深圳城市地下空間發(fā)展歷程、現(xiàn)狀與未來構(gòu)想

趙 陽, 李蓓蓓, 顧 新, 潘 晶

(深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心, 廣東 深圳 518040)

0 引言

2019年,中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》,強(qiáng)調(diào)優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局,統(tǒng)籌地上地下空間綜合利用,標(biāo)志著地下空間的發(fā)展已成為國土空間利用不可或缺的部分。深圳作為人地矛盾急劇緊張的超大城市,地下空間的利用對解決土地緊缺、交通擁堵等城市病,完善基礎(chǔ)設(shè)施,加強(qiáng)城市承載能力,拓展城市空間,提升空間利用效率等方面發(fā)揮著關(guān)鍵的作用[1]。

為摸清城市地下空間發(fā)展的現(xiàn)狀,總結(jié)發(fā)展的成就和問題,提出未來發(fā)展的對策,研究人員已對北京、上海、南京等城市的地下空間開發(fā)利用開展相關(guān)研究。石曉冬[2]總結(jié)了北京城市地下空間開發(fā)利用的主要歷程和特點,從地下空間資源的可持續(xù)利用、城市集約化發(fā)展、地下交通系統(tǒng)、地下空間深度層次的權(quán)屬、綜合管溝的發(fā)展及地下空間的利用等多方面展望了北京地下空間開發(fā)利用的發(fā)展。劉藝等[3]針對上海未來地下空間發(fā)展面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn),提出近期應(yīng)聚焦于城市更新和精細(xì)化管理,重點在更新地區(qū)地下空間資源開發(fā)、地下交通和市政等基礎(chǔ)設(shè)施、深層地下空間資源利用和保護(hù)、地下空間工程技術(shù)和管理機(jī)制等方面的創(chuàng)新發(fā)展。黃毅等[4]將南京的城市地下空間劃分為萌芽、初始化、規(guī)?；途W(wǎng)絡(luò)化綜合利用4個階段,從規(guī)模、功能、空間分布和豎向分布來描述南京地下空間的總體態(tài)勢,揭示了南京地下空間開發(fā)的區(qū)域差異。

近年來對深圳地下空間的研究主要包含開發(fā)適宜性評價、開發(fā)工程案例、地下空間規(guī)劃體系、地下交通及地下軌道樞紐建設(shè)等方面。蘇棟等[5]在歸納深圳市地質(zhì)環(huán)境、地表環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及地質(zhì)災(zāi)害等特征的基礎(chǔ)上,建立淺層地下空間開發(fā)利用適宜性評價體系,并對深圳市淺層地下空間開發(fā)利用適宜性進(jìn)行評價。彭琦等[6]從典型地下空間開發(fā)工程的案例層面介紹了深圳地下空間建設(shè)現(xiàn)狀,分析了技術(shù)創(chuàng)新及重難點,提出未來地下空間開發(fā)的建議。蔡玉軍等[7]從地下空間規(guī)劃的角度對深圳地下空間的規(guī)劃體系、規(guī)劃實施進(jìn)行介紹,并提出改善建議。夏昌瓊[8]分析了影響深圳地下空間開發(fā)利用的因素,進(jìn)而從法律制度、組織體系、技術(shù)理論研究和投融資模式4個方面對深圳地下空間的開發(fā)利用提出了改進(jìn)的思路和建議。鄧娜等[9]總結(jié)了深圳地下交通設(shè)施的發(fā)展現(xiàn)狀與成就,從理念導(dǎo)向、規(guī)劃體系、政策制度、智慧建設(shè)和評估機(jī)制5個方面評估地下交通發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)。龔騰等[10]、郄雪剛[11]研究了深圳以地下軌道樞紐及周邊相關(guān)建設(shè)項目帶動地下空間利用。

總體來看,橫向?qū)Ρ绕渌鞘?在深圳地下空間整體的研究中,兼顧梳理歷史建設(shè)、現(xiàn)狀建設(shè)特征以及提出未來設(shè)想的較少。因此,本文對深圳地下空間的歷史和現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理,厘清發(fā)展歷史,總結(jié)建設(shè)特征,指出深圳地下空間發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn),并提出新發(fā)展背景下深圳地下空間的未來展望,以期為深圳地下空間高質(zhì)量發(fā)展提供支撐,同時為城市地下空間的開發(fā)、利用、管理提供經(jīng)驗。

1 發(fā)展歷程

深圳建市至今只經(jīng)歷了40余年的現(xiàn)代城市發(fā)展,但受城市快速擴(kuò)張、軌道迅速建設(shè)、工程技術(shù)突飛猛進(jìn)等要素的影響,地下空間的建設(shè)發(fā)展已經(jīng)歷了幾個特征差異較大的階段。其中軌道交通建設(shè)是影響深圳地下空間發(fā)展的核心要素。按照軌道交通建設(shè)及其相關(guān)的發(fā)展特征,結(jié)合城市與社會發(fā)展的背景,將深圳地下空間的發(fā)展歷程劃分為4個不同的階段,即: 起步階段、探索階段、快速發(fā)展階段以及高質(zhì)量發(fā)展階段。

1.1 起步階段(20世紀(jì)80年代—1999年)

深圳地下空間利用始于20世紀(jì)80年代中期。這一時期城市發(fā)展主要以大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)為主,地下空間以自發(fā)建設(shè)的地下停車庫、設(shè)備房,具有人防功能的地下室為主。地下空間的特征為零星建設(shè)、獨立建設(shè)、空間呈散點布局。

1.2 探索階段(2000—2005年)

進(jìn)入新世紀(jì),為解決原特區(qū)內(nèi)日益擁堵的地面交通問題,為了使香港回歸后與口岸地區(qū)快速串聯(lián),使軌道交通一期工程建設(shè)通車。在軌道一期建設(shè)的站點周圍,以軌道為核心的地下空間綜合利用開始出現(xiàn),華聯(lián)地下街、羅湖火車站地下空間建設(shè)完成并投入使用。同時,深圳開始嘗試有規(guī)劃的地下空間開發(fā)利用,期間編制了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市地下空間發(fā)展規(guī)劃(2000—2010年)》、《深圳市地鐵一期工程沿線各站點地上地下空間城市設(shè)計》等規(guī)劃,奠定了規(guī)劃引領(lǐng)地下空間發(fā)展的模式。同時,在土地出讓方面,對車公廟地下空間的使用權(quán)單獨出讓,對全國地下空間使用權(quán)出讓有著重要的示范意義。

1.3 快速發(fā)展階段(2006—2012年)

隨著深港合作的進(jìn)一步深化,特區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,人口快速增長。但在經(jīng)濟(jì)飛速跨越的背后,制約深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾正日益凸現(xiàn),“土地、空間有限難以為繼”是限制城市建設(shè)的主要問題,城市立體化發(fā)展迫在眉睫,這個時期的城市立體化建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段。隨著軌道交通二期工程的建設(shè)和通車,全市開通的地鐵線路增加至5條,深圳地鐵正式進(jìn)入了軌道網(wǎng)絡(luò)化的時代。地下空間開始以軌道站點為核心進(jìn)行規(guī)?；陌l(fā)展。在頂層設(shè)計方面,編制了《深圳市地下空間資源利用規(guī)劃(2006—2020年)》,重點引導(dǎo)系統(tǒng)性、綜合性的利用地下空間。出臺了《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》,對地下空間的部門管理、規(guī)劃編制、權(quán)屬范圍及獲得、權(quán)屬登記等方面進(jìn)行了大膽探索與嘗試。

1.4 高質(zhì)量發(fā)展階段(2013年—至今)

隨著深圳城市發(fā)展進(jìn)入“存量優(yōu)化”時代,城市發(fā)展空間結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定,軌網(wǎng)規(guī)劃也逐步穩(wěn)定。隨著軌道交通三期、四期、五期工程的持續(xù)推進(jìn),相關(guān)利益主體對立體城市建設(shè)認(rèn)知的加深和建設(shè)經(jīng)驗的積累,深圳地下空間進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。這一時期,地下空間的發(fā)展主要以軌道交通為骨架,以重點片區(qū)的綜合一體化開發(fā)為特征,進(jìn)行成片的高質(zhì)量建設(shè)。以前海片區(qū)、深圳灣超級總部基地為代表的全市重點新建片區(qū)大力發(fā)展地上地下一體化建設(shè)。在國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)的背景下,編制了《深圳市地下空間資源利用規(guī)劃(2020—2035年)》,全域全要素地對地下空間進(jìn)行全市層面的指引,提出實現(xiàn)地下空間資源的高效率、高品質(zhì)、系統(tǒng)性和可持續(xù)利用,打造充滿活力的立體城市全球典范的規(guī)劃目標(biāo)[12]。在立法方面,2021年修訂了《深圳市地下空間管理辦法》,全鏈條、全要素規(guī)范和完善了地下空間規(guī)劃編制、用地供應(yīng)、建設(shè)管理和安全使用等相關(guān)環(huán)節(jié),推動了地下空間治理模式的精細(xì)化轉(zhuǎn)變。

2 發(fā)展現(xiàn)狀與經(jīng)驗總結(jié)

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

2.1.1 規(guī)模與功能

因全市地下空間普查數(shù)據(jù)尚未公布,本文通過對全市建筑普查、竣工驗收等相關(guān)數(shù)據(jù)的綜合梳理進(jìn)行分析,估算出地下空間開發(fā)規(guī)模。截至2020年底,全市地下空間面積約6 900萬m2,人均地下空間面積約3.9 m2(按照第七次全國人口普查數(shù)據(jù)計算),空間分布詳見圖1。其中,地下停車設(shè)施占比80%,地下軌道交通設(shè)施占比11%,地下商業(yè)設(shè)施占比2%,地下市政公用設(shè)施占比1%,地下其他設(shè)施占比6%。

圖1 2020年深圳市地下空間現(xiàn)狀分布

進(jìn)入21世紀(jì)后,隨著軌道交通的大規(guī)模建設(shè),地下空間的建設(shè)竣工量顯著提升。從2005年增長不到50萬m2/年,到2017年增長達(dá)到峰值700萬m2/年,增長規(guī)模超過10倍,具體增長規(guī)模詳見圖2。近5年年均地下空間平均增長面積達(dá)600萬m2/年,位于全國前列。

圖2 2004—2020年全市地下空間總量變化趨勢圖(不含軌道交通設(shè)施、地下管線和管廊)

從增長數(shù)據(jù)來分析,深圳地下空間增長的規(guī)?，F(xiàn)階段已呈現(xiàn)增長放緩的趨勢。隨著深圳城市高質(zhì)量存量發(fā)展時代的到來,地下空間將進(jìn)一步提高空間品質(zhì)和支撐城市可持續(xù)發(fā)展。

2.1.2 空間分布

空間分布包括以下幾方面。

1)由原特區(qū)內(nèi)向外逐步擴(kuò)展的分布。空間分析顯示,原特區(qū)內(nèi)(福田區(qū)、羅湖區(qū)、南山區(qū)、鹽田區(qū))占全市20%左右的行政區(qū)域面積,集中了全市超過45%的建筑類地下空間規(guī)模,地下空間密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過原特區(qū)外地區(qū)。究其原因,一是原特區(qū)內(nèi)城市建成度較高,建設(shè)用地緊缺,建設(shè)用地立體開發(fā)需求更大; 二是軌道建設(shè)密度較高,以軌道站點為核心的連接聯(lián)通、綜合開發(fā)契機(jī)較多。

2)與軌道站點高度耦合的分布。全市現(xiàn)狀軌道站點800 m范圍內(nèi)建設(shè)用地面積占全市建設(shè)用地面積的31.5%,分布了全市43.2%的建筑量,80%的地下空間建設(shè)規(guī)模?；究梢缘贸龅叵驴臻g的分布與軌道交通站點分布高度關(guān)聯(lián)的結(jié)論。

3)以淺層利用為主的豎向分布。從利用深度來看,95%的地下建筑物位于淺層空間,即地表下0～15 m。地下建筑最深為6層,最大埋深近40 m。中層利用以軌道交通車站、區(qū)間隧道為主。

2.1.3 主要成就

1)建設(shè)規(guī)模位于全國前列。根據(jù)《2021中國城市地下空間發(fā)展藍(lán)皮書》統(tǒng)計,截至2020年,深圳地下空間總規(guī)模名列全國前6?？紤]到深圳建設(shè)用地規(guī)模不足1 000 km2,基本可以判斷,深圳地下空間的建設(shè)密度、地下/地下建設(shè)比例均處于全國領(lǐng)先水平。

2)強(qiáng)有力提升了城市承載力。一方面是市政設(shè)施。全市超過10萬km的管線布局在地下,支撐城市正常平穩(wěn)運轉(zhuǎn)。為了更好地釋放地面空間,探索了變電站和水質(zhì)凈化廠等市政廠站的地下化建設(shè)。另一方面是地下軌道交通對城市效率的提升。截至2023年底,深圳已運營城市軌道線路超過560 km,基本形成了覆蓋全市的軌道網(wǎng)絡(luò)骨架,其中已建和在建的地下線路占比達(dá)85%以上。深圳作為小地盤、高密度發(fā)展的典型城市,能承載2 000萬左右的經(jīng)濟(jì)活動人口,地下空間開發(fā)對于城市承載力的提升起到了重要作用。

3)建成了一批地下空間示范項目。近年來,為促進(jìn)土地緊約束條件下的城市發(fā)展,建成了一批地下空間創(chuàng)新項目。一類是占地面積較大的市政設(shè)施,核心目標(biāo)是釋放地面空間、完善城市功能。例如: 占地面積4.6萬m2的布吉水質(zhì)凈化廠,在這個大規(guī)模、全地下的水質(zhì)凈化廠上蓋建設(shè)公園,有效緩解了片區(qū)公共空間匱乏的狀況;福田高鐵站作為全地下火車站,在實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用的同時,也實現(xiàn)了與周邊其他功能單元的互聯(lián)互通。另一類是為優(yōu)化城市慢行系統(tǒng)用來提升軌道站點周邊活力的地下商業(yè)街項目,如通道超過1.5 km、客流量大于10萬人次/d的連城新天地地下商業(yè)步行街。

2.2 經(jīng)驗總結(jié)

深圳是我國地下空間發(fā)展重要的試驗場,深圳地下空間的快速發(fā)展源自高密度城市對地下空間的眾多需求,也得益于地下空間的法律法規(guī)、政策、規(guī)劃等一系列管理體系的建構(gòu)。

2.2.1 以專項法規(guī)規(guī)范地下空間的建設(shè)和管理

2008年深圳市政府出臺《深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法》,注重地下空間開發(fā)全過程的程序設(shè)計和可操作性,對全市地下空間管理體系的建立起到了重要作用。但隨著土地供應(yīng)政策改革、強(qiáng)區(qū)放權(quán)改革等發(fā)展背景的變化,該辦法已不能完全解決地下空間管理機(jī)制的問題,地下空間的管理出現(xiàn)了規(guī)劃體系不健全、土地供應(yīng)制度不完善、管理職責(zé)不清晰、集中開發(fā)缺乏政策支撐等諸多問題。2021年,深圳市修訂完成并出臺《深圳市地下空間管理辦法》,在6大方面進(jìn)行地下空間管理升級與制度創(chuàng)新,以適應(yīng)新的城市發(fā)展需求: 1)推進(jìn)基礎(chǔ)調(diào)查和信息平臺建設(shè),精準(zhǔn)掌握底數(shù); 2)完善地下空間規(guī)劃體系,強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌; 3)科學(xué)實施用地管理,彰顯地下空間資源屬性; 4)注重集中開發(fā)設(shè)計,提升區(qū)域整體功能; 5)規(guī)范管理建設(shè),全方位落實規(guī)劃要求; 6)嚴(yán)格使用管理,提升安全防護(hù)水平。

2.2.2 以政策創(chuàng)新鼓勵地上地下統(tǒng)籌開發(fā)

為促進(jìn)地上地下空間統(tǒng)籌開發(fā),深圳在管理機(jī)制方面進(jìn)行了探索和創(chuàng)新。1)容積率改革。針對地上地下空間一體化的開發(fā),在《深圳市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》的修訂中,引入“容積”概念,將地下空間中的規(guī)定建筑面積納入“容積”統(tǒng)一管理,明確地塊容積=地上規(guī)定建筑面積+地下規(guī)定建筑面積,地塊容積率=地塊容積/地塊面積。2)立體分層出讓。針對包含公共設(shè)施和經(jīng)營性的復(fù)合功能,按照區(qū)分功能、分層出讓的方式予以供應(yīng),即立體空間以層為單位,根據(jù)其用地性質(zhì)辦理出讓手續(xù)。3)地價鼓勵政策。2019年新出臺的《深圳市地價測算規(guī)則》將地下空間調(diào)節(jié)系數(shù)從地上建設(shè)用地的0.5降到0.3,并通過“基礎(chǔ)修正系數(shù)”調(diào)節(jié)體現(xiàn)對實體經(jīng)濟(jì)和民生領(lǐng)域政策的傾斜,進(jìn)一步加大對立體空間開發(fā)利用的支持,鼓勵土地的集約節(jié)約利用。

2.2.3 以多層次規(guī)劃引領(lǐng)地下空間合理布局

1)在總體規(guī)劃層面。已經(jīng)公示的《深圳市地下空間資源利用規(guī)劃(2021—2035年)》是深圳第3版地下空間專項規(guī)劃。主要從地下空間平面與豎向管控、地下空間開發(fā)布局指引、地下設(shè)施分類指引、地下空間防災(zāi)減災(zāi)、分區(qū)利用等方面,對地下空間的資源利用進(jìn)行管控與指引,進(jìn)而支撐全域資源觀視角下的市級國土空間規(guī)劃編制。

2)在分區(qū)層面。羅湖、鹽田、龍崗、龍華等區(qū)編制了分區(qū)專項規(guī)劃,重點研究空間資源、利用方向、利用規(guī)模、重點開發(fā)地區(qū),分區(qū)的地下空間規(guī)劃作為全市專項規(guī)劃的補充,對區(qū)內(nèi)地下空間開發(fā)進(jìn)行指引。

3)重點開發(fā)片區(qū)層面。羅湖金三角、福田中心區(qū)、華強(qiáng)北片區(qū)、寶安中心區(qū)、深圳灣超級總部片區(qū)、壩光片區(qū)等片區(qū)均開展了地下空間規(guī)劃或相關(guān)規(guī)劃研究,研究內(nèi)容側(cè)重于開發(fā)規(guī)模、主導(dǎo)功能、公共空間以及步行通道等內(nèi)容,大部分規(guī)劃以剛彈結(jié)合的方式指導(dǎo)下層次地下空間的設(shè)計與實施。

深圳市地下空間相關(guān)規(guī)劃編制列表見表1。

表1 深圳市地下空間相關(guān)規(guī)劃編制列表

3 發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)

3.1 發(fā)展機(jī)遇

3.1.1 新時期的城市使命帶來地下空間發(fā)展的重要契機(jī)

2019年2月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》,要求深圳發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)、全國性經(jīng)濟(jì)中心城市和國家創(chuàng)新型城市的引領(lǐng)作用,加快建成現(xiàn)代化國際化城市,努力成為具有世界影響力的創(chuàng)新創(chuàng)意之都。2019年8月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》,提出支持深圳高舉新時代改革開放旗幟、建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)?！半p區(qū)”疊加意味著深圳需要在城市發(fā)展、建設(shè)、治理等多方面先行先試,探索出有效、適宜的中國城市發(fā)展之路。針對這一重要歷史使命,《深圳市地下空間資源利用規(guī)劃(2021—2035年)》(公示稿)提出了“努力實現(xiàn)地下空間資源的高效率、高品質(zhì)、系統(tǒng)化和可持續(xù)利用,打造充滿活力的立體城市全球典范”的總體目標(biāo)。如何實現(xiàn)這一目標(biāo),將是深圳地下空間發(fā)展很長一段時間內(nèi)面臨的重要議題。

3.1.2 土地資源緊約束條件決定持續(xù)發(fā)展地下空間的必要性

深圳是典型的小地盤、高密度超大型城市,2020年5月發(fā)布的《深圳市第3次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》結(jié)果顯示,深圳建設(shè)用地占比面積已接近全域面積50%。土地資源緊約束條件被列為限制深圳城市“四個難以為繼”發(fā)展問題的首要問題。一方面要破解發(fā)展困局,另一方面也要保障城市生態(tài)、人居環(huán)境品質(zhì)。存量盤活、高質(zhì)量發(fā)展是深圳發(fā)展的必要途徑。在此背景下,《深圳市國土空間總體規(guī)劃(2021—2035年)》探索了用地規(guī)模結(jié)構(gòu)和建筑規(guī)模結(jié)構(gòu)“雙調(diào)控”政策,來引導(dǎo)城市空間秩序,以期形成內(nèi)涵式發(fā)展、精明增長的自我約束[13]。在此背景下,向存量要空間、向三維要空間成為破解深圳發(fā)展空間不足的主要路徑,地下空間將發(fā)揮更多功能載體的作用。

3.1.3 持續(xù)的軌道建設(shè)是地下空間高效發(fā)展的先決條件

地下軌道交通是地下空間最重要的要素之一,一方面作為有效緩解城市地表交通擁堵的重要舉措,成為世界特大城市向地下索要空間的必然選擇; 另一方面,圍繞地下軌道交通站點建立地下步行系統(tǒng),串聯(lián)地下商業(yè)、地下停車庫以及地面空間,帶動其他地下空間發(fā)展?！渡钲谑熊壍澜煌ň€網(wǎng)規(guī)劃(2016—2035年)》提出了全市城市軌道建設(shè)1 335 km的目標(biāo)。軌道五期建設(shè)任務(wù)超185 km,建設(shè)完成后里程將突破800 km。據(jù)統(tǒng)計,已有軌道線路地下敷設(shè)比例超過90%,且后續(xù)線路因地面、地上軌道噪音較大,占用道路交通空間等問題,大部分線路也將采用地下敷設(shè)的模式。大規(guī)模且持續(xù)的地下軌道建設(shè),帶來地下空間高效發(fā)展的先決條件,圍繞軌道站點的地下空間綜合開發(fā)將不斷提升地下空間利用水平。

3.2 發(fā)展挑戰(zhàn)

3.2.1 日趨飽和,空間爭奪現(xiàn)象明顯

隨著土地資源的日益緊張和存量土地開發(fā)的不斷推進(jìn),地下空間開發(fā)利用日趨復(fù)雜,平面和豎向上設(shè)施對空間的爭奪日趨激烈。中心城區(qū)主要道路下方淺層地下空間的利用趨于飽和,新建設(shè)施與已有設(shè)施在豎向空間的設(shè)置上存在矛盾,部分設(shè)施近距離交叉穿越的建設(shè)成本和風(fēng)險增加。尤其是公共領(lǐng)域的設(shè)施,如不同軌道線路之間、軌道與綜合管廊之間對空間的爭奪,導(dǎo)致部分設(shè)施不得不選擇其他路由進(jìn)行建設(shè)。另外,建設(shè)時序的差別也導(dǎo)致道路的反復(fù)開挖,影響城市正常生活秩序。

究其原因,主要是在地下空間布局的設(shè)施類型越來越多,涉及多個管理部門,且存在多頭管理或管理缺位的問題[14]。這些問題直接導(dǎo)致建設(shè)過程中地下空間工程與地上工程之間、地下工程項目之間缺乏銜接,不僅難以實現(xiàn)地下工程之間應(yīng)有的互聯(lián)互通以及地下公共設(shè)施的合理布局,還制約了土地資源整體使用效能的提高。

3.2.2 基礎(chǔ)薄弱,智慧化管理水平不高

相比上海、廣州等城市,深圳對于地下空間基礎(chǔ)信息的掌握和智慧化管理有所欠缺。1)城市地質(zhì)調(diào)查缺位,缺乏地下不同深度的地質(zhì)信息。在全國超過10個城市完成城市地質(zhì)調(diào)查的情況下[15],深圳城市地質(zhì)調(diào)查工作較為滯后,系統(tǒng)性地下空間開發(fā)適宜性評價、深層地下空間利用等工作難以開展; 2)地下空間現(xiàn)狀信息數(shù)據(jù)掌握不全,地下空間現(xiàn)狀信息系統(tǒng)尚未建立,地下建筑物、地鐵、交通設(shè)施、市政設(shè)施、人防工程、綜合管廊等各類現(xiàn)狀基礎(chǔ)信息仍在有關(guān)職能部門和建設(shè)單位手中,缺乏對數(shù)據(jù)的整合與梳理,不利于地下空間規(guī)劃的精準(zhǔn)編制和地下空間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào); 3)地下空間三維綜合信息管理平臺尚未搭建,地下空間的規(guī)劃管理仍然停留在二維平面階段。

3.2.3 吸引力有限,公共空間品質(zhì)有待提升

據(jù)估算,目前深圳地下空間商業(yè)設(shè)施的建筑面積約300萬m2,但商業(yè)空間的品質(zhì)參差不齊。以豐盛町、連城新天地為代表的地下商業(yè)是全國地下商業(yè)街的典范[16],而類似華強(qiáng)北地下商業(yè)街的吸引力卻比較有限。除商業(yè)空間外,其他地下公共空間也存在整體環(huán)境品質(zhì)不高的問題,具體表現(xiàn)為對使用者的體驗和感受考慮較少,服務(wù)配套設(shè)施布設(shè)不完善、人流吸引點缺乏、立體慢行系統(tǒng)連通不便捷、細(xì)節(jié)設(shè)計人性化不足等,主要原因是缺乏詳細(xì)的空間設(shè)計。

3.2.4 建設(shè)運營面臨部分風(fēng)險

地下空間利用的風(fēng)險主要在于空間的密閉性、不可見性所帶來的安全隱患[17],主要包括: 地質(zhì)環(huán)境風(fēng)險、開發(fā)技術(shù)風(fēng)險和運行維護(hù)風(fēng)險。根據(jù)深圳地質(zhì)情況判斷,有可能引發(fā)安全隱患的地質(zhì)環(huán)境風(fēng)險包括: 斷裂帶、地基承載力、巖溶、地下水、海水入侵、地震液化等。開發(fā)技術(shù)風(fēng)險和運行維護(hù)風(fēng)險主要在于管線老化引發(fā)的坍塌、火災(zāi)、水災(zāi)、恐怖襲擊、人員聚集擁擠踩踏等方面。

4 未來構(gòu)想

在粵港澳大灣區(qū)、社會主義先行示范區(qū)“雙區(qū)疊加”的發(fā)展背景下,深圳如何解決目前地下空間發(fā)展存在的問題和面臨的風(fēng)險,以小地盤、高密度城市成為城市空間統(tǒng)籌使用和管理的典范,地下空間的合理利用至關(guān)重要。

4.1 更加優(yōu)化的空間使用功能

4.1.1 厘清保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系,保障資源可持續(xù)利用

作為寶貴的國土空間資源,地下空間具有可逆性差、可見性低等特征。深圳在城市土地資源緊約束條件下,需要厘清保護(hù)和集中開發(fā)的區(qū)域,主要從地下空間開發(fā)的地質(zhì)條件、地下空間使用對敏感生態(tài)空間的破壞風(fēng)險及戰(zhàn)略預(yù)留等方面綜合考慮,審慎開發(fā)。地質(zhì)條件主要考慮地基承載力、巖土體類型、巖溶、地下水、斷裂帶和海水入侵等,對不同要素的影響程度進(jìn)行綜合分析,排除地質(zhì)條件不適宜地下空間開發(fā)的區(qū)域,保障工程安全;對生態(tài)敏感性空間的判斷主要考慮對生物多樣性保護(hù)重要的區(qū)域、水源涵養(yǎng)區(qū)域以及水土保持重要的區(qū)域,避免因地下空間開發(fā)影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境;戰(zhàn)略預(yù)留是為了保障重要的公共區(qū)域性設(shè)施空間,避免因為非公共項目的開發(fā)影響城市結(jié)構(gòu)性工程。

4.1.2 拓展適宜功能,促進(jìn)空間立體利用

隨著城市建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn),深圳在未來發(fā)展中的人地矛盾將愈發(fā)突出。應(yīng)用地下空間進(jìn)行空間功能的拓展是提升城市空間使用效率的重要途徑。除現(xiàn)有變電站、水質(zhì)凈化廠等市政基礎(chǔ)設(shè)施外,未來應(yīng)將更多適宜的空間功能轉(zhuǎn)入地下布局,包括能源儲備、地下物流系統(tǒng)、休閑娛樂設(shè)施、地下水庫、工業(yè)生產(chǎn)等。設(shè)施的地下化布局將進(jìn)一步有效釋放地面空間,提升地面空間環(huán)境。

4.1.3 強(qiáng)化規(guī)劃設(shè)計,提升空間品質(zhì)

隨著地下空間規(guī)劃的設(shè)計手法愈加成熟、開發(fā)技術(shù)愈加先進(jìn),地下空間的環(huán)境也更加宜人,將以人活動為主的空間建設(shè)成為連接暢通、尺度宜人、采光自然、標(biāo)志清晰的場所。

4.2 更完善的政策保障體系

4.2.1 圍繞法規(guī),探索具有示范意義的政策和規(guī)則

圍繞《深圳市地下空間開發(fā)利用管理辦法》,進(jìn)一步細(xì)化軌道交通站城一體綜合開發(fā)、地下空間整體開發(fā)等方面的創(chuàng)新政策,推動精細(xì)化設(shè)計、高品質(zhì)開發(fā)和地下公共空間建設(shè)等的配套政策和實施細(xì)則,探索適宜地下空間整體開發(fā)模式的地上、地表、地下空間的設(shè)權(quán)方式和出讓方式,保證地下空間建設(shè)的整體性和連通性。

4.2.2 錨定位置,完善相關(guān)規(guī)劃體系

國土空間規(guī)劃體系的重構(gòu)是解決現(xiàn)階段地下空間規(guī)劃懸掛于常規(guī)規(guī)劃體系之外、缺乏法定地位的重要時機(jī)。針對深圳構(gòu)建的“兩級三類”空間規(guī)劃體系,即總體規(guī)劃(市級國土空間總體規(guī)劃和分區(qū)國土空間規(guī)劃)、詳細(xì)規(guī)劃和專項規(guī)劃,地下空間規(guī)劃也應(yīng)形成總體層面的專項規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃—規(guī)劃設(shè)計方案的完整規(guī)劃鏈條。全市專項規(guī)劃側(cè)重整體統(tǒng)籌,對全市地下空間發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、分區(qū)管控、布局規(guī)則、重點地區(qū)、重要路由進(jìn)行安排,有效發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用。必要時,各行政區(qū)(功能區(qū))可編制專項規(guī)劃,安排本區(qū)域內(nèi)的地下空間開發(fā)利用,以增強(qiáng)精細(xì)化管理的力度。重點發(fā)展地下空間地區(qū)編制詳細(xì)規(guī)劃,重點對開發(fā)強(qiáng)度、建設(shè)規(guī)模、使用功能、出入口位置、連通方式等要求作出規(guī)定,作為重點地區(qū)地下空間開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃依據(jù)。鑒于地下空間的復(fù)雜性和明顯的工程特征,可借鑒詳細(xì)藍(lán)圖制度,編制地下空間規(guī)劃設(shè)計方案,增加可實施性。

4.2.3 搭建平臺,建立可實施性的統(tǒng)籌機(jī)制

針對深圳地下空間布局設(shè)施類型多、涉及管理部門多的特征,在市級層面建立重大地下空間項目的建設(shè)實施協(xié)調(diào)機(jī)制,重點對規(guī)劃市政交通管線廊道的布局和地下空間重點開發(fā)地區(qū)內(nèi)規(guī)劃軌道交通線路、規(guī)劃大型市政管線和管廊的建設(shè)實施進(jìn)行綜合統(tǒng)籌和協(xié)調(diào),以解決多頭管理、缺乏協(xié)調(diào)的問題,有效推動地下空間開發(fā)利用的科學(xué)決策。

針對深圳地下空間建設(shè)主體多、地塊小的特征,建立地下空間重點開發(fā)地區(qū)的管理協(xié)調(diào)部門和技術(shù)協(xié)調(diào)團(tuán)隊長期跟蹤的“雙協(xié)調(diào)”機(jī)制,協(xié)調(diào)溝通規(guī)劃、建設(shè)、交通部門和連通單位,對地下空間重點開發(fā)地區(qū)項目實施方案、工程建設(shè)實施進(jìn)行協(xié)調(diào),主要協(xié)調(diào)項目建設(shè)時序、空間預(yù)留等問題,從而保障規(guī)劃的有效實施以及地上地下空間的整體開發(fā)。

4.3 更具智慧化的建設(shè)管理

在傳統(tǒng)的地下空間規(guī)劃管理工作中,經(jīng)驗決策占據(jù)主導(dǎo)地位。在安全隱患識別、評估、預(yù)警和安全事故聯(lián)動處理方面,需要加強(qiáng)人工智能和大數(shù)據(jù)信息化的支撐。智慧化管理是地下空間規(guī)劃精細(xì)化管理的必由之路。

4.3.1 補齊基礎(chǔ)數(shù)據(jù)短板

對于智慧化的建設(shè)管理,扎實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是底盤。1)深圳要在城市地質(zhì)調(diào)查工作中補齊短板,快速推進(jìn)全市層面 “空間、資源、環(huán)境、災(zāi)害”多要素的城市地質(zhì)調(diào)查,搭建三維地質(zhì)模型,支撐地下空間規(guī)劃利用。重點開發(fā)地區(qū)層面,以片區(qū)、項目為單位進(jìn)行地質(zhì)勘探,為地下空間項目建設(shè)、風(fēng)險管控提供保障。2)摸清家底,全面開展地下空間基礎(chǔ)信息調(diào)查工作。對現(xiàn)有綜合管廊、管線、軌道交通設(shè)施、建筑類地下空間及其他地下空間進(jìn)行三維空間范圍、權(quán)屬信息、潛在風(fēng)險的調(diào)查普查,開展地下空間資源調(diào)查、評估和動態(tài)監(jiān)測,實現(xiàn)信息互聯(lián)共享,支撐地下空間精細(xì)化管理與建設(shè)。

4.3.2 搭建智能管理平臺

通過搭建和應(yīng)用地下空間信息平臺,整合地質(zhì)基礎(chǔ)、現(xiàn)狀、規(guī)劃等全鏈條數(shù)據(jù),指導(dǎo)規(guī)劃和自然資源管理部門的地下空間規(guī)劃審查、建設(shè)項目審核及日常管理審批等工作,判斷地下空間的指標(biāo)管控、限制要素、功能布局及需求情況等,引導(dǎo)地下空間的合理利用。

4.4 更具可靠性的風(fēng)險防范

制定災(zāi)害應(yīng)急決策流程,明確從平時的防范、預(yù)測、反應(yīng)到災(zāi)害發(fā)生時應(yīng)采取的必要措施,明確發(fā)生災(zāi)害時所能調(diào)動的物資配備、避難所數(shù)量、受容人員數(shù)量等內(nèi)容,對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)及重大危險源次生災(zāi)害提出相應(yīng)的工程防護(hù)措施,將地下空間安全管理納入城市應(yīng)急管理體系。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地下空間安全使用監(jiān)督檢查管理工作。加強(qiáng)地下空間的日常檢查和維護(hù),對地下空間利用潛在風(fēng)險點進(jìn)行定期排查,建立災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警信息共享機(jī)制,逐步實現(xiàn)災(zāi)害監(jiān)測數(shù)據(jù)、災(zāi)情信息、災(zāi)害風(fēng)險信息和應(yīng)急管理資源的共建共享共用。

4.5 更前沿的技術(shù)探索

4.5.1 基于無人駕駛的地下交通圈功能

深圳地下交通目前以載客軌道為主,地面交通以貨物運輸為主,大量擠占了地面空間、降低了城市道路環(huán)境品質(zhì)。未來,隨著無人駕駛、5G通信等技術(shù)的日趨成熟,在地下建立高效、安全的交通系統(tǒng)是解決未來城市擁堵,提升通行效率的重要舉措,城市地下物流系統(tǒng)將是地下空間拓展的重要領(lǐng)域。

針對深港跨境貨運的持續(xù)穩(wěn)定需求,近期可謀劃粵港澳大灣區(qū)區(qū)域地下物流系統(tǒng),研究全自動化地下物流的地下專線模式,研判系統(tǒng)及相關(guān)通關(guān)配套設(shè)施實施的可能性。隨著粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展日益加強(qiáng)、物流需求逐步提升,遠(yuǎn)期可謀劃建立服務(wù)于整個城市群的城際地下物流干線模式和整個灣區(qū)的物資供應(yīng)。

4.5.2 深地科學(xué)的研究

深地實驗室用來研究深地巖石力學(xué)、深地地震學(xué)、深地醫(yī)學(xué)等前沿學(xué)科。深圳未來可以依托光明科學(xué)城、西麗湖科教城等高校、機(jī)構(gòu)等進(jìn)行深地實驗室建設(shè),研究深地低輻射、超重、巖石等對人及生物的影響,深地微生物學(xué)、深地材料學(xué)、地震預(yù)報等前沿學(xué)科。

在地下一定深度,物理環(huán)境和生物環(huán)境、菌群特征會有一定變化[18]。以現(xiàn)有經(jīng)驗來看,深地醫(yī)學(xué)對哮喘、氣管炎、鼻炎、咽炎、支氣管炎都有積極的療效,更多方面如生物療法、健康恢復(fù)方式也在逐步探索中。深圳未來可以結(jié)合全市新建醫(yī)療科研機(jī)構(gòu)探索地下深地環(huán)境對人和生物的影響,利用地下空間環(huán)境中某些固有特性的醫(yī)學(xué)效應(yīng)改善、治愈特殊疾病。

5 結(jié)論與討論

1)按照軌道交通建設(shè)及相關(guān)的發(fā)展特征,將深圳地下空間的發(fā)展歷程劃分為4個不同的階段,即: 起步階段(20世紀(jì)80年代—1999年)、探索階段(2000—2005年)、快速發(fā)展階段(2006—2012年)、高質(zhì)量發(fā)展階段(2013年—至今)。

2)深圳地下空間的主要成就可以概括為: 建設(shè)規(guī)模位于全國前列、強(qiáng)有力提升了城市承載力、建成了一批地下空間示范項目?？偨Y(jié)其他城市可借鑒的經(jīng)驗,主要包括: 以專項法規(guī)規(guī)范地下空間的建設(shè)和管理、以政策創(chuàng)新鼓勵地上地下統(tǒng)籌開發(fā)、以多層次規(guī)劃引領(lǐng)地下空間合理布局。

3)結(jié)合深圳地下空間發(fā)展面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn),未來應(yīng)具有更加優(yōu)化的空間使用功能、更完善的政策保障體系、更具智慧化的建設(shè)管理、更具可靠性的風(fēng)險防范和更前沿的技術(shù)探索。

4)深圳地下空間是高密度超大城市地下空間發(fā)展的一個重要實踐案例,但關(guān)于深圳地下空間規(guī)劃和管理還存在許多需要深入研究的問題,如: 在全域資源觀下深圳特色的地下空間保護(hù)與開發(fā)之間的關(guān)系,需要加大哪些要素的力度進(jìn)行保護(hù)。進(jìn)入存量時代,地下空間要素可以與地表、地上空間合力進(jìn)行立體二次開發(fā),如何開發(fā)也有待實踐項目進(jìn)一步探討。