寧夏鹽池縣土地權(quán)改革存在的問題及對(duì)策建議

王曉忠 王登超

摘? ?要：土地權(quán)改革其核心要義是構(gòu)建更加完善的土地要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制，盤活土地資源要素、激活土地市場(chǎng)價(jià)值，提高土地節(jié)約集約利用水平。鹽池縣按照全區(qū)既定的土地權(quán)改革目標(biāo)全面推開改革各項(xiàng)任務(wù)，但在改革中也遇到了一些問題。針對(duì)鹽池縣土地權(quán)改革中遇到的問題進(jìn)行深入研究，并提出對(duì)策建議，以期為如期實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)提供參考。

關(guān)鍵詞：土地權(quán)改革；問題；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F321.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2024）05-0020-03

自1928年《井岡山土地法》頒布實(shí)施以來，第一次從法律上肯定了農(nóng)民擁有分配土地的權(quán)利，近百年時(shí)間，中國(guó)土地政策一直在不斷探索、發(fā)展和完善[1，2]。在經(jīng)歷了“大包干”、兩輪土地承包改革后，2014年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，首次提出要堅(jiān)持農(nóng)村的土地集體所有[3]。2016年10月，隨著《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》的印發(fā)，進(jìn)一步對(duì)“三權(quán)分置”進(jìn)行了深入闡述，提出“要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”[4，5]。

寧夏地處西北內(nèi)陸地區(qū)，土地資源相對(duì)江浙等地較豐富，但土地集約節(jié)約利用水平較落后，盤活低效土地喚醒“沉睡”資源，提高土地利用水平，最大程度顯化土地價(jià)值成為自然資源部門當(dāng)前面臨的主要改革任務(wù)[6，7]。通過實(shí)施土地權(quán)改革，到2025年基本建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)明確、有序流動(dòng)、配置高效、集約利用、價(jià)值彰顯的現(xiàn)代化土地市場(chǎng)和治理體系，單位GDP建設(shè)用地使用面積下降，土地綜合利用效益明顯提升，進(jìn)一步形成耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”的保護(hù)格局。改革政策措施集成深化、制度機(jī)制不斷完善，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)活躍度明顯提升，帶動(dòng)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入明顯提高，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)國(guó)有建設(shè)用地的優(yōu)化配置作用明顯增強(qiáng)，土地權(quán)改革紅利充分顯現(xiàn)。

2021年4月，寧夏回族自治區(qū)黨委和政府召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)第四次推進(jìn)會(huì)，研究部署了用水權(quán)、排污權(quán)、土地權(quán)和山林權(quán)“四權(quán)”改革，標(biāo)志著土地權(quán)改革正式在寧夏拉開序幕。

一、取得的成效

針對(duì)縣域?qū)嶋H情況，鹽池縣確定了7個(gè)方面15項(xiàng)土地權(quán)改革任務(wù)，主要為縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制、“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制工作，農(nóng)村土地確權(quán)實(shí)現(xiàn)應(yīng)確盡確，完成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地摸底調(diào)查，制定出臺(tái)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市管理辦法，落實(shí)鹽池縣承擔(dān)國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地項(xiàng)目新增耕地。

第一，用地規(guī)劃管控方面。縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃文本和圖件初稿已完成，劃定生態(tài)保護(hù)紅線1153.6437平方公里，形成城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田劃定階段性成果，擬劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模23.21平方公里，劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)111.34平方公里。

第二，推進(jìn)土地確權(quán)方面。全縣187.78萬畝耕地承包全部完成確權(quán)，確權(quán)率、頒證率均為100%；農(nóng)村宅基地房地一體符合條件的已全部頒證。

第三，提高用地效益方面。通過招商引資兼并重組等方式盤活國(guó)有土地使用權(quán)人自行改造和市場(chǎng)主體實(shí)施改造兩種途徑，實(shí)施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。

第四，整治工礦廢棄地方面。建立全縣工礦廢棄地“一張圖”，完成縣域歷史遺留廢棄礦山、有責(zé)任主體廢棄礦山的摸底和自然資源部、寧夏回族自治區(qū)自然資源廳下發(fā)圖斑歷史遺留礦山實(shí)地核查，新增的歷史遺留廢棄礦山在縣人民政府官網(wǎng)公示無異議，納入縣級(jí)礦產(chǎn)資源“十四五”規(guī)劃，按照兩項(xiàng)規(guī)劃要求和專項(xiàng)調(diào)查底數(shù)制定鹽池縣歷史遺留無主礦山分布圖及數(shù)據(jù)庫(kù)；實(shí)施的鹽池縣歷史遺留無主礦山生態(tài)修復(fù)治理項(xiàng)目，一期已治理2 740畝，新增耕地2 500畝，二期治理2 700畝的同時(shí)，新增耕地2 400畝。

第五，土地整治補(bǔ)充耕地方面。2021年承擔(dān)國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地項(xiàng)目一期工程已完工，新增耕地1.678萬畝，利用國(guó)土“三調(diào)”成果和土地利用現(xiàn)狀圖進(jìn)行摸底。

第六，城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場(chǎng)建設(shè)方面。不斷探索推進(jìn)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革，結(jié)合縣域?qū)嶋H，制定出臺(tái)了縣級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)改革《實(shí)施方案》和《管理辦法》，成功拍賣交易3宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，面積131.29畝。2021年集體經(jīng)濟(jì)組織已分得1宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，入市收益209.486 9萬元，2022年6月10日拍賣成交2宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，集體經(jīng)濟(jì)組織分得收益17萬元左右。

第七，創(chuàng)新市場(chǎng)供地機(jī)制方面。推行擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，采取彈性年限出讓、長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等混合產(chǎn)業(yè)用地供給模式，進(jìn)一步完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)，切實(shí)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。截至目前，已辦理風(fēng)、光電項(xiàng)目劃撥轉(zhuǎn)出讓用地10宗，面積21.8838公頃，收繳土地出讓金782.9067萬元。

二、存在的問題

第一，確權(quán)登記問題突破難度大。鹽池縣實(shí)行土地承包后，全縣96.69%土地為集體所有，又是農(nóng)牧過渡地區(qū)，原耕地、林地、草原“一地多屬性”“一地多證”等問題仍然突出。

第二，存量消化難度逐漸增大。雖然閑置土地和批而未供土地處置任務(wù)均已完成，但根據(jù)系統(tǒng)顯示，全縣仍有大量閑置土地和批而未供土地未消化處置，多為難啃的“硬骨頭”，今后年度的處置難度將逐步增大。

第三，土地與資本互換增值渠道不暢。由于鹽池縣地處西北干旱地區(qū)，年平均降雨量不足200毫米，蒸發(fā)量卻高達(dá)2 000毫米以上，受水資源短缺影響，實(shí)施的一系列生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目如均受水指標(biāo)配置等因素影響，制約后續(xù)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施。

第四，農(nóng)村房地一體不符合發(fā)證問題突出。一戶多宅、非本村戶口、違法違規(guī)建設(shè)、權(quán)屬存在爭(zhēng)議、空心宅基地等問題制約農(nóng)村房地一體確權(quán)登記。

三、對(duì)策建議

第一，加強(qiáng)用地規(guī)劃管控。完成縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制的同時(shí)，加快推進(jìn)“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制，探索規(guī)劃“留白”機(jī)制，為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和生態(tài)保護(hù)修復(fù)等預(yù)留彈性空間[8]。

第二，明晰土地權(quán)屬。完成第二輪承包地和房地一體不動(dòng)產(chǎn)權(quán)查漏補(bǔ)缺工作。探索多種形式的國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記辦法。開展集體建設(shè)用地摸底調(diào)查，對(duì)全縣國(guó)有農(nóng)用地和集體土地進(jìn)行普查，對(duì)已發(fā)包、租賃的國(guó)有農(nóng)用地、草原承包地、國(guó)有農(nóng)林牧場(chǎng)土地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地等進(jìn)行全面清理規(guī)范[9-11]。

第三，賦予土地權(quán)充分權(quán)能。全面完成第二輪土地承包到期后延包試點(diǎn)任務(wù)，探索人均二輪承包地全村統(tǒng)一的模式和土地流轉(zhuǎn)、托管、代耕代種等多種經(jīng)營(yíng)方式。引導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過收儲(chǔ)整治農(nóng)戶閑置土地發(fā)展鄉(xiāng)村二三產(chǎn)業(yè)，通過租賃、退出、轉(zhuǎn)讓、入市等多種方式盤活宅基地使用權(quán)。引導(dǎo)農(nóng)戶通過進(jìn)城購(gòu)房或中心村租房、建房等措施保障戶有所居[12]。探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地多元化入市機(jī)制，建立土地入市協(xié)商認(rèn)定機(jī)制，將農(nóng)村集體未利用土地、閑置學(xué)校等低效用地通過規(guī)劃調(diào)整為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并納入交易平臺(tái)。

第四，高效盤活土地資源。規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用，對(duì)從事種植、養(yǎng)殖、加工流通和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，采取一般農(nóng)用地承包或騰退的建設(shè)用地租賃方式，保障新型經(jīng)營(yíng)主體用地需求[13]。建立低效用地、“僵尸企業(yè)”“散亂污”企業(yè)以及涉法涉訴企業(yè)用地聯(lián)合處置機(jī)制，采取限期開發(fā)、征收土地閑置費(fèi)、失信懲戒、無償收回等方式盤活利用。探索建立工業(yè)用地市場(chǎng)化整治機(jī)制，通過賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)，激勵(lì)社會(huì)投資主體開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)，對(duì)工礦廢棄地整治后通過復(fù)墾、復(fù)綠等方式高效利用。堅(jiān)持以水定地原則，依法依規(guī)開展荒地整治，新增耕地指標(biāo)納入補(bǔ)充耕地指標(biāo)庫(kù)[14]。

第五，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場(chǎng)。推進(jìn)農(nóng)村集體土地市場(chǎng)交易，拓寬交易品種和范圍。鼓勵(lì)農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。依據(jù)寧夏回族自治區(qū)和吳忠市一、二級(jí)交易市場(chǎng)，健全完善縣域國(guó)有、集體建設(shè)用地交易機(jī)制。成立鹽池縣土地投資經(jīng)營(yíng)公司，將村集體量化“三資”入股企業(yè)經(jīng)營(yíng)，利用國(guó)有集體土地開展抵押融資，通過增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施農(nóng)村閑置房地收儲(chǔ)整治、復(fù)墾耕地指標(biāo)交易等，盤活農(nóng)村閑置資源。

第六，提高土地產(chǎn)出效益。開展園區(qū)企業(yè)畝均效益評(píng)價(jià)，對(duì)企業(yè)分等定級(jí)并實(shí)施差別化政策，倒逼企業(yè)提高土地產(chǎn)出效益。建立城市低效用地開發(fā)利用價(jià)格評(píng)估、認(rèn)定和補(bǔ)償機(jī)制，探索工業(yè)企業(yè)廠區(qū)改造后節(jié)余土地分割出讓機(jī)制[15]。

第七，創(chuàng)新市場(chǎng)供地機(jī)制。圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，土地利用年度計(jì)劃單列一定比例的新增建設(shè)用地指標(biāo)，保障重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)用地需求[16]。制定工業(yè)用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地彈性年期、長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等供地出讓實(shí)施細(xì)則，合理確定國(guó)有、集體建設(shè)用地出讓年限和供應(yīng)方式。

第八，提升土地權(quán)交易監(jiān)管水平。完善交易職能，規(guī)范交易行為。建立基礎(chǔ)設(shè)施、民生項(xiàng)目和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)用地綠色通道，為土地權(quán)多元化交易搭建平臺(tái)、暢通渠道。加強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事司法銜接，嚴(yán)厲打擊非法占地、侵占國(guó)有土地等違法犯罪行為[17]。

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Problems and Countermeasures of Land Right Reform in Yanchi County， Ningxia Province

WANG Xiaozhong， WANG Dengchao

（Natural Resources Bureau of Yanchi County， Yanchi 751500， China）

Abstract： The core essence of land right reform is to build a more perfect system and mechanism of market allocation of land factors， revitalize land resources factors， activate the market value of land， and improve the level of the economical and intensive use of land. Yanchi County in Ningxia Province has fully promoted the reform tasks in accordance with the reform objectives， but also encountered some problems in the reform. This paper conducts in-depth research on the problems encountered in the reform， and puts forward countermeasures， in order to achieve the reform objectives and tasks as scheduled.

Key words： Land rights reform; Problem; Countermeasures and opinions

[責(zé)任編輯? ?文? ?欣]