改革開放以來鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策的變遷、特征與展望

●方 紅 姚品俊

改革開放以來，國(guó)家高度重視鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)并頒布了一系列補(bǔ)給政策，在鄉(xiāng)村教師數(shù)量補(bǔ)充、素養(yǎng)提升、待遇保障等各個(gè)方面都取得了顯著成效，一定程度上緩解了鄉(xiāng)村地區(qū)教師資源短缺現(xiàn)狀。然而，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍依舊存有偏遠(yuǎn)山區(qū)教師補(bǔ)充難、教師資源配置不均衡以及部分鄉(xiāng)村地區(qū)超編缺人等困境，嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)村教育質(zhì)量提升。基于此，本文通過梳理改革開放以來我國(guó)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給的相關(guān)政策內(nèi)容，厘清鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給的歷史變遷邏輯與基本特征，對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策科學(xué)化具有重要意義。

一、改革開放以來鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策的變遷歷程

我國(guó)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策經(jīng)歷了一個(gè)循序漸進(jìn)的變遷過程，可以劃分為三個(gè)階段。

(一)第一階段(1978年-1998年)：規(guī)?；a(bǔ)充，注重效率，構(gòu)建規(guī)范化補(bǔ)給機(jī)制

十一屆三中全會(huì)以后，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景下，我國(guó)開始恢復(fù)與重建教育事業(yè)，但彼時(shí)鄉(xiāng)村教師規(guī)模不能滿足教育發(fā)展的需求。為了解決教育普及與教師數(shù)量短缺之間的矛盾，一系列鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策相繼頒布。《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》提出為實(shí)現(xiàn)教育普及，要加速訓(xùn)練合格的城市青年前往農(nóng)村任教，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村教師數(shù)量穩(wěn)定增長(zhǎng)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和改革農(nóng)村學(xué)校教育若干問題的通知》要求在培養(yǎng)穩(wěn)定數(shù)量的教師基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善津貼補(bǔ)助、生活補(bǔ)貼等保障機(jī)制，提升教師留任鄉(xiāng)村意愿。《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》以法制化形式推動(dòng)師范院校為鄉(xiāng)村地區(qū)培養(yǎng)一大批學(xué)歷達(dá)標(biāo)的中小學(xué)教師，并初步制定相關(guān)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策?！吨腥A人民共和國(guó)教師法》要求在津貼標(biāo)準(zhǔn)、住房與醫(yī)療保障上給予偏遠(yuǎn)地區(qū)教師照顧。這一時(shí)期，國(guó)家建立起以師范院校分配為主、外部教師補(bǔ)充為輔的補(bǔ)給模式，主要以教師數(shù)量補(bǔ)給為政策目標(biāo)，解決極為迫切的師資短缺、流失問題，從而推進(jìn)義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展。但是，由于客觀條件的限制，鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策以數(shù)量發(fā)展為導(dǎo)向，對(duì)質(zhì)量建設(shè)缺乏有效關(guān)注，離建設(shè)一支合格教師隊(duì)伍的目標(biāo)仍有一定距離。

(二)第二階段(1999年-2011年)：多渠道補(bǔ)充，注重效益，構(gòu)建專門化補(bǔ)給機(jī)制

《關(guān)于師范院校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的幾點(diǎn)意見》出臺(tái)后，傳統(tǒng)的“中專、專科、本科”三級(jí)師范教育體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩？?、本科”新二?jí)，對(duì)口補(bǔ)充鄉(xiāng)村學(xué)校的中等師范?？茖W(xué)校退出歷史舞臺(tái)，這對(duì)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給穩(wěn)定性造成極大沖擊。此外，不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距致使鄉(xiāng)村教師崗位吸引力低，優(yōu)秀教師任教鄉(xiāng)村學(xué)校意愿低，大量聘請(qǐng)代課教師成為鄉(xiāng)村學(xué)校的首要選項(xiàng)，這都在一定程度上導(dǎo)致鄉(xiāng)村教育質(zhì)量下滑。因此，為了吸引更多優(yōu)秀人才來鄉(xiāng)村任教，解決優(yōu)質(zhì)教師短缺與高質(zhì)量教育發(fā)展之間的矛盾，國(guó)家出臺(tái)了一系列補(bǔ)給政策，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是拓寬鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充通道，重構(gòu)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給機(jī)制。通過出臺(tái)《教育部、財(cái)政部、人事部、中央編辦關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃的通知》《教育部關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法(試行)》，形成“公開招聘”“特崗教師”“免費(fèi)師范生”相互結(jié)合的鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給格局，為鄉(xiāng)村學(xué)校輸入了一大批高素質(zhì)教師，有效解決了優(yōu)秀教師“下不去”的難題。二是建立教師教育體制，加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)力度。通過頒布《關(guān)于實(shí)施全國(guó)教師教育網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟計(jì)劃的指導(dǎo)意見》《教育部、財(cái)政部關(guān)于實(shí)施“中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”的通知》，創(chuàng)建鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)職前培養(yǎng)與職后發(fā)展有機(jī)銜接，滿足不同教師專業(yè)化發(fā)展需求，以解決教師隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低問題。三是完善鄉(xiāng)村教師保障制度，提升教師崗位吸引力。《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》提出相同地區(qū)內(nèi)同類教師工資待遇大致相當(dāng)，并要求適當(dāng)增加高級(jí)職稱在鄉(xiāng)村教師中的比例?！督逃筷P(guān)于進(jìn)一步做好中小學(xué)教師補(bǔ)充工作的通知》以均衡發(fā)展為原則，規(guī)定特崗教師在薪資待遇等方面不得低于當(dāng)?shù)毓k教師，鼓勵(lì)他們?cè)诜?wù)期滿后繼續(xù)在當(dāng)?shù)厝谓?，并試圖杜絕鄉(xiāng)村地區(qū)教師的“跳板現(xiàn)象”?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010-2020年)》關(guān)心偏遠(yuǎn)艱苦地區(qū)教師的工作狀況，實(shí)行傾斜化津貼補(bǔ)助政策，提高薪資待遇水平。這一時(shí)期，鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策側(cè)重于在教師質(zhì)量上發(fā)力，建立起多樣化鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給渠道，并輔以專門化補(bǔ)給機(jī)制保障，不斷優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

(三)第三階段(2012年至今)：針對(duì)化補(bǔ)充，注重高效，構(gòu)建均衡化補(bǔ)給機(jī)制

黨的十八大以后，以縮小城鄉(xiāng)差距，均衡教育資源為發(fā)展目標(biāo)，國(guó)家先后提出新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化等戰(zhàn)略。但是，新型城鎮(zhèn)化帶來了學(xué)齡人口大規(guī)模流出，導(dǎo)致小規(guī)模學(xué)校數(shù)量增多。[1]一些地區(qū)簡(jiǎn)單地依照現(xiàn)行編制標(biāo)準(zhǔn)核定鄉(xiāng)村教師編制總量，忽略了鄉(xiāng)村教師實(shí)際數(shù)量缺口，致使鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策效率大打折扣。面對(duì)這種情況，國(guó)家制定針對(duì)化補(bǔ)給政策，以實(shí)現(xiàn)教師隊(duì)伍與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相互匹配。一是創(chuàng)新鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給途徑?！多l(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《支持計(jì)劃》)提出鄉(xiāng)村教師本土化培養(yǎng)計(jì)劃，擴(kuò)大“一專多能”教師培養(yǎng)規(guī)模，滿足鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師短缺的需求。同時(shí)，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)退休教師返鄉(xiāng)教學(xué)，提供高質(zhì)量教師支持?！蛾P(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱《改革意見》)考慮鄉(xiāng)村學(xué)校實(shí)際差異，采取高效舉措促進(jìn)教師專業(yè)化發(fā)展，培養(yǎng)一批“下得去”的優(yōu)秀教師?！蛾P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)提出完善縣域教師交流輪崗機(jī)制，地方政府引導(dǎo)城鄉(xiāng)地區(qū)教師互相流通，破除補(bǔ)給機(jī)制壁壘。二是深化鄉(xiāng)村教師保障機(jī)制。首先，在經(jīng)費(fèi)保障上，《支持計(jì)劃》規(guī)定以中央財(cái)政支持為主導(dǎo)，提高專項(xiàng)資金使用效益，促進(jìn)教育資源城鄉(xiāng)均衡配置?！兑庖姟诽岢?，強(qiáng)化中央財(cái)政投入與省級(jí)統(tǒng)籌深度合作，優(yōu)先滿足中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)教育發(fā)展需求。其次，在待遇保障上，《支持計(jì)劃》規(guī)定各地實(shí)行差別化補(bǔ)助，落實(shí)“越偏遠(yuǎn)越高”的梯度津貼補(bǔ)給辦法，并為鄉(xiāng)村教師提供基本住房、醫(yī)療保障，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)生活條件差距?！陡母镆庖姟诽岢?，要關(guān)心鄉(xiāng)村青年教師工作生活，幫助教師解決各類現(xiàn)實(shí)問題，提高他們對(duì)鄉(xiāng)村生活的滿意度?！兑庖姟反_保相同地區(qū)內(nèi)教師與公務(wù)員工資收入水平相當(dāng)。同時(shí)，地方政府要不斷改善教師的住房條件，使鄉(xiāng)村教師安居樂教。最后，在職稱評(píng)選上，《支持計(jì)劃》要求完善鄉(xiāng)村教師職稱評(píng)聘的標(biāo)準(zhǔn)和程序，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師中、高級(jí)職稱的均衡配置?！陡母镆庖姟诽岢龈母锝處熉毞Q評(píng)價(jià)考核制度，規(guī)定將中級(jí)、高級(jí)職稱比例向中小學(xué)傾斜。《意見》為了確保職稱評(píng)聘與考核的公平性，在鄉(xiāng)村地區(qū)以“定向評(píng)價(jià)、定向使用”雙定向原則對(duì)教師進(jìn)行評(píng)級(jí)。這一階段，鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策以推進(jìn)城鄉(xiāng)均衡為目標(biāo)，針對(duì)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的實(shí)際缺口、不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給通道，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)給效益的最優(yōu)化，構(gòu)建起均衡化補(bǔ)給機(jī)制。

二、改革開放以來我國(guó)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策的基本特征

縱觀我國(guó)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策的歷史變遷，在不同歷史時(shí)期，政策具有不同的特征?？傮w而言，呈現(xiàn)出由非均衡到均衡、由單一到多元、由封閉到開放、由數(shù)量?jī)?yōu)先到數(shù)量質(zhì)量并重的基本趨勢(shì)。

(一)政策價(jià)值取向：從城優(yōu)鄉(xiāng)劣走向城鄉(xiāng)均衡發(fā)展

改革開放之初，鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策的首要目標(biāo)是通過大量補(bǔ)充教師，保證基礎(chǔ)教育普及和掃盲任務(wù)迅速且高效地完成。[2]在城優(yōu)鄉(xiāng)劣的認(rèn)知模式下，教師資源配置始終遵循著先城市后農(nóng)村的非均衡實(shí)施路徑，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)教師隊(duì)伍補(bǔ)給一直處于政策設(shè)計(jì)邊緣，教師隊(duì)伍一直存有數(shù)量短缺、待遇較差、生存環(huán)境惡劣等現(xiàn)實(shí)問題。進(jìn)入21世紀(jì)后，伴隨著教育公平理念的提出，城市優(yōu)先的教師補(bǔ)給思路日益無法滿足教育改革的需求且無法解決教育發(fā)展中遇到的新問題。城鄉(xiāng)之間的教育資源差距有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，國(guó)家為了遏制這種趨勢(shì)，及時(shí)調(diào)整鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策設(shè)計(jì)方向。2000年后，教育部出臺(tái)的一系列相關(guān)政策提出，要合理地將城市教師資源合理流向鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展落后地區(qū)，彌補(bǔ)優(yōu)質(zhì)教師資源不足，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、校際均衡發(fā)展。此后，鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策設(shè)計(jì)從均衡化視角出發(fā)，搭建多樣化鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給渠道，完善配套化保障機(jī)制，推動(dòng)鄉(xiāng)村教育高質(zhì)量發(fā)展。近年來制定與出臺(tái)的政策文本，把實(shí)現(xiàn)教育資源均衡擺在首位，這一轉(zhuǎn)向充分體現(xiàn)出伴隨著國(guó)家與教育戰(zhàn)略改革，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍補(bǔ)給的價(jià)值取向躍遷至以師資均衡為抓手，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展層面。

(二)政策執(zhí)行機(jī)制：從強(qiáng)調(diào)國(guó)家頂層引導(dǎo)到注重地方協(xié)同合作

起初，我國(guó)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策更多是以一種滿足國(guó)家公共利益為導(dǎo)向的“中央強(qiáng)制型政策”，即由中央政府對(duì)政策進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，而后由各級(jí)地方政府有序推進(jìn)的分層化執(zhí)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的完整性傳達(dá)，但在很大程度上忽略了不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與教育資源的有限性與差異性，導(dǎo)致政策實(shí)施過程中因執(zhí)行偏差而出現(xiàn)政策懸空以及失靈的現(xiàn)象。應(yīng)然的政策設(shè)計(jì)與實(shí)然的政策執(zhí)行之間的對(duì)立博弈，使補(bǔ)給政策陷入低效循環(huán)的泥沼。許多政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)部分執(zhí)行、忽略執(zhí)行乃至錯(cuò)誤執(zhí)行的情況，導(dǎo)致鄉(xiāng)村教師無法享受到政策保障，使鄉(xiāng)村教師產(chǎn)生職業(yè)倦怠，甚至滋生離鄉(xiāng)情緒。為了規(guī)避政策異化，突破機(jī)制封閉的藩籬，亟待重塑開放新樣態(tài)。國(guó)家將《支持計(jì)劃》的出臺(tái)作為執(zhí)行機(jī)制轉(zhuǎn)向開放的標(biāo)志，其中規(guī)定各省、市、縣因地制宜出臺(tái)專屬的《支持計(jì)劃》實(shí)施辦法與有效措施。此后，地方定向師范生政策的頒布是具有代表性的舉措之一。在國(guó)家政策目標(biāo)導(dǎo)向下，地方政府與師范院校共同合作培養(yǎng)地方定向師范生，這既能確保良好的宏觀政治環(huán)境，又能發(fā)揮地方院校在本土化教師培養(yǎng)上的引領(lǐng)示范作用，以一種非理性、隱性的方式引導(dǎo)師范生將鄉(xiāng)村教師職業(yè)作為未來的工作選擇，[3]既兼顧了國(guó)家宏觀政策目標(biāo)約束性，也關(guān)注到縣域獨(dú)特性，更有助于突破政策執(zhí)行機(jī)制束縛，實(shí)現(xiàn)自上而下與自上而下的有機(jī)結(jié)合，彰顯出政策執(zhí)行民主化趨勢(shì)。

(三)政策補(bǔ)給舉措：從單一靜態(tài)規(guī)模化補(bǔ)給到多元?jiǎng)討B(tài)精準(zhǔn)化補(bǔ)給

鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給舉措具有鮮明的階段性特征。具體而言，前期更為強(qiáng)調(diào)“數(shù)量規(guī)模達(dá)標(biāo)”這一效率取向，后續(xù)開始過渡到“質(zhì)量素養(yǎng)提升”。20世紀(jì)80年代至20世紀(jì)末有關(guān)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍補(bǔ)給的政策大部分內(nèi)嵌于具有戰(zhàn)略性的宏觀教育政策中，很少出臺(tái)專門的補(bǔ)給政策。1985年，全國(guó)教育大會(huì)提出教育體制改革目標(biāo)，為這一時(shí)期的鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍發(fā)展指明了方向。通過中等師范院?！包c(diǎn)對(duì)點(diǎn)”補(bǔ)充，鄉(xiāng)村教師規(guī)模呈外延式擴(kuò)張，迅速實(shí)現(xiàn)教師數(shù)量的倍增。隨著教育現(xiàn)代化推進(jìn)，社會(huì)理念日趨多樣化，社會(huì)與教育領(lǐng)域格局發(fā)生系統(tǒng)性變革。傳統(tǒng)“以量補(bǔ)缺”的政策思路無法實(shí)現(xiàn)“規(guī)模與質(zhì)量”齊駕并驅(qū)的教師隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)。《中國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展(2013—2014 )》調(diào)查報(bào)告顯示，鄉(xiāng)村地區(qū)教師“離鄉(xiāng)”意愿高達(dá)71. 12%[4]，教師的情感因素成為制約補(bǔ)給政策實(shí)效性的主要原因之一。由于受“城鄉(xiāng)二元體制、自然地理?xiàng)l件、歷史差距積累、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)土精英抽離、鄉(xiāng)土文化喪失、人口流動(dòng)加速”等因素的影響[5]，城鎮(zhèn)地區(qū)坐擁豐富的教育資源、完備的薪資待遇以及生活保障體系，吸引更多優(yōu)秀教師任教，而偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校遭遇優(yōu)秀教師補(bǔ)不進(jìn)以及教師流失的現(xiàn)實(shí)困境。針對(duì)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，國(guó)家不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給機(jī)制，推動(dòng)城市教師向鄉(xiāng)村學(xué)校高頻次流動(dòng)，使優(yōu)質(zhì)教師資源精準(zhǔn)化、均衡化配置。鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策從單一規(guī)?；呦蚨嘣珳?zhǔn)化補(bǔ)給的變遷轉(zhuǎn)向，既是教育事業(yè)不斷深入發(fā)展的應(yīng)然要求，也是時(shí)代變遷在教育領(lǐng)域的必然結(jié)果。

三、我國(guó)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策未來展望

在城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡的背景下，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍發(fā)展依舊存有教師“下不去、留不住、教不好”的現(xiàn)實(shí)困境，未來應(yīng)在總結(jié)既有歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把握鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍發(fā)展趨勢(shì)，加速破除掣肘鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給阻礙，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村教育振興輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

(一)筑牢中央與地方合作意識(shí)，完善政策制定機(jī)制

我國(guó)教育政策制定過程中，中央政府往往掌握政策制定的主導(dǎo)權(quán)，地方政府的政策建議缺乏有效傳遞途徑。不同政策執(zhí)行主體間缺少有效交流的機(jī)會(huì)，這有可能導(dǎo)致政策決策失誤。科學(xué)化政策制定要避免縱向控制型政策制定，盡力滿足多元主體的利益訴求。[6]具體而言，一要建立多主體間平等對(duì)話平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息的暢通交流，打破政策制定的封閉性。中央與地方教育主管部門通過共建政策協(xié)商機(jī)制，建立公共政策交流機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)縣域內(nèi)學(xué)校管理者與教師代表有序地參與到政策制定，實(shí)時(shí)反饋現(xiàn)實(shí)政策建議與問題。政策制定者與政策執(zhí)行主體對(duì)處在商榷的政策提案以及實(shí)施階段的政策舉措進(jìn)行有效溝通，能夠彌補(bǔ)單一視角的政策設(shè)計(jì)漏洞。民主的政策制定機(jī)制能提升鄉(xiāng)村教師的政策參與感、成就感與身份認(rèn)同感，讓他們?cè)谡咧贫ㄔ捳Z體系中從“邊緣人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸捠氯恕鄙踔痢爸行娜恕?，這既能弱化自上而下的政策制定機(jī)制的異化，又能實(shí)現(xiàn)政策管理轉(zhuǎn)向政策治理的跨越。二要以有效性為原則，進(jìn)一步創(chuàng)建政策預(yù)執(zhí)行機(jī)制。由于政策制定過程存在未經(jīng)實(shí)踐的主觀設(shè)想，有可能導(dǎo)致政策內(nèi)容與縣域?qū)嶋H情況相悖，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離目標(biāo)，從而產(chǎn)生高昂的政策再修訂成本。政府應(yīng)在縣域內(nèi)部署周期性試點(diǎn)校，而后通過實(shí)證調(diào)研政策成效，再?zèng)Q定是修訂還是正式頒布政策，最大限度上避免政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的偏差。中央與地方協(xié)同建立政策議定機(jī)制即促成宏觀內(nèi)部政策環(huán)境與外部社會(huì)環(huán)境接壤，又能實(shí)現(xiàn)高效化的政策決策。

(二)堅(jiān)持城鄉(xiāng)均衡價(jià)值取向，優(yōu)化政策執(zhí)行過程

教育政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)教育政策目標(biāo)的關(guān)鍵一環(huán)。鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策在實(shí)施過程中，根據(jù)實(shí)際情況反饋，不斷創(chuàng)新補(bǔ)給政策機(jī)制，從而形成了“免費(fèi)師范生”“特崗教師”“銀齡計(jì)劃”并存的補(bǔ)給格局。但是，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距依舊過大，高水平師范生更傾向于前往待遇、生活環(huán)境較好的城市學(xué)校任教，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)優(yōu)質(zhì)教師下不去、留不住的難題日益突出。鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)實(shí)際問題，對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整、增補(bǔ)與修改。具體而言，國(guó)家要以均衡發(fā)展為原則，進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策執(zhí)行。一要優(yōu)化城鄉(xiāng)教師交流機(jī)制，不僅要在初次調(diào)配上多下功夫，而且要建立城鄉(xiāng)教師再分配機(jī)制。建立相鄰區(qū)域、校際間教師長(zhǎng)效交流通道，讓優(yōu)質(zhì)的教師資源能夠有序流動(dòng)。城市教師能夠按周期流入鄉(xiāng)村學(xué)校，使優(yōu)質(zhì)教師資源達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡，加速破解城鄉(xiāng)之間的教師資源二元分布的壁壘。對(duì)教師發(fā)展而言，有規(guī)劃的教師資源平等或傾斜輪崗交換，不僅能讓好的教師下得去，而且能讓想要不斷專業(yè)化發(fā)展的教師上得來、發(fā)展得起來，這既能實(shí)現(xiàn)外部?jī)?yōu)質(zhì)輸入，也能促進(jìn)教師持續(xù)性發(fā)展。二要完善定向師范生政策，形成本土化教師穩(wěn)定補(bǔ)給通道，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村教育質(zhì)量提升，有效解決教師下不來問題。根據(jù)實(shí)踐調(diào)研，地方師范院校進(jìn)行的中小學(xué)教師定向培養(yǎng)的“地方公費(fèi)師范生”是更有效、也更下得去留得住的途徑。[7]三要拓寬教師專業(yè)化發(fā)展途徑，形成職前培養(yǎng)與職后培訓(xùn)相互耦合的一體化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師發(fā)展機(jī)會(huì)均等。當(dāng)前，信息技術(shù)和人工智能日益發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)村教師專業(yè)發(fā)展可借助信息技術(shù)開拓專業(yè)發(fā)展路徑，如建立和加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師專業(yè)化發(fā)展遠(yuǎn)程平臺(tái)等，有效增加鄉(xiāng)村教師的教育教學(xué)理論知識(shí)儲(chǔ)備與提升教學(xué)能力，拓寬其專業(yè)發(fā)展渠道。

(三)建立政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，破解政策執(zhí)行偏差

我國(guó)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策是一個(gè)持續(xù)變遷的過程，后一階段均是前一階段的深化發(fā)展。但是由于執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的不完善，政策過程中一直存在傳達(dá)不精確、監(jiān)管不全面以及反饋不及時(shí)問題。因此，新時(shí)期應(yīng)從政策執(zhí)行前中后三端精準(zhǔn)發(fā)力，建立科學(xué)化實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估機(jī)制，破解政策執(zhí)行偏差，實(shí)現(xiàn)政策的良性再變遷。第一，明確政策執(zhí)行主體“權(quán)”與“責(zé)”，確保國(guó)家政策意向的有效傳達(dá)。各地方政府作為政策執(zhí)行主體，應(yīng)該盡力規(guī)避政策傳達(dá)的實(shí)際偏差。在權(quán)力范圍內(nèi)，對(duì)政策執(zhí)行過程中的地方不適切性，政策執(zhí)行者要推進(jìn)政策靈活化執(zhí)行，避免政策內(nèi)容的僵化與異化。具體而言，對(duì)于補(bǔ)給政策的相關(guān)內(nèi)容，教育行政部門有責(zé)任傳達(dá)準(zhǔn)確、細(xì)心解釋、耐心指導(dǎo)，不可有意抽象化、模糊化以及夸大化政策的實(shí)際內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)政策及時(shí)傳達(dá)、及時(shí)解惑、及時(shí)調(diào)整、及時(shí)實(shí)施四位一體的相互結(jié)合。第二，建立政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，審視政策執(zhí)行過程。逐步形成自上而下、自下而上相互貫通政策實(shí)施督促機(jī)制，打破以往政策執(zhí)行黑箱。分區(qū)域、分階段、分情況的定期與不定期檢查相結(jié)合，力求做到有誤必糾、有錯(cuò)必改、有遺必補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)靜態(tài)化補(bǔ)給走向動(dòng)態(tài)化補(bǔ)給的轉(zhuǎn)變。第三，建立宏觀政策評(píng)估與微觀政策反饋協(xié)同的政策管理體系，運(yùn)用科學(xué)辦法評(píng)估政策執(zhí)行結(jié)果，擴(kuò)大政策反饋渠道范圍。為了實(shí)現(xiàn)不同階段政策的良性銜接和持續(xù)推進(jìn)，政府不僅要關(guān)注政策的制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)，而且要加強(qiáng)政策效果的科學(xué)評(píng)估。[8]因此，中央政府與各級(jí)地方政府建立一體化政策評(píng)估網(wǎng)絡(luò)，多角度收集不同身份、不同立場(chǎng)的政策參與者對(duì)于政策實(shí)施的真實(shí)感受與問題反饋，綜合分析政策過程中的不適切性，為政策合理性優(yōu)化提供建議。

綜上所述，從歷史研究視角分析鄉(xiāng)村教師補(bǔ)給政策的變遷邏輯及主要特征，有助于政策制定者從全局把握鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍補(bǔ)給政策未來趨勢(shì)。新時(shí)期，可以進(jìn)一步從政策制定、政策執(zhí)行以及政策評(píng)估三方面入手構(gòu)建科學(xué)、高效的政策體制，讓鄉(xiāng)村教育不再是教育現(xiàn)代化的短板。