加強和改進科研事業(yè)單位整體支出績效評價指標體系的對策研究

孟陽光，蔡 娛

（交通運輸部天津水運工程科學研究院，天津 300000）

自2018 年全面實施預算績效管理的實施意見發(fā)布以來，財政部、交通運輸部等主管部門相繼印發(fā)貫徹落實意見，績效管理的理念逐步深入基層、深入實際，同時也深入人心?？冃Ч芾淼闹匾獌?nèi)容也逐步豐富和深化，績效評價工作也由最初的“項目支出績效評價”，深化到“財政支出績效評價”，進一步拓展到“部門整體支出績效評價”。為進一步推動績效評價的發(fā)展，完善績效評價指標體系，財政部印發(fā)了《預算績效評價共性指標體系框架》，主要是對行政管理部門履職情況、財務管理、支出績效等情況進行設置評價指標。針對科研事業(yè)單位的整體支出績效評價指標還未單獨設立。

本文結合科研事業(yè)單位工作特點，結合科研項目管理、項目經(jīng)費支出等工作實際，研究探索建立一套符合科研事業(yè)單位實際工作情況的，科學、合理且規(guī)范的整體支出績效評價指標框架體系，更好地發(fā)揮優(yōu)化財政資源配置效率的作用，同時也是對科研事業(yè)單位整體支出績效評價指標體系相關政策和理論研究的進一步豐富，具有顯著的現(xiàn)實意義與理論意義。

一、加強科研事業(yè)單位整體支出績效評價研究的重要意義

（一）是貫徹落實全面預算績效管理的必然要求

預算績效管理全面實施后，預算管理與績效管理逐步實現(xiàn)一體化，績效評價的內(nèi)容也逐漸深化到部門預算整體支出績效評價。部門整體支出績效評價主要是對年度任務目標完成情況、預算資金執(zhí)行情況、年度投入產(chǎn)出情況和履職情況等方面進行客觀、公正的評價。為更好地體現(xiàn)整體支出績效，評價過程中，強調戰(zhàn)略發(fā)展評價和履職效能情況評價。為更好地體現(xiàn)科研事業(yè)單位的價值定位，促進科研事業(yè)內(nèi)涵式發(fā)展，應設置科學、合理的評價科研事業(yè)單位戰(zhàn)略定位和履職情況的評價指標。

（二）是貫徹落實國家科技創(chuàng)新體制改革的必然要求

黨的二十大提出了強化國家戰(zhàn)略科技力量、優(yōu)化國家科研機構定位的重大戰(zhàn)略部署，為深入貫徹這一戰(zhàn)略部署，2022 年底，科技部等多部委聯(lián)合印發(fā)使命導向管理改革試點通知，選取部分科研院所開展使命導向管理改革試點，推動科研院所聚焦國家使命建設國家戰(zhàn)略科技力量、服務高水平科技自立自強。同時，國家不斷推進科技創(chuàng)新體制改革，推動擴大高校和科研院所科研領域自主權，全面增強創(chuàng)新活力，國家科技創(chuàng)新體制改革必然要求科研院所建立與改革相適應的整體支出績效評級指標體系。

（三）是優(yōu)化財政資源配置和提高資金使用效益的必然要求

在科技強國的大背景下，科研事業(yè)單位科研資金需求不斷加大，同時現(xiàn)階段全國財政處于緊平衡，科研投入資金需求與有限的資源之間的矛盾不斷突出。為加快科研院所高質量發(fā)展，提高資金使用效益，科研院所整體支出績效評價結果，將成為財政部門及各主管部門進行科研投入、資源配置決策的重要參考依據(jù)。

（四）是激發(fā)創(chuàng)新活力和提升內(nèi)部管理的必然要求

全面實施預算績效管理的實施后，優(yōu)化事前和事中監(jiān)管，強化事后績效評價，更好地落實科技創(chuàng)新 “放管服”要求，在國家政策允許范圍內(nèi)，擴大科研人員自主權，制定更加靈活、更加符合科研活動實際的規(guī)章制度，更好激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力和動力，提升科研創(chuàng)新水平。同時，通過評價體系的建構和風險控制機制的確立，更好地預防科研腐敗、跑冒滴漏等問題。

二、科研事業(yè)單位整體支出績效評價的現(xiàn)狀及存在問題

（一）當前研究現(xiàn)狀

關于整體支出績效評價方面的研究，國外學術界也沒有比較系統(tǒng)的理論研究成果，大多將整體支出績效評價融合于政府預算績效評價的研究過程中。對比于國外學術界，我國近年來受預算績效管理理念不斷深入發(fā)展的影響，逐漸深化和側重于開展部門整體支出績效評價的研究，研究的內(nèi)容涵蓋了績效目標設定、績效評價工作思路、評價的方法路徑等等。針對績效評價指標體系，大多遵循《預算績效評價共性指標體系框架》，框架式評價指標由“投入”、“過程”、“產(chǎn)出”和 “效果”四個一級指標、七個二級指標以及二十八個三級核心指標構成。

關于科研事業(yè)單位績效評價研究，國外科研績效評價選用的主要評價標準大多是專利、獲獎、文獻索引和市場效益等。我國科研績效評價研究主要是側重于兩方面，一方面是側重于科研項目經(jīng)費績效評價研究，另一方面是側重于科研事業(yè)單位財政專項支出績效評價研究，設立了多層次、立體的績效評價指標體系。

（二）存在的問題

從科研事業(yè)單位的基層實際工作和當前國內(nèi)外研究現(xiàn)狀來看，現(xiàn)行部門預算整體支出績效評價指標框架體系設置側重行政單位履職和支出績效評價，當前科研績效評價體系側重于科研項目經(jīng)費績效評價，兩者缺乏有效銜接，與績效管理工作實際及相關管理要求仍存在一定的差距。

1.當前科研院所整體支出績效評價指標體系全面性、系統(tǒng)性不強。目前科研院所整體支出績效評價體系目標制定、指標選取、權重確定等選取標準不統(tǒng)一，自主性較強，缺乏全面、系統(tǒng)的理論體系支撐，導致各科研院所之間的評價結果可比性差，無法實現(xiàn)橫向對比和衡量。

2.整體支出績效評價導向作用還未突顯，目前評價指標側重定量指標考核，定性指標較少。量化指標主要體現(xiàn)在預算執(zhí)行進度和預算執(zhí)行合規(guī)性上，而科研院所支出績效評價實質是為更好實現(xiàn)科研院所“三定方案”的職責履行，實現(xiàn)長短期目標和完成重點工作任務，發(fā)揮資金最大化效益，服務行業(yè)發(fā)展和部門發(fā)展，從而推動事業(yè)發(fā)展。

3.部分評價指標與基層單位績效評價工作實際不符。部分科研院所在選取評價指標時，直接采用已有的共性指標，例如，“產(chǎn)出”指標中評價“職責履行”方面，大多選取“實際完成率”、“完成及時率”、“質量達標率”和“重點工作辦結率”四個三級評價指標，這四項指標原本屬于對行政部門履職效能情況考核的范圍，主要用以反映和考核部門履行工作職責、目標任務和時效質量的實現(xiàn)程度，與科研事業(yè)單位的績效評價工作實際不符。

4.指標設置不夠清晰、明確。例，“效果”中“履職效益”方面“經(jīng)濟效益”、“社會效益”和“社會公眾或服務對象滿意度”缺乏明確反映和核實科研院所聚焦國家使命導向、推進科技創(chuàng)新的內(nèi)容，缺乏落實績效管理主體責任的“績效管理效能”的總括性三級評價指標。

三、加強和改進科研事業(yè)單位整體支出績效評價指標體系的對策及建議

（一）指標設置原則方面

科研事業(yè)單位整體支出績效評價指標要結合科研工作實際，指標設置要分層次、分重點，既要有共性指標，又要有體現(xiàn)科研事業(yè)單位特點的個性指標，既要包括總括指標，還要有明細指標。在指標設置原則方面，應重點明確以下幾點：

1.體系要全面，重點要突出。預算績效評價工作從項目支出績效評價發(fā)展到財政支出績效評價，再到整體支出績效評價，是一個不斷發(fā)展完善的過程，在兼顧全面的同時，進行整體支出全面評價也要把握重點。在財政支出績效評價中項目支出績效評價仍然是重點，在整體支出績效評價中財政支出績效評價仍然是重點，同時產(chǎn)出和效果指標要對“三定”方案的科研發(fā)展方向和職責履行效能具有針對性，要綜合運用定量和定性指標，相互獨立又相互補充。

2.要易操作，可比性要強。同一評價對象在縱向或同類評價對象在橫向之間的評價結果要具有可比性，數(shù)據(jù)要口徑規(guī)范統(tǒng)一，易獲取，提高整體支出績效評價的可操作性，整體支出績效評價指標體系最終要實現(xiàn)易取得、易評價、易對比。

3.注重長短期目標，實行動態(tài)調整。在指標篩選時，注重短期目標、當前利益的同時，還要兼顧科研院所長遠發(fā)展目標、長期的利益，注重選擇長期性、戰(zhàn)略性、關鍵性指標。根據(jù)最新科研發(fā)展趨勢和外部環(huán)境變化，實施動態(tài)調整，以便客觀、真實、全面評價科研院所整體支出績效。

（二）指標具體設立方面

針對科研事業(yè)單位實際和整體支出績效評價的工作特點，圍繞科研事業(yè)單位“投入”、“過程”及“產(chǎn)出”等整體支出績效評價指標的改進和完善，提出以下幾方面建議：

1.“投入”類指標體系

（1）在“投入”類二級評價指標“預算配置”下面，將在職人員控制率修訂為在職人員公用經(jīng)費分攤率。由于科研事業(yè)工作特點，人才是第一生產(chǎn)力，在編制范圍內(nèi)滿編或者空編有可能是單位根據(jù)人才發(fā)展規(guī)劃安排引進人才或為未來人才引進留有余地，在職人員控制率過于片面，修訂為在職人員公用經(jīng)費分攤率既減小了這種偏差，又強調了財政支出績效評價的重要性。

（2）在“投入”類二級評價指標“預算配置”下面，將“三公經(jīng)費”變動率修訂為“三公經(jīng)費”占事業(yè)收入比率?！叭?jīng)費”的范圍應包括財政資金和非財政資金，“三公經(jīng)費”的變動是否合理有效不應以絕對數(shù)的變動為基準評價，應綜合考慮事業(yè)收入變化情況，在事業(yè)收入明顯增長的情況下“三公經(jīng)費”適度增長屬于正常范圍，不應因此影響整體支出績效評價結果。

（3）在“投入”類二級評價指標“預算配置”下面，將重點支出安排率修訂為重點支出完成率。重點支出安排率作為評價政府管理部門履行主要職責和完成重點任務情況是適合的，但對于基層科研事業(yè)單位，履行職責應體現(xiàn)在重點支出完成率，用以評價本年重點支出完成情況，職責履行效果。

2.“過程”類指標體系

（1）在“過程”類二級評價指標“預算執(zhí)行”下面，將支付進度率修訂為實際支付進度與序時進度的比率。原指標既定支付進度的合理性和科學性將影響此指標的評價效果，修訂為序時進度做分母，標準統(tǒng)一且規(guī)范，同時為了增加合理性，建議序時進度按照資金下達月份計算，不能一刀切按照自然月份計算。

（2）在“過程”類二級評價指標“預算執(zhí)行”下面，將結轉結余變動率修訂為結轉結余率年度比值，即上一年度結轉結余率與本年度結轉結余率的比率。原指標過于片面，對于項目不均衡的單位，存在本年項目總金額大但結轉結余率低于去年，造成結轉結余金額大于上年的情況，無法準確反應單位控制結轉結余資金的努力程度。

3.“產(chǎn)出”類指標體系

修訂“產(chǎn)出”類二級評價指標為“能力建設”和“履職效能”兩個二級指標。

（1）能力建設考核單位人才隊伍建設和條件建設支撐情況。考核單位可根據(jù)自身特點細化三級指標?？蒲袉挝蛔钪匾馁Y源是人才，人才作為第一生產(chǎn)力是單位長遠發(fā)展、實現(xiàn)長期科研目標的基礎，科研單位應根據(jù)不同時期的發(fā)展目標，結合長短期目標，從干部管理、科技人才培養(yǎng)和領軍人才培養(yǎng)等方面綜合評價人才隊伍建設。科研事業(yè)的發(fā)展同樣離不開科研條件的支撐，高平臺大設施為科研發(fā)展提供了基礎，條件建設支撐情況是科研事業(yè)單位能力建設的重要方面，根據(jù)現(xiàn)代科研院所的發(fā)展趨勢，建議從國家及行業(yè)科研平臺建設、科研條件建設和大型儀器設備開放共享等方面綜合評價科研事業(yè)單位的條件建設支撐情況。

（2）單位履職效能主要考核科研事業(yè)單位履行單位職責、發(fā)揮科研效能的情況。評價單位可從職責履行和科技產(chǎn)出兩個方面對單位履職效能進行綜合評價，從機構設置科學性、管理規(guī)范性等方面綜合評價職責履行情況，從重大決策部署和重點工作資金保障、基礎理論、前瞻性技術研究、支撐行業(yè)重大工程建設、國際科技合作和交流、落實深化科研供給改革、為主管部門服務落實情況等方面綜合評價科研院所科技產(chǎn)出情況。能力建設和履職效能評價指標要針對科研事業(yè)單位行業(yè)特點、針對科研方向分層次、分重點設置，在體現(xiàn)共性的同時要有針對性。