淺析城鄉(xiāng)低效建設用地再開發(fā)工作相關問題及對策

唐海磊

南京眾誠規(guī)劃設計咨詢有限公司 江蘇 南京 210004

隨著我國城鎮(zhèn)化建設突飛猛進的發(fā)展，城鎮(zhèn)化外延式擴展與存量土地低效利用狀況普遍存在，造成土地資源的供需失衡，制約了土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。推進城鄉(xiāng)低效建設用地再開發(fā)是落實資源高效利用制度的重要舉措，更是推進城市更新和美麗宜居城鄉(xiāng)建設、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展有效途徑。本論文將從政策、技術和管理等方面探討促進城鄉(xiāng)低效建設用地再開發(fā)的對策和措施，以期為未來的城鄉(xiāng)低效建設用地再開發(fā)提供有效的借鑒和指導。

1 城鄉(xiāng)低效建設用地的特點與挑戰(zhàn)

1.1 城鄉(xiāng)低效建設用地的概念

城鄉(xiāng)低效建設用地是指在市、縣（市、區(qū)）全域范圍內，經(jīng)第三次國土調查已確定為建設用地的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的權屬清晰、不存在爭議的城鄉(xiāng)存量建設用地。主要包括舊居住、舊廠礦、舊商服和其他低效用地4類。

1.2 城鄉(xiāng)低效建設用地的特點

不符合節(jié)約集約用地要求：城鄉(xiāng)低效建設用地占據(jù)了大量的土地資源，但利用效率低下。這些低效利用、閑置或廢棄的建設用地未能發(fā)揮其應有的經(jīng)濟和社會價值，導致土地資源的浪費，不符合節(jié)約集約可持續(xù)發(fā)展的要求。

城鄉(xiāng)差異：城鄉(xiāng)低效建設用地在城市和農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)出不同的形成原因和特點。在城市地區(qū)，主要為因城市更新改造、產(chǎn)業(yè)轉型升級以用地效益提升等需求出發(fā)認定的城市空間內的不符合未來發(fā)展導向的存量建設用地，當前主要以低效產(chǎn)業(yè)用地、需要更新改造的舊城區(qū)為主。而在農(nóng)村地區(qū)，則主要是受長期城鄉(xiāng)二元結構影響，用地價值和配置效率難以保證和持續(xù)所造成的布局散亂、產(chǎn)能落后、低效空置的各類集體建設用地，當前主要以空置農(nóng)村宅基地為主。

生態(tài)影響：城鄉(xiāng)低效建設用地給生態(tài)環(huán)境造成一定的破壞，例如禁止類、淘汰類、不符合環(huán)保要求的產(chǎn)業(yè)用地勢必會不利于生態(tài)環(huán)境的保護，因此從高質量發(fā)展要求看應從土地使用的社會價值、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益全方面綜合考慮低效用地的認定標準，并更加注重生態(tài)效益的保護。

1.3 城鄉(xiāng)低效建設用地再開發(fā)面臨的挑戰(zhàn)

首先，當前建設用地供需矛盾嚴重，隨著新一輪國土空間規(guī)劃陸續(xù)編制完成，新增建設用地空間十分有限。嚴控新增城鎮(zhèn)建設用地，加大存量建設用地盤活處置力度，以“存量”換“增量”，將是未來建設用地的主要政策保障方式；其次，低效用地中歷史遺留問題多，再開發(fā)難度大。不同時期的《土地管理法》對違法用地的處理都有嚴格規(guī)定，但在實際操作中，由于拆除或沒收涉及的利益關系十分復雜，歷史久遠，再開發(fā)主體對各地再開發(fā)政策和激勵措施不夠了解，現(xiàn)實中實際操作技術難度大；同時，當前低效用地再開發(fā)工作也面臨了新的發(fā)展形勢，從國際看世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，國際環(huán)境日趨復雜，不確定性增加。從國內看“十四五”時期我國正轉向高質量發(fā)展階段，處在轉變發(fā)展方式，優(yōu)化經(jīng)濟結構，轉換增長動力的攻關期，同時經(jīng)濟下行壓力加大，各行各業(yè)投資預期欠佳。新的環(huán)境和形勢給該項工作都帶來了更高的壓力和挑戰(zhàn)[1]。綜上，當前城鄉(xiāng)低效建設用地的再開發(fā)和改造面臨著政策引導、技術轉換和資金投入等多方面的挑戰(zhàn)，有必要進行深入分析和研究。

2 促進城鄉(xiāng)低效建設用地再開發(fā)工作的政策對策

2.1 國家政策導向和支持

國家政策導向和支持在推動城鄉(xiāng)低效建設用地再開發(fā)方面起著至關重要的作用。雖然為推進相關工作開展，國務院和自然資源部先后出臺了多個政策文件，但是相關的激勵支撐措施和政策還不夠多，建議進一步完善相關保障政策像經(jīng)濟激勵措施，如制定合理的再開發(fā)稅費政策，給予稅收優(yōu)惠等，以鼓勵更多的市場主體參與再開發(fā)項目。此外，可以組織成立專門的機構或部門，負責指導再開發(fā)工作，提供技術、經(jīng)驗和資源支持。定期組織培訓和交流報道，提升市場主體和政府工作人員的再開發(fā)意識和能力。同時，還應加大對再開發(fā)新技術和創(chuàng)新點的研究和推廣力度，推動再開發(fā)工程的科技進步和技術創(chuàng)新。最后，還應加強監(jiān)督和評估。通過建立健全的監(jiān)督管理機制，加強對再開發(fā)項目的審查和監(jiān)管，確保項目符合相關法規(guī)和標準，保護環(huán)境和公共利益。定期對再開發(fā)項目進行經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益評估，為政策制定及調整提供參考，推動再開發(fā)工作持續(xù)向好。

2.2 地方政府政策引導和扶持

地方政府在城鄉(xiāng)低效建設用地再開發(fā)中發(fā)揮著重要的作用，可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況制定相應的政策引導和扶持措施，以促進再開發(fā)工作的順利進行。首先，地方政府可以通過制定土地、稅務、財政等激勵政策來引導市場主體參與再開發(fā)項目。例如，可以給予土地使用權期限延長、土地價格優(yōu)惠、稅收減免或補貼、貸款扶持等優(yōu)惠政策。降低市場主體的經(jīng)營成本，提高再開發(fā)項目的投資回報率，增加其積極性和參與度。其次，地方政府可以加大對再開發(fā)項目的資金支持力度，可以設立專項資金，降低融資難題。另外，地方政府應加強對再開發(fā)項目的定期宣傳和推廣工作，向市場主體介紹再開發(fā)政策和支持措施，提供項目信息和資源，引導市場主體積極參與。同時，地方政府還可以加強與媒體、社會組織等的合作，通過宣傳報道、案例分享等形式，擴大再開發(fā)項目的影響力和知名度。最后，從地方層面加強對再開發(fā)項目的監(jiān)督和管理，建立完善的監(jiān)督機制，加強對再開發(fā)項目的規(guī)劃審批、土地供應、施工管理、環(huán)境保護等方面的監(jiān)管，確保再開發(fā)項目的質量和效益，維護公共利益和社會穩(wěn)定。

2.3 完善法規(guī)體系和市場機制

在推進城鄉(xiāng)低效建設用地再開發(fā)與改造的過程中，完善法規(guī)體系和市場機制是至關重要的。首先，完善法規(guī)體系能夠為再開發(fā)與改造提供明確的法律依據(jù)和操作指南，明確再開發(fā)的程序、責任主體、產(chǎn)權保護等規(guī)定。同時，建立健全土地利用和管理的制度體系，加強土地審批、登記、流轉等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，以確保再開發(fā)與改造工作的合法性和規(guī)范性。此外，還可以建立相應的市場監(jiān)管體系[2]，加強對土地流轉交易的監(jiān)管和管理，通過實施流轉、收購儲備等方式，使得低效建設用地得到合理的流轉和再利用。另外，還要能夠提升公眾的參與度和監(jiān)督力度，通過建立公眾參與機制，廣泛聽取公眾的意見和建議。相關政府部門加強對再開發(fā)與改造項目的監(jiān)督和評估，確保項目的合規(guī)性和效益性。

3 促進城鄉(xiāng)低效建設用地再開發(fā)的技術措施

3.1 再開發(fā)項目設計和規(guī)劃

再開發(fā)項目設計和規(guī)劃是促進城鄉(xiāng)低效建設用地再開發(fā)的關鍵技術措施。通過定期調查和更新轄區(qū)范圍內低效建設用地，建立低效建設用地數(shù)據(jù)庫，科學合理編制低效用地再開發(fā)規(guī)劃、年度計劃和地塊實施方案，充分考慮土地的區(qū)位特點和再開發(fā)潛力，結合市場需求和可持續(xù)發(fā)展的原則，制定合理的再開發(fā)方案。特別是編制地塊的實施方案編制時應根據(jù)土地的規(guī)劃條件、發(fā)展導向、生態(tài)影響、交通區(qū)位條件等因素，確定合適的開發(fā)方向、建筑布局、道路網(wǎng)絡、綠化景觀等要素，以實現(xiàn)空間的最優(yōu)組織和功能的最大化利用。此外，還應注重節(jié)能減排和資源的循環(huán)利用，采用環(huán)保建材和節(jié)能技術，提高建筑物的能源利用效率，減少對環(huán)境的影響。方案還應通過統(tǒng)籌協(xié)調各項工作，包括項目再開發(fā)的時間統(tǒng)籌、經(jīng)濟投入、人員配置等方面的內容[3]。同時，還要考慮土地產(chǎn)權問題和稅收政策等方面的影響因素，為再開發(fā)項目的推進提供政策支持和法律保障。再開發(fā)項目設計和規(guī)劃的核心目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)低效建設用地的再利用和價值提升，通過充分挖掘土地的潛力，合理規(guī)劃和設計，改善城市土地利用結構，提高土地利用效率，優(yōu)化城市空間布局，提升城市形象和品質，增加居民的生活品質和幸福感，促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

3.2 地質勘測和環(huán)境影響評估

地質勘測和環(huán)境影響評估是促進城鄉(xiāng)低效建設用地再開發(fā)的重要技術措施之一。首先，對再開發(fā)用地區(qū)域的地質情況進行詳細調查和分析。通過對土地基礎情況、地下水資源、地形地貌等進行綜合評估，規(guī)劃合理的工程設計。此外，地質勘測還能夠尋找潛在的地質災害隱患，如地面沉降、滑坡等，確保再開發(fā)過程的安全性和穩(wěn)定性。其次，環(huán)境影響評估能夠對再開發(fā)用地區(qū)域的環(huán)境狀況進行全面評估和監(jiān)測。通過對土壤、水質、大氣等環(huán)境要素進行采樣和分析，了解土地污染程度、生態(tài)系統(tǒng)健康狀況等情況。在進行再開發(fā)規(guī)劃和設計時，可以根據(jù)評估結果制定環(huán)境保護措施和修復方案，減少環(huán)境危害風險并提高土地的可持續(xù)利用性。此外，評估結果還可以為再開發(fā)項目的融資和審批提供依據(jù)。

3.3 工程施工和技術應用

工程施工和技術應用是促進城鄉(xiāng)低效建設用地再開發(fā)的重要環(huán)節(jié)。在再開發(fā)過程中，工程施工和技術應用需要充分考慮土地的特點和再開發(fā)設計的要求，以確保再開發(fā)項目的質量和效益。首先，在工程施工方面，需要采用合適的施工方法和技術，確保再開發(fā)項目的順利進行。例如，對于老舊建筑物的拆除，需要選擇合適的拆除方式，減少對周邊環(huán)境和土地資源的影響。其次，在技術應用方面，可以利用信息技術和智能化技術來提高再開發(fā)工作的效率和精度。如通過地理信息系統(tǒng)（GIS）和遙感技術，可以對土地的空間分布和利用狀況進行準確的測量和分析，為再開發(fā)設計和規(guī)劃提供科學依據(jù)。另外，還可以利用建筑信息模型（BIM）技術，對建筑物進行全生命周期管理，實現(xiàn)資源的有效利用和能源的節(jié)約。此外，還應注重工程施工和技術應用的可持續(xù)性和環(huán)保性。在施工過程中，應采取環(huán)保措施，減少對土地和環(huán)境的污染。同時，應注重資源的循環(huán)利用，采用可再生材料和節(jié)能設備，減少資源的消耗和浪費。

4 促進城鄉(xiāng)低效建設用地再開發(fā)工作的管理機制

4.1 管理體制和組織機構

要促進城鄉(xiāng)低效建設用地的再開發(fā)，需要建立完善的管理體制和組織機構。首先，需要明確責任主體和權責分工。各級政府部門應當承擔起主導作用，制定相關政策和辦法，統(tǒng)籌協(xié)調各方面資源，推動再開發(fā)工作的順利進行。同時，還需要建立跨部門、跨領域的聯(lián)合工作機制，加強部門間的溝通和協(xié)作，形成合力。

其次，需要建立健全的法律法規(guī)和政策體系，加強對再開發(fā)工作的監(jiān)管和指導。明確再開發(fā)的程序和要求，規(guī)范市場行為，防止不當行為和違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。此外，還可以通過稅收政策、金融支持等手段，鼓勵和引導社會資本參與再開發(fā)項目，提高再開發(fā)的經(jīng)濟可行性和投資回報率。在組織機構方面，可以設立負責城鄉(xiāng)低效建設用地再開發(fā)工作的專門機構或專項工作組，負責統(tǒng)籌協(xié)調整個再開發(fā)過程的各項工作。該機構或工作組應包括相關部門和專業(yè)人員，具備專業(yè)知識和經(jīng)驗，能夠提供科學的技術指導和決策支持。同時，還可以建立專門的咨詢機構或顧問團隊，為再開發(fā)項目提供專業(yè)的咨詢和服務。最后還需要注重公眾參與和社會監(jiān)督。政府部門可以通過公開透明的信息發(fā)布和聽證程序，征求公眾對再開發(fā)項目的意見和建議，增加公眾的知情權和參與度。同時，還可以引入第三方評估機構或社會組織，對再開發(fā)工作進行監(jiān)督和評估，確保再開發(fā)項目的合法性、規(guī)范性和公正性[4]。

4.2 數(shù)據(jù)共享和信息化建設

首先，通過數(shù)據(jù)共享整合相關部門和單位的數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)信息的互通共享，提高工作效率和協(xié)同能力。各部門可以將所掌握的城鄉(xiāng)低效建設用地的基礎數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、環(huán)境數(shù)據(jù)等進行集成，形成全面、準確的數(shù)據(jù)資源庫，為再開發(fā)決策提供科學依據(jù)。其次，信息化建設可以大大提高再開發(fā)工作的智能化和精細化水平。通過建立信息化平臺，實現(xiàn)對再開發(fā)工作的全程跟蹤和監(jiān)管，確保項目進度和質量。例如，采用地理信息系統(tǒng)（GIS）技術對城鄉(xiāng)低效建設用地進行空間分析和評估，為再開發(fā)項目選址和規(guī)劃提供支持；利用物聯(lián)網(wǎng)技術，對再開發(fā)項目進行實時監(jiān)測和管理，提高資源利用效率和環(huán)境保護水平。此外，數(shù)據(jù)共享和信息化建設還可以促進政府與企業(yè)、專業(yè)機構之間的合作和協(xié)同。政府可以與企業(yè)、專業(yè)機構建立數(shù)據(jù)共享和信息交流的機制，共同參與再開發(fā)項目的規(guī)劃和實施；企業(yè)可以利用政府提供的數(shù)據(jù)資源和信息平臺，進行市場調研和投資決策；專業(yè)機構可以借助政府的數(shù)據(jù)支持和信息化系統(tǒng)，為再開發(fā)項目提供專業(yè)的技術支持和服務。

4.3 市場監(jiān)管和社會參與

市場監(jiān)管和社會參與是推動城鄉(xiāng)低效建設用地再開發(fā)的重要因素。首先，通過建立健全的市場監(jiān)管機制，對再開發(fā)項目進行監(jiān)督和管理。同時，政府還可以加強對市場價格和市場秩序的監(jiān)測和調控，提供公正的市場環(huán)境，激發(fā)市場主體的積極性和創(chuàng)造力。其次，政府可以積極引導和鼓勵社會各界參與再開發(fā)決策和實施的過程。例如，可以組織公眾參與活動，征求社會意見，充分考慮公眾需求和利益，在項目規(guī)劃和設計階段就進行廣泛的溝通和協(xié)商。此外，政府還可以建立信息公開制度，及時發(fā)布有關再開發(fā)項目的信息，提供公開透明的決策環(huán)境。社會參與不僅可以增加項目的可行性和可持續(xù)性，還可以增強公眾對再開發(fā)項目的理解和支持，減少潛在的社會矛盾和抵觸情緒。最后，市場監(jiān)管和社會參與可以相互促進，形成良性循環(huán)。市場監(jiān)管可以提高項目的合規(guī)性和可信度，增強公眾對項目的信任感，進而促進社會參與的積極性和廣度。同時，社會參與可以為市場監(jiān)管提供監(jiān)督和反饋，避免監(jiān)管失職和濫用權力的問題。通過市場監(jiān)管和社會參與的有效結合，促進再開發(fā)工作的良性發(fā)展。

5 結束語

通過對當前城鄉(xiāng)低效建設用地再開發(fā)工作相關問題的思考，可以看出再開發(fā)工作對于促進經(jīng)濟社會生態(tài)可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。然而，再開發(fā)過程中還存在著一些問題和挑戰(zhàn)，需要進一步加強政策引導、技術支持和管理機制建設。