河南省河長(zhǎng)制政策執(zhí)行中的問題及優(yōu)化建議

□文/郭志童 阿茹罕

（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院 內(nèi)蒙古·呼和浩特）

［提要］河南省政府積極響應(yīng)十八大精神，以保護(hù)河湖生態(tài)為重點(diǎn)工作任務(wù)，在全省范圍內(nèi)推行河長(zhǎng)制。然而，實(shí)施河長(zhǎng)制的政策過程中遭遇不少困難，仍有若干待解決的問題。本文以河南省河長(zhǎng)制政策為核心，分別從理想化的政策、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策目標(biāo)群體、政策執(zhí)行環(huán)境等四個(gè)維度分析政策執(zhí)行過程中存在的問題，并提出完善建議。

全面推行河湖長(zhǎng)制，是黨中央、國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)河湖管理保護(hù)作出的重大決策部署，是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決我國(guó)復(fù)雜水問題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國(guó)家水安全的制度創(chuàng)新。2022 年10 月16 日，習(xí)近平在二十大中深刻指出：要堅(jiān)持河（湖）長(zhǎng)制治水工作機(jī)制和責(zé)任制，用生態(tài)的辦法解決生態(tài)的問題，以河（湖）長(zhǎng)制為總抓手，強(qiáng)化總河長(zhǎng)令引領(lǐng)和主導(dǎo)作用，從河流整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，嚴(yán)守河道行洪安全底線和生態(tài)保護(hù)紅線，加快提升水治理現(xiàn)代化水平，不斷提高水生態(tài)健康水平。當(dāng)前，河南省正處在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的時(shí)期，河湖管理保護(hù)工作面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)，一些地方侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，部分區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量差、河道環(huán)境流量不足、水生態(tài)受損重且難以短期內(nèi)恢復(fù)、水環(huán)境隱患多等問題日益凸顯，成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。

一、河南省實(shí)施河長(zhǎng)制現(xiàn)狀分析

河長(zhǎng)制的出現(xiàn)是建設(shè)水生態(tài)文明的重要力量，全面推行河長(zhǎng)制是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是完善水治理體系、保障水安全的制度創(chuàng)新，對(duì)解決我國(guó)復(fù)雜的水環(huán)境問題、維護(hù)河湖健康生命有積極推動(dòng)作用。河南省扎實(shí)落實(shí)生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略，積極推動(dòng)完善現(xiàn)有河湖長(zhǎng)制與河南省水資源環(huán)境特性相適應(yīng)，使得河南省實(shí)施河長(zhǎng)制取得顯著成效。

（一）河南省河流湖泊概況。河南地區(qū)跨越了黃河、淮河、海河和長(zhǎng)江這四大水系，擁有超過1，500 條交織在一起的河流。其中，流域面積超過100 平方公里的河流有493 條，湖泊數(shù)量相對(duì)較少，僅有8 個(gè)湖泊面積達(dá)到或超過1 平方公里。黃河穿越了中部地區(qū)，其境內(nèi)的主流長(zhǎng)度為711 公里，流域覆蓋了3.62 萬平方公里，大約是全省總面積的五分之一?；春游挥谑【车闹心喜?，擁有眾多的支流和豐富的水資源，其干流全長(zhǎng)達(dá)到340 公里，流域覆蓋面積為8.83 萬平方公里，大約是全省總面積的一半。北方的衛(wèi)河和漳河最終匯入海河。丹江、湍河和唐白河這些西南方向的河流最終匯入漢水。全省的水資源總量高達(dá)413 億立方米，在全國(guó)范圍內(nèi)排名第19。河南的水力資源儲(chǔ)量為490.5 萬千瓦，其中315 千瓦是可供開發(fā)的。

（二）河南省河長(zhǎng)制實(shí)踐規(guī)劃

1、政策落實(shí)方面。作為一項(xiàng)全新的河湖治理制度，自河長(zhǎng)制在全國(guó)普遍推廣以來，河南省高度重視，并安排市水利廳專人負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。在對(duì)全省河道狀況進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，2017年5 月河南省制定了省級(jí)河長(zhǎng)制工作方案，隨后，全省的17 個(gè)市也陸續(xù)出臺(tái)工作方案，方案對(duì)全省河流的職責(zé)權(quán)屬、治理目標(biāo)、管護(hù)指標(biāo)進(jìn)行了明確，同時(shí)還對(duì)河長(zhǎng)制工作中加強(qiáng)水污染防治、做好河湖防汛度汛、加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)等任務(wù)進(jìn)行了細(xì)化。根據(jù)河長(zhǎng)制工作部署，河南省共設(shè)置省級(jí)河長(zhǎng)的河流有6 條，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河湖長(zhǎng)共923 名，17 個(gè)市也建立了分級(jí)分段河長(zhǎng)體系，在各條河道上設(shè)立河長(zhǎng)制公示牌，公示牌上對(duì)河流信息、河長(zhǎng)職責(zé)、治理目標(biāo)進(jìn)行了整體明確。

2、工作職責(zé)方面。（1）河長(zhǎng)職責(zé)。河南省共設(shè)五級(jí)河長(zhǎng)，每級(jí)河長(zhǎng)都有所需踐行的工作職責(zé)。省級(jí)河長(zhǎng)對(duì)全省的河流負(fù)總責(zé)，在河長(zhǎng)制的各項(xiàng)工作安排中起引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等作用，是全面推進(jìn)和保障河長(zhǎng)制有序進(jìn)行的總抓手。市級(jí)河長(zhǎng)根據(jù)省河長(zhǎng)制辦公室的部署安排，并結(jié)合責(zé)任水域的具體情況，嚴(yán)格落實(shí)與執(zhí)行各項(xiàng)水環(huán)境治理目標(biāo)，并及時(shí)向上級(jí)反饋?？h級(jí)河長(zhǎng)是河長(zhǎng)隊(duì)伍中的中堅(jiān)力量，任務(wù)更為細(xì)化，在落實(shí)各項(xiàng)工作安排之余，重視對(duì)保護(hù)河湖環(huán)境的宣傳工作，加大對(duì)各種違法涉水行為的監(jiān)督和處理力度，從源頭上減少對(duì)水環(huán)境的污染。（2）河長(zhǎng)辦公室職責(zé)。省河長(zhǎng)辦根據(jù)總河長(zhǎng)對(duì)河湖治理的總體規(guī)劃與建設(shè)目標(biāo)，編制河湖檔案，建設(shè)信息平臺(tái)，細(xì)化工作安排，并協(xié)同相關(guān)職能部門共同開展河湖治理工作，負(fù)責(zé)對(duì)下一級(jí)河長(zhǎng)制工作的監(jiān)督與考核。各市河長(zhǎng)辦負(fù)責(zé)落實(shí)與執(zhí)行省河長(zhǎng)辦交付的各項(xiàng)任務(wù)，上傳下達(dá)，落實(shí)巡河工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)與處置隨意排放、亂采亂挖等破壞行為，并做好監(jiān)督、上報(bào)及反饋。

3、治理目標(biāo)完成方面。2017 年5 月，河南省開始在全省全面推行河長(zhǎng)制，并制定了2018 年、2019 年、2020 年和2030 年分階段實(shí)現(xiàn)水污染防治、水資源保護(hù)和河湖管護(hù)目標(biāo)。河南省根據(jù)全省河流（含湖泊、水庫）的分布情況，明確各級(jí)各段河長(zhǎng)負(fù)責(zé)人，在水利廳成立省河長(zhǎng)制辦公室，確定抽調(diào)人員名單，編制“一河一策”，設(shè)置河長(zhǎng)公示牌，建立各級(jí)河長(zhǎng)制信息平臺(tái)，逐步建立明確的河長(zhǎng)制治理體系，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制在全市每條河流、每段水域的全覆蓋。河南省在2017 年至2022 年期間制定的河長(zhǎng)制治理目標(biāo)多側(cè)重于以下三個(gè)方面：一是集中治“亂”，開展河湖“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化，排查整治“四亂”問題582 個(gè)；二是持續(xù)治“砂”，嚴(yán)打非法采砂，年初組織“回頭看”，汛期組織專項(xiàng)整治行動(dòng)，大力推廣應(yīng)用機(jī)制砂，出臺(tái)水利工程機(jī)制砂應(yīng)用技術(shù)規(guī)程地方標(biāo)準(zhǔn)，目前全省機(jī)制砂生產(chǎn)規(guī)模達(dá)到1.5 億噸，加之河砂年開采量0.5 億噸，基本滿足全省建設(shè)用砂需求；三是創(chuàng)新體制機(jī)制，大力推進(jìn)“河長(zhǎng)+”改革，省、市、縣三級(jí)全面推廣“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”模式，積極探索河湖生態(tài)保護(hù)公益訴訟新路徑。

二、河南省河長(zhǎng)制政策執(zhí)行中的問題

政策的實(shí)施不僅僅是簡(jiǎn)單地將政策文件上傳或下達(dá)，它涉及到政策的制定、實(shí)施以及反饋等多個(gè)環(huán)節(jié)的互動(dòng)和博弈，構(gòu)成了一個(gè)復(fù)雜的過程。因此，本研究采用史密斯政策執(zhí)行模型，從理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境這四個(gè)方面分析了影響河南省河長(zhǎng)制執(zhí)行的各種因素，旨在為河長(zhǎng)制政策的優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展提供實(shí)際的依據(jù)。

（一）理想化政策：政策本身存在缺陷。首先，河長(zhǎng)制的法治建設(shè)不夠完善。在史密斯政策執(zhí)行分析模型中，政策的合法性被視為理想政策的核心要素，政策需要與民眾的意愿相一致，并在我國(guó)的政治實(shí)踐中由各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)來制定或批準(zhǔn)。然而，我們仔細(xì)觀察河南省河長(zhǎng)制的建立過程可以發(fā)現(xiàn)，省政府辦公廳在2017 年6 月發(fā)布的《河南省全面推行河長(zhǎng)制工作方案》主要是基于河南省自身的環(huán)境治理需求和中央政府的環(huán)保要求來建立河長(zhǎng)制的。這一方案并沒有得到同級(jí)或上級(jí)人大及其常委會(huì)的審議和批準(zhǔn)，也沒有被納入到我國(guó)的法律制度體系中。因此，河南省河長(zhǎng)制的實(shí)施缺乏明確的法律支持，其可持續(xù)發(fā)展也受到了一定的質(zhì)疑。其次，政策的內(nèi)容與實(shí)際情況脫節(jié)。由于河南省內(nèi)河流的廣泛分布和廣闊的流域面積，其管理面臨著巨大的挑戰(zhàn)。再者，河湖的整治工作本質(zhì)上是一項(xiàng)龐大且復(fù)雜的任務(wù)，而在河長(zhǎng)制政策的具體實(shí)施中出現(xiàn)了與實(shí)際情況不符的問題。這主要是因?yàn)樵谥贫ā逗幽鲜∪嫱菩泻娱L(zhǎng)制工作方案》等相關(guān)政策時(shí)，沒有充分考慮到各個(gè)城市河流的具體狀況，所制定的政策僅僅是一個(gè)基于河南省整體河流情況的寬泛政策。在政策發(fā)布后，各個(gè)城市可能會(huì)因?yàn)樽陨淼囊蛩?，如地理位置或利益基礎(chǔ)的差異，而難以完全按照既定的指令來執(zhí)行。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：政策執(zhí)行主體建設(shè)存在短板。一是政策執(zhí)行面臨執(zhí)行能力困境。在現(xiàn)代中國(guó)的生態(tài)管理實(shí)踐中，生態(tài)管理與政治動(dòng)員是密不可分的，中央政府是通過政治動(dòng)員來推動(dòng)相關(guān)政策的實(shí)施。但是，與中央政府的強(qiáng)烈政治動(dòng)員形成鮮明差異的是政策執(zhí)行者的能力不足。從2017 年河南省發(fā)布的《河南省全面推行河長(zhǎng)制工作方案》中，我們可以觀察到，由于各級(jí)河長(zhǎng)由地方黨政首腦擔(dān)任，他們?cè)诖_定河流治理方案以及面對(duì)跨區(qū)域、跨流域、跨部門的治理等高度專業(yè)化的任務(wù)時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，很難勝任這種高度專業(yè)化的工作，在指導(dǎo)任務(wù)中，其個(gè)人能力遭遇了挑戰(zhàn)。二是執(zhí)行部門之間存在矛盾。從河南省政府出臺(tái)的《河南省全面推行河長(zhǎng)制工作方案》中我們可以明確看到，負(fù)責(zé)全面推進(jìn)河長(zhǎng)制工作的領(lǐng)導(dǎo)小組成員涵蓋了各級(jí)地方政府、省水利廳、省發(fā)展和改革委員會(huì)、省環(huán)保廳等。此外，還在省級(jí)水行政管理部門設(shè)立了河長(zhǎng)辦公室，并對(duì)所有省級(jí)政府部門和生態(tài)環(huán)境部負(fù)有責(zé)任。盡管河南省已經(jīng)建立了一個(gè)相對(duì)完善的操作體系，但各個(gè)小組之間在職責(zé)分配和協(xié)同工作上仍存在模糊之處。該小組的所有成員都受到河南省政府的領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)總河長(zhǎng)負(fù)有責(zé)任，同時(shí)也受到上級(jí)部門的直接指導(dǎo)。在省政府的領(lǐng)導(dǎo)和壓力下，小組成員能夠遵循和協(xié)調(diào)，但由于職責(zé)的交叉和模糊性，這一問題并沒有通過“河長(zhǎng)制”得到解決。

（三）目標(biāo)群體：政策目標(biāo)群體參與程度低。一是目標(biāo)群體參與方式單一。在實(shí)際操作中，許多與河長(zhǎng)制有關(guān)的文件中的規(guī)定并不明確，公眾的參與大多僅限于事后。在河長(zhǎng)制的政策制定和相關(guān)事宜上，公眾的了解明顯不足，參與度不高，導(dǎo)致公眾參與呈現(xiàn)出形式主義的趨勢(shì)。其主要特點(diǎn)是：首先，公眾的參與主要集中在社會(huì)監(jiān)督這一環(huán)節(jié)，其內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)略?！罢诓扇⌒袆?dòng)”和“民眾成為觀眾”的現(xiàn)象正在出現(xiàn)。其次，公眾的參與更多的是被動(dòng)的，而不是積極主動(dòng)的。在政府的統(tǒng)一規(guī)劃和安排下，公眾僅僅專注于執(zhí)行環(huán)境治理的任務(wù)，卻對(duì)治理的起因、結(jié)果、實(shí)施步驟、依據(jù)和評(píng)估等方面一無所知，更別說有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的觀點(diǎn)或參與決策過程了。二是缺乏政府有效回應(yīng)。要讓公眾參與河長(zhǎng)制，政府需要對(duì)公眾的咨詢和疑慮給予及時(shí)和有效的回應(yīng)，但事實(shí)上，河南省政府與公眾之間的有效互動(dòng)和回應(yīng)在總體上還是比較有限的。雖然河南省河長(zhǎng)制有一些規(guī)定，如“定期向社會(huì)公開考核結(jié)果”和“考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開”，但關(guān)于如何公開，公布的形式、內(nèi)容數(shù)量、時(shí)間和地點(diǎn)等方面，公眾參與的監(jiān)督規(guī)定仍然不夠明確。

（四）政策環(huán)境：政策執(zhí)行環(huán)境資源匱乏。一是經(jīng)濟(jì)環(huán)境：資金供給持續(xù)性不強(qiáng)。河南省的河湖流域覆蓋面積廣泛，其中受到污染的區(qū)域所占的比例較高，因此對(duì)水域進(jìn)行整治和恢復(fù)水生態(tài)系統(tǒng)需要投入大量的資金和物資。目前，河長(zhǎng)制的資金主要依賴于財(cái)政撥款，部分資金是通過銀行貸款獲取的，這對(duì)省級(jí)的財(cái)政預(yù)算構(gòu)成了相當(dāng)大的壓力。關(guān)于河流污染治理的資金籌集，河南省在實(shí)施河長(zhǎng)制的方案中都強(qiáng)調(diào)了增加對(duì)河湖治理的財(cái)政支持，設(shè)立專門的河長(zhǎng)制資金，并鼓勵(lì)社會(huì)資金參與到治理中。然而，這些建議和制度的具體執(zhí)行尚未明確。目前，除了在水質(zhì)監(jiān)測(cè)和某些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的參與外，其他領(lǐng)域并沒有社會(huì)資金的整合和合作。二是社會(huì)背景：社會(huì)監(jiān)督缺失。河南省在執(zhí)行河長(zhǎng)制政策時(shí)，普遍缺少來自群眾、公益團(tuán)體、志愿者團(tuán)體和非營(yíng)利組織等社會(huì)各界的有效監(jiān)督。一方面對(duì)執(zhí)行主體的執(zhí)行能力缺乏有效的監(jiān)管。目前，河長(zhǎng)制政策的執(zhí)行和考核主要是由河長(zhǎng)辦負(fù)責(zé)，他們對(duì)成員單位、工作人員和河長(zhǎng)進(jìn)行從上到下的逐級(jí)考核?？己说囊罁?jù)是內(nèi)部的考核文件，而考核結(jié)果很少對(duì)外公開，社會(huì)對(duì)執(zhí)行過程和效果的了解也很有限。另一方面對(duì)污染行為的監(jiān)控不足。政策的實(shí)施不可能是無懈可擊的，即便政府是主要的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也受到資源和能力職責(zé)的限制，不能全面監(jiān)督所有的污染行為。

三、河南省河長(zhǎng)制政策執(zhí)行優(yōu)化建議

針對(duì)河南省河長(zhǎng)制執(zhí)行過程出現(xiàn)的問題，從優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、優(yōu)化部門組織機(jī)構(gòu)、構(gòu)建公眾參與機(jī)制、營(yíng)造良好政策環(huán)境等角度提出優(yōu)化河長(zhǎng)制執(zhí)行的對(duì)策，探索河長(zhǎng)制可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)化路徑。

（一）優(yōu)化制度設(shè)計(jì)。一是優(yōu)化程序設(shè)計(jì)，以提高“河長(zhǎng)制”的法制化程度。學(xué)術(shù)領(lǐng)域的專家普遍持有這樣的觀點(diǎn)：為了提高“河長(zhǎng)制”的法治和制度化運(yùn)行水平，采納一套合理且嚴(yán)格的立法措施是不可或缺的，一個(gè)既實(shí)用又高效的制度框架將基于全國(guó)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，并將其提升為具體的規(guī)則和制度，通過法律框架來限制各級(jí)河長(zhǎng)的“個(gè)人自主決策權(quán)”。在實(shí)際操作中，河南省應(yīng)當(dāng)借鑒浙江、海南等地的“河長(zhǎng)制”執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，并參照《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》和《江蘇省河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制規(guī)定》來制定更符合河南實(shí)際情況的河長(zhǎng)制規(guī)定。通過立法手段，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制從政府文件向法律法規(guī)的轉(zhuǎn)型，從而依賴法律制度來治理水資源。目前，“河長(zhǎng)制”的法治化探索只是開始，河南省在未來還需要努力將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為地方性的法規(guī)和部門規(guī)章。二是因地制宜確定政策內(nèi)容。目前，在河南省內(nèi)超過一千條河流已經(jīng)根據(jù)其流經(jīng)的地市被納入了河長(zhǎng)制的工作范疇。例如，黃河這一大流域，以及小如三省交界的躍進(jìn)渠，都已經(jīng)指派了專門的人員來負(fù)責(zé)管理。河南省共有17 個(gè)地級(jí)市，每個(gè)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r各不相同，流經(jīng)不同地區(qū)的河流生態(tài)環(huán)境也有所不同，因此在工作過程中遇到的問題也自然會(huì)有所區(qū)別。在制定河南省河長(zhǎng)制政策時(shí)，需要根據(jù)各個(gè)地區(qū)河道的具體情況來進(jìn)行綜合規(guī)劃和協(xié)調(diào)，包括上游和下游、左岸和右岸，同時(shí)也要堅(jiān)持因地制宜和河道治理差異化的原則，以主動(dòng)應(yīng)對(duì)在實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的各種問題。例如，三門峽位于黃河河南段的上段，我們應(yīng)該更加重視制定排污預(yù)防措施，并加大對(duì)黃河上游水質(zhì)的維護(hù)力度。

（二）優(yōu)化部門組織機(jī)構(gòu)。一是建立健全河長(zhǎng)培訓(xùn)制度。在河南省現(xiàn)有的河長(zhǎng)結(jié)構(gòu)中，省、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)級(jí)別的河長(zhǎng)都是由各行政區(qū)的黨政首腦擔(dān)任。盡管各級(jí)河長(zhǎng)能夠熟練地整合各種行政資源和權(quán)力，但他們?cè)诤恿鞴芾矸矫娴膶I(yè)知識(shí)仍然不足。因此，為各級(jí)河長(zhǎng)提供必要的崗前培訓(xùn)，并教授與環(huán)境治理相關(guān)的理論和實(shí)踐方法是非常關(guān)鍵的。特別是村級(jí)河長(zhǎng)或河道專管員的文化水平相對(duì)較低，在教授專業(yè)理論的基礎(chǔ)上，應(yīng)該重點(diǎn)講解河流治理的意義和環(huán)境法規(guī)，改變他們對(duì)河流治理的認(rèn)識(shí)，并認(rèn)可并支持“河長(zhǎng)制”的工作。二是建立健全規(guī)章制度。為了提升河南省在河長(zhǎng)制方面的工作效能，必須加強(qiáng)組織的領(lǐng)導(dǎo)力，進(jìn)一步完善與河長(zhǎng)制有關(guān)的各項(xiàng)規(guī)章制度，并明確黨委、政府以及各級(jí)“河長(zhǎng)”和其相關(guān)成員單位各自的職責(zé)。需要明確責(zé)任的具體劃分，明確河長(zhǎng)制政策執(zhí)行的各個(gè)層次中人員的職責(zé)；在執(zhí)行“河長(zhǎng)制”政策的過程中，督促各級(jí)執(zhí)行單位在發(fā)現(xiàn)問題時(shí)立即研究解決問題的方案，對(duì)于那些僅憑個(gè)人智慧無法解決的問題，應(yīng)立即向上級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行反饋，以確保問題解決的速度和準(zhǔn)確性；在整個(gè)執(zhí)行流程中，確保各個(gè)層級(jí)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)都有明確的目標(biāo)、具體的任務(wù)和清晰的責(zé)任劃分。

（三）構(gòu)建公眾參與機(jī)制。一是轉(zhuǎn)變觀念，樹立貫徹“兩山論”。在推動(dòng)公眾參與河長(zhǎng)制的執(zhí)行過程中，政府的觀念轉(zhuǎn)變起到了引領(lǐng)作用。河南省各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)確立以服務(wù)為核心的政府觀念，從簡(jiǎn)單的管理到全面的治理，從被動(dòng)接受轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)地鼓勵(lì)公眾的參與，并深入實(shí)施習(xí)近平的“兩山論”，同時(shí)高度重視地方的生態(tài)文明建設(shè)。從實(shí)際情況來看，只有當(dāng)河流得到良好的管理和生態(tài)環(huán)境得到維護(hù)，我們才能更有效地發(fā)展當(dāng)?shù)氐穆糜萎a(chǎn)業(yè)并吸引投資。借鑒湘江雙河長(zhǎng)制的經(jīng)驗(yàn)，可以設(shè)立民間河長(zhǎng)和企業(yè)河長(zhǎng)，通過規(guī)范民間河長(zhǎng)的宣傳引導(dǎo)、參與環(huán)境決策、加強(qiáng)激勵(lì)和反饋等模范示范作用，將公眾的參與制度化。二是健全信息披露機(jī)制。首先，河南省的政府應(yīng)當(dāng)采取主動(dòng)態(tài)度，積極地制訂全方位的環(huán)境污染標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)指標(biāo)以及相關(guān)數(shù)據(jù)評(píng)估，并及時(shí)公布每年的河流管理和地方環(huán)境指標(biāo)報(bào)告，以便公眾能夠迅速而全面地獲取這些信息。省級(jí)政府有必要優(yōu)化與河長(zhǎng)制相關(guān)的信息公開渠道和平臺(tái)，以便公眾能更方便地進(jìn)行登錄、查詢和咨詢。其次，河南省政府也承擔(dān)著要求相關(guān)的排污企業(yè)必須及時(shí)向社會(huì)或其他相關(guān)部門公開有關(guān)環(huán)境治理的各項(xiàng)信息的責(zé)任，這包括企業(yè)在生產(chǎn)過程中廢水和廢氣的排放狀況以及治理措施。特別是那些被列為環(huán)境污染重點(diǎn)監(jiān)控對(duì)象的企業(yè)，它們應(yīng)當(dāng)受到更多的關(guān)注，并對(duì)其排放的污染物的標(biāo)準(zhǔn)量、超標(biāo)量以及總排放量和上限進(jìn)行及時(shí)的公開，以便公眾能夠隨時(shí)進(jìn)行監(jiān)督。

（四）營(yíng)造良好的政策環(huán)境。一是加大資金投入。整合責(zé)任部門繳納的保障金、向污染企業(yè)征收的排污費(fèi)和生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用等一系列費(fèi)用，加快設(shè)立河長(zhǎng)制專項(xiàng)資金，同時(shí)可以通過各級(jí)政府與社會(huì)企業(yè)共建、委托等多種公私合作（PPP）共同治理方式來減少財(cái)政支出，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)，比如浙江省通過公私合作共同治理方式來促進(jìn)公共設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)。二是建立多元監(jiān)督機(jī)制。首先，建立標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任清單，明確各級(jí)各部門的責(zé)任，并對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行及時(shí)公示，實(shí)現(xiàn)責(zé)任公開化。其次，發(fā)揮民間組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，將民間環(huán)保組織納入河湖水環(huán)境治理體系，在宣傳教育過程中提高民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和參與能力，在決策咨詢過程中提供科學(xué)的咨詢意見，在政策實(shí)施過程中監(jiān)督、檢舉、控告環(huán)境違法行為。（通訊作者：阿茹罕）