí)效進(jìn)行評估，就需要考慮將社會公眾的可接受程度作為試點(diǎn)改革評估的標(biāo)尺，因?yàn)樵圏c(diǎn)方案或總體方案只有得到人們的普遍認(rèn)可才能夠被更好的遵守、執(zhí)行與擁護(hù)。[27]

注釋：

①2015 年新修訂的《立法法》第13 條當(dāng)中雖然明確規(guī)定了“暫時調(diào)整適用”和“暫時停止適用”這兩種授權(quán)方式，但是在立法實(shí)踐中，全國人大常委會在其授權(quán)決定中基本上使用的是“授權(quán)暫時調(diào)整”的表述，而未使用“授權(quán)暫時停止”的表述，并且“授權(quán)暫時調(diào)整法律適用”在本質(zhì)上也是包括了“授權(quán)暫時停止法律適用”的意涵的，因此，本文將以“授權(quán)暫時調(diào)整適用”來表述《立法法》中的兩種授權(quán)類型。

②時任全國人大常委會法制工作委員會副主任的闞珂，在2014 年3 月9 日的全國“兩會”的記者會上就明確表示“立法其實(shí)包括法律的制定、法律的修改、法律的廢除、法律的解釋等?！蹦敲磸倪@個角度講全國人大常委會是擁有對由其制定的普通法律的“完整立法權(quán)”的。

③例如全國人大常委會在上海自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)過程中，就授權(quán)國務(wù)院對全國人大所制定的《外資企業(yè)法》《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》中的部分法律規(guī)定進(jìn)行了暫時調(diào)整或暫時停止適用。

④全國人大常委會在2021 年4 月29 日通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》中，雖然并未明確規(guī)定授予國務(wù)院及其有關(guān)部門制定具體試點(diǎn)方案的權(quán)力，但卻通過“國務(wù)院及其有關(guān)部門要加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督”的形式以及該決定（草案）說明中的“試點(diǎn)過程中，有關(guān)部門和地方將按照國務(wù)院部署和要求制定實(shí)施方案，細(xì)化改革舉措，做好改革政策工作培訓(xùn)和宣傳解讀，調(diào)整優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，修訂完善工作規(guī)則和服務(wù)指南，改造升級信息系統(tǒng)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，守牢安全底線，確保改革措施全面落實(shí)”的規(guī)定，而間接性地認(rèn)可了國務(wù)院及其有關(guān)部門的制定具體實(shí)施方案的權(quán)限。