關(guān)于生活垃圾分類的市場化研究

陳娟，侯俊杰，張

（濟(jì)南市智慧城管服務(wù)中心，山東濟(jì)南 250002）

生活垃圾分類是破解垃圾鄰避效應(yīng)、改善城市生態(tài)環(huán)境、提升居民文明素養(yǎng)的有效途徑。生活垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金，僅靠政府部門資金投入難于達(dá)到城市生活垃圾分類發(fā)展的現(xiàn)實需要，迫切需要推動生活垃圾分類市場化進(jìn)程。建立健全生活垃圾分類投放、收集、運輸、處理各環(huán)節(jié)的市場化是生活垃圾分類的靜脈產(chǎn)業(yè)，在推進(jìn)生活垃圾分類投放和收集階段更加需要客觀充分發(fā)揮市場的作用，以保證自然環(huán)境可持續(xù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展可承受、社會發(fā)展可接受的可持續(xù)發(fā)展。目前，由于生活垃圾分類工作整體還處于起步階段，國內(nèi)對生活垃圾分類市場化研究的文章較少。秦娜[1]對北京市生活垃圾分類的管理市場化進(jìn)行了分析，應(yīng)建立完善的收運體系。趙志萍[2]對常州市生活垃圾分類的市場化情況進(jìn)行了研究，建議提高對市場化的認(rèn)識，進(jìn)一步理清部門的職責(zé)，因地制宜健全市場化的發(fā)展環(huán)境。蘭亞軍[3]對推進(jìn)生活垃圾分類市場化改革進(jìn)行了闡述，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行了分析，并提出改革建議。唐家富[4]對生活垃圾處理市場化過程進(jìn)行了深入思考，認(rèn)為市場化服務(wù)的實質(zhì)只是市場運營方式的引入，不能減輕政府責(zé)任。馮亞斌[5]對早期城市生活垃圾分類產(chǎn)業(yè)市場化進(jìn)行了探討，分析了產(chǎn)業(yè)構(gòu)成及相應(yīng)策略。本文以問題為導(dǎo)向，對濟(jì)南市城區(qū)生活垃圾分類市場化進(jìn)行了深入調(diào)研，在把握現(xiàn)狀、明晰問題的基礎(chǔ)上，按照最新的生活垃圾分類工作方向，以新生態(tài)理念，統(tǒng)籌謀劃、靶向失策、重點突破、系統(tǒng)改革的工作思路，進(jìn)行了分析與思考。

1 生活垃圾分類市場化現(xiàn)狀

1.1 分類投收階段市場化的比例不高，區(qū)域分布不均衡

生活垃圾投放收集階段主要以街道購買服務(wù)為主要形式，對主要城區(qū)76 個街道生活垃圾分類收集市場化情況進(jìn)行調(diào)研，46%街道進(jìn)行了不同程度的市場化運作，歷下、濟(jì)南高新區(qū)街道100%市場化運作，天橋區(qū)僅22%街道開展生活垃圾分類市場化探索。市場化服務(wù)主要以有害垃圾、可回收物、廚余垃圾、其他垃圾為主要類別，大件垃圾為輔助工作。86%市場化服務(wù)企業(yè)進(jìn)行有害垃圾的分類收集工作，83%市場化服務(wù)企業(yè)進(jìn)行可回收物的分類收集工作，97%市場化服務(wù)企業(yè)進(jìn)行廚余垃圾的分類收集工作，只有66%生活垃圾分類市場化企業(yè)與其他垃圾統(tǒng)一進(jìn)行分類收集。

1.2 分類投收階段實施企業(yè)較多，市場占比差異顯著

據(jù)不完全統(tǒng)計，城區(qū)14 家企業(yè)參與到78 萬戶居民的分類服務(wù)中，生活垃圾分類市場化企業(yè)以小型企業(yè)為主，非生活垃圾分類專項企業(yè)，主要從事生態(tài)環(huán)保、環(huán)境衛(wèi)生或其他業(yè)務(wù)服務(wù)，生活垃圾分類為拓展提升的服務(wù)業(yè)務(wù)。資金來源大多為區(qū)級財政局、街道自籌、市級財政補貼和市場化企業(yè)自籌，其中，23%的街道均由區(qū)級財政負(fù)擔(dān)，區(qū)級財政負(fù)擔(dān)50%之上經(jīng)費的街道占43%。6%的街道自籌經(jīng)費，僅有6%的街道在垃圾分類工作上由企業(yè)補貼不同程度的資金。49%的街道年度投入百萬元以上市場化資金，9%的街道年度投入市場化資金少于10 萬元。

1.3 分類投放和收集階段市場化服務(wù)項目差異明顯，運營費用差別較大

根據(jù)因地制宜的原則，各街道對企業(yè)服務(wù)項目要求不同，生活垃圾分類市場化服務(wù)項目差異明顯，服務(wù)水平也存在差異。在分類投放階段，91%的企業(yè)開展宣傳培訓(xùn)服務(wù)，86%的企業(yè)組織動員群眾參與生活垃圾分類。在分類收集階段，80%的企業(yè)服務(wù)項目含有工作人員在收集容器前指導(dǎo)分類投放，80%含有購買分類收集容器，77%含有建造分類房，77%含有搭建分類亭，69%含有激勵群眾正確分類的獎勵費用,77%含有收集設(shè)備便利化、精細(xì)化、人性化升級改造的費用（如：照明、洗手等），69%含有信息化數(shù)據(jù)系統(tǒng)，80%含有設(shè)備日常維護(hù)，71%含有小區(qū)與中轉(zhuǎn)站之間短距離駁運服務(wù)。由于經(jīng)費短缺，服務(wù)項目戶均價0.13～600 元/戶/a。51%的街道低于100 元/戶/a，6%的街道高于200 元/戶/a。

1.4 分類運輸和處理管理要求不盡相同，作業(yè)服務(wù)水平良莠不齊

生活垃圾分類之后，在原有垃圾運輸處理的基礎(chǔ)上，增加了有害垃圾、可回收物、廚余垃圾的專項重點清運和處理。有害垃圾集中化收集后，依照危險廢物標(biāo)準(zhǔn)運輸和處理，市級環(huán)境衛(wèi)生部門采用政府購買服務(wù)的方式異地重點運輸和安全無害化處理有害垃圾。危險廢物市場化較為成熟，因未考慮到異地有害垃圾協(xié)同處理的發(fā)展，也面臨處理能力的飽和。可回收物的運輸和資源化仍依托再生資源市場化體系，可回收物市場與再生資源市場融合難。

1.5 生活垃圾分類市場化仍然處于初始起步階段

濟(jì)南市生活垃圾分類行業(yè)的市場化探索與運作仍處于初始起步階段，根據(jù)原有的政府管理生活垃圾處理的思想影響，政府部門、服務(wù)企業(yè)、居民群體等均應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧俺袚?dān)的各自職責(zé)并不十分明確。深層次探索合乎現(xiàn)有開展生活垃圾分類處理的市場化方式，改變原有的、固定的運營機制，進(jìn)一步解析市場與政府在生活垃圾分類處理過程中的責(zé)任與義務(wù)，根據(jù)對外開放行業(yè)運行市場，引入民間社會資本競爭機制，充分運用并發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性主導(dǎo)作用，盡可能調(diào)動多元化市場主體主動性、積極性，以提高生活垃圾行業(yè)的經(jīng)營效率。

2 生活垃圾分類市場化產(chǎn)生的問題

生活垃圾分類市場化探索已經(jīng)將垃圾分類工作中引入了市場機制，并取得了一定的成效和經(jīng)驗，探索的起步階段也存在著一些問題。

2.1 對生活垃圾分類市場化的整體認(rèn)識不足

生活垃圾分類是新生事業(yè)，由于人們對生活垃圾分類整體認(rèn)識不足，對生活垃圾分類市場化片面認(rèn)識，誤將參與了生活垃圾分類服務(wù)片面的理解為生活垃圾分類市場化，造成此市場發(fā)展不均衡。按照生活垃圾分類的基本原則為減量化、資源化和無害化，最終目的應(yīng)與無廢城市、雙碳戰(zhàn)略、綠色低碳生活相融合，根據(jù)生活垃圾分類逐步改變居民的日常生活習(xí)慣與日常生活方式，提升文明意識與素養(yǎng)，從而推動市場化企業(yè)運作過程和國家發(fā)展模式的改變。

2.2 市場化難于解決居民長期參與垃圾分類投放

生活垃圾分類是一項繁雜的社會工程，在生活垃圾分類收集、運輸和處理方面的市場化探索方面取得了良好的成效，歸類投放難于只靠市場化解決，投放的責(zé)任主體涉及到家家戶戶，投放責(zé)任主體的知曉程度可以采用政府購買服務(wù)的方式強化宣傳培訓(xùn)推進(jìn)，但組織千家萬戶長期參與垃圾分類投放難于市場化推動，需采用黨建引領(lǐng)、教育引導(dǎo)、法制保障等方式。

2.3 缺乏市場化頂層設(shè)計和各方責(zé)任義務(wù)清單

生活垃圾分類處理的鏈條上涉及服務(wù)的企業(yè)較多，分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理4 個分類的環(huán)節(jié)為多家企業(yè)運營，未將各階段有效銜接起來。生活垃圾分類各環(huán)節(jié)市場化運行缺乏全局統(tǒng)籌的思考，多是為了完成片面階段性的工作，各運營項目服務(wù)清單和服務(wù)要求差異很大，智能化收集設(shè)備與普通收集桶價格懸殊，生活垃圾分類簡易收集點與密閉收集房建設(shè)管理要求也不盡相同，政府、企業(yè)、居民各方責(zé)任義務(wù)不明確。

2.4 尚未建立規(guī)范的垃圾分類市場化運營模式

參與生活垃圾分類的企業(yè)大多是環(huán)境保護(hù)或環(huán)境衛(wèi)生企業(yè)的拓展服務(wù)業(yè)務(wù)，缺少更專業(yè)的生活垃圾分類企業(yè)，大部分新項目規(guī)模較小，無法形成規(guī)模效應(yīng)。生活垃圾分類服務(wù)市場重構(gòu)了創(chuàng)新的服務(wù)市場，許多服務(wù)企業(yè)急于升級擴(kuò)大生活垃圾分類業(yè)務(wù)，但人員、資金、技術(shù)等實力不均，多數(shù)服務(wù)企業(yè)運管水平有限，直接影響到服務(wù)程度。有的項目本身建立數(shù)字化統(tǒng)計軟件，但項目與項目之家缺乏數(shù)據(jù)整合，城市內(nèi)整體運作較為困難，加上數(shù)據(jù)的單位和統(tǒng)計方式不一，不利于城市統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

2.5 分類投收階段市場化項目的資金匱乏

由于項目規(guī)模較小，運營設(shè)備、管理、人員等分?jǐn)傎M用較大。各分類類別中僅可回收物能形成一定的經(jīng)濟(jì)正效益，但高價值的可回收物已經(jīng)進(jìn)入再生資源回收體系，生活垃圾分類中的收集量較少，常用不高的價格售出或送給廢品的回收人員。生活垃圾分類項目本身難于盈利，僅能夠依靠政府補貼，整體可持續(xù)性弱。

3 生活垃圾分類市場產(chǎn)業(yè)化的對策分析

3.1 充分認(rèn)識生活垃圾分類市場化，明確目的意義

3.1.1 生活垃圾分類市場化是對環(huán)衛(wèi)市場化的縱向一體化延伸和橫向行業(yè)化發(fā)展，具備豐富的內(nèi)涵和外延。立足當(dāng)前、著眼未來，根據(jù)市場機制以調(diào)節(jié)生活垃圾分類市場化服務(wù)的供給與需求，引入市場機制作為政府部門、居民環(huán)保支持能量之外的有效補充，以達(dá)到控制成本、提高效率，完成生活垃圾減量化、資源化、無害化的效果。因此，應(yīng)當(dāng)從全鏈條、全類別的分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理視角，從設(shè)施設(shè)備配備、運行維護(hù)管理兩個方面，科學(xué)綜合選擇生活垃圾分類市場化切入口，充分運用市場對生活垃圾分類工作的促進(jìn)作用。

3.1.2 產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是指要以生活垃圾分類的需求市場為導(dǎo)向，制定合理有效的運行方案，將政府統(tǒng)管的公益性事業(yè)個人行為轉(zhuǎn)變成政府的正確引導(dǎo)與監(jiān)督、非政府服務(wù)組織參與和企業(yè)運營的舉動，把被分割成家庭源頭分類投放、收集、中間運輸和終端處理、資源化合理利用的生活垃圾分類市場化產(chǎn)業(yè)鏈升級成良好運營的產(chǎn)業(yè)體系，將生活垃圾處理社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和處理效率最終實現(xiàn)最佳化。

3.1.3 根據(jù)“激勵相容”的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，建立健全社區(qū)或村居“共建、共治、共享”的精細(xì)化治理格局，各區(qū)域因地制宜建立合理化、科學(xué)化、智能化的保障制度，充分積極調(diào)動“各級政府、服務(wù)企業(yè)、社會力量、公民群體”4 個責(zé)任主體的積極性，做到區(qū)域“共建、共治、共享”的良好治理格局。

3.2 明確市場化的工作范圍，理清各方職責(zé)

3.2.1 進(jìn)一步明確發(fā)改、商務(wù)、城管、住建、供銷等政府部門在生活垃圾分類與減量中的職責(zé)，建立市級、區(qū)級、街道級、村社級四級聯(lián)動的生活垃圾分類工作體系，切實構(gòu)建起“縱向一體化到底、橫向行業(yè)化到邊、區(qū)域共建共治共享”的社區(qū)或村居治理體制機制，充分調(diào)動服務(wù)企業(yè)和居民群體參與的積極性，以實現(xiàn)生活垃圾分類服務(wù)市場化持續(xù)有效可持續(xù)提升。

3.2.2 進(jìn)一步梳理服務(wù)企業(yè)的服務(wù)范圍，提高對生活垃圾分類市場化企業(yè)運營的監(jiān)管。加強對生活垃圾分類運營服務(wù)企業(yè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)管，明確生活垃圾分類各階段各類別的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和作業(yè)要求，提升運營及其管理水平。不斷加強其對生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸和處理銜接口的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，讓整個生活垃圾分類鏈條有序平穩(wěn)健康發(fā)展。

3.2.3 強化社會化思維，要動員社會各方面，包括科研教學(xué)機構(gòu)、非政府組織、媒體等的力量，加強宣傳分類投放垃圾是居民應(yīng)盡的義務(wù)，居民有義務(wù)積極響應(yīng)垃圾分類號召，掌握垃圾分類基本知識，做好源頭分類投放。加強宣傳和教育居民由自然人轉(zhuǎn)社會人，承擔(dān)社會責(zé)任，居民應(yīng)知道，垃圾分類不僅僅是一種值得鼓勵的行為，更是一種社會的責(zé)任和義務(wù)。

3.3 加強市場化的頂層設(shè)計，做好有效銜接

3.3.1 生活垃圾分類是一項特別龐大而事項繁雜的社會治理綜合工程，切勿“頭痛醫(yī)頭”、“腳痛醫(yī)腳”片面化處理，應(yīng)通過統(tǒng)籌思考和頂層系統(tǒng)設(shè)計解決。不僅需要考慮系統(tǒng)性、全面性和協(xié)同性，更應(yīng)加強頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新。務(wù)必強化創(chuàng)新制度，持續(xù)健全環(huán)境保護(hù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，再加以嚴(yán)格執(zhí)法，讓規(guī)章制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。

3.3.2 建立健全市場化配套法規(guī)政策，為垃圾分類市場化整體融合，各階段有效銜接提供保障。明確政府、企業(yè)、社會、居民各個主體的職責(zé)和邊界，明確垃圾產(chǎn)生全生命周期，即從產(chǎn)品設(shè)計、生產(chǎn)、包裝、銷售、使用等各方面的責(zé)任和義務(wù)，承擔(dān)其共同但有區(qū)別的責(zé)任。

3.3.3 建立延續(xù)性政策，增加對垃圾分類市場的調(diào)節(jié)手段。延續(xù)性的政策，能夠確保政府樹立良好的品牌形象，保持良好的政府個人信用，才有可能在市場監(jiān)管中考量企業(yè)運營的誠信度。

3.4 健全市場化的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)健康發(fā)展

3.4.1 重構(gòu)生活垃圾分類繁雜系統(tǒng)。生活垃圾分類較為艱難的是家庭前端源頭分類和垃圾終端處理的有效銜接，伴隨著廚余垃圾處理廠初步穩(wěn)定運營，提高家庭前端居民參與率與準(zhǔn)確率刻不容緩。加快推進(jìn)廢舊再生資源回收領(lǐng)域轉(zhuǎn)型發(fā)展升級，綜合規(guī)劃可回收物收集站點與廢舊再生資源收集站點的統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，標(biāo)準(zhǔn)融合、整體規(guī)劃建設(shè)一批集中化快遞分揀中心和集散中心場地，推進(jìn)城市生活垃圾中夾層玻璃、塑料等低值易消耗可回收物的資源化再生利用。

3.4.2 建立深度的全民組織動員，全面組織動員居民群體積極持續(xù)參與，確保良性發(fā)揮市場化服務(wù)企業(yè)的效能，強化精準(zhǔn)垃圾分類培訓(xùn)和宣傳，普及垃圾分類義務(wù)和責(zé)任。建立激勵獎罰現(xiàn)行政策，通過積分兌換等激勵對策措施引導(dǎo)居民長期積極參與。根據(jù)家庭源頭生活垃圾分類投放準(zhǔn)確率，以確保已經(jīng)分類的垃圾純度，保障生活垃圾分類的有效良好運行，源頭生活垃圾分類的準(zhǔn)確率才能確保“專車運專桶”的作業(yè)要求。

3.4.3 選擇適宜運行模式，根據(jù)需求確定PPP、特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等形式。垃圾焚燒廠、廚余垃圾處理廠、餐廚垃圾處理廠等環(huán)境衛(wèi)生基本設(shè)施的建立及其管理主要依托PPP、特許經(jīng)營的方式為主。相關(guān)政府部門購買服務(wù)方式更適用于以街道辦事處為單元引入市場化服務(wù)企業(yè)，為增強生活垃圾分類市場化服務(wù)的穩(wěn)定性，應(yīng)確保市場化企業(yè)服務(wù)的持續(xù)性。

3.5 破除現(xiàn)有體制機制束縛，市場化改革

3.5.1 以生活垃圾分類市場化改革帶動其產(chǎn)業(yè)鏈盈利，消除現(xiàn)有體制、機制拘束，對當(dāng)前體制、機制、稅制、費制開展改革。組建垃圾分類項目公司。服務(wù)企業(yè)由環(huán)境衛(wèi)生、廢舊再生資源、企事業(yè)單位等企事業(yè)單位組成，由資源、資產(chǎn)、技術(shù)、人員等按一定比例入股，組建生活垃圾分類服務(wù)項目企業(yè)。生活垃圾分類項目企業(yè)專業(yè)承擔(dān)二手交易、廢品回收、垃圾分類、綠色低碳生活引領(lǐng)等業(yè)務(wù)。可以通過特許經(jīng)營協(xié)議等形式運營，明確在自然災(zāi)害、特殊應(yīng)急狀態(tài)下保障項目運作平穩(wěn)。

3.5.2 依托價格機制的改革優(yōu)化發(fā)展市場化，將生活垃圾分類轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N經(jīng)濟(jì)行為。目前，生活垃圾分類主要靠行政手段在推動，探索以價格傳導(dǎo)機制，把生活垃圾分類動力層層傳遞給區(qū)縣、街道、社區(qū)、小區(qū)、物業(yè)以及居民身上，根據(jù)生活垃圾分類與否(混合垃圾多收費、分類垃圾少收費)、距離遠(yuǎn)近、收集頻率來確定居民的階梯收費標(biāo)準(zhǔn)，探索以經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)源頭減量和生活垃圾分類工作。

3.5.3 建立生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度，建立物品押金化返還制度，倡導(dǎo)節(jié)儉，并刺激產(chǎn)品生產(chǎn)服務(wù)企業(yè)系統(tǒng)回收利用，消費者按流程歸還可再生利用物品等，以達(dá)到源頭減量化的成效。