浙江省美麗海灣保護(hù)與建設(shè)的政策設(shè)計(jì)研究

馮曉飛　陳琴　王浙明　黃燕

摘要：美麗海灣保護(hù)與建設(shè)是中國(guó)“十四五”期間海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的主線。以浙江省作為典型案例，探討和梳理了美麗海灣保護(hù)與建設(shè)政策設(shè)計(jì)的整體思路和理念。政策目標(biāo)上，分析了相對(duì)已有政策的目標(biāo)變化，包括因地制宜實(shí)現(xiàn)“水清灘凈、魚(yú)鷗翔集、人海和諧”、陸海統(tǒng)籌深化全域美麗建設(shè)、部門(mén)協(xié)同推進(jìn)海洋強(qiáng)省建設(shè)。政策手段上，從目標(biāo)要求的辨析和陸海要素的空間表達(dá)出發(fā)，以環(huán)境美、生態(tài)美、和諧美、治理美作為政策方向，以美麗廊道、美麗岸線、美麗海域作為空間表征，構(gòu)建了政策框架，確立了重點(diǎn)政策任務(wù)，并從梯次探索推進(jìn)、分級(jí)編制方案、開(kāi)展評(píng)價(jià)管理等方面提出了政策實(shí)施機(jī)制。

關(guān)鍵詞：美麗海灣；政策設(shè)計(jì)；浙江省

中圖分類(lèi)號(hào)：X32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

前言

自2020年7月，生態(tài)環(huán)境部在全國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃編制工作推進(jìn)會(huì)上首次提出“美麗海灣”的概念以來(lái)，美麗海灣保護(hù)與建設(shè)逐漸成為了中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的關(guān)注重點(diǎn)。《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》明確提出要聚焦建設(shè)美麗海灣的主線。地方層面，浙江、海南、廣東、福建、江蘇、山東、河北等多個(gè)沿海省份都提出了美麗海灣的保護(hù)與建設(shè)目標(biāo)任務(wù)。但美麗海灣本身作為一個(gè)新生概念，暫時(shí)還缺乏足夠的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。一些專(zhuān)家學(xué)者以美麗海灣為主題，對(duì)其內(nèi)涵、保護(hù)與建設(shè)方向以及相關(guān)制度等開(kāi)展理論探討，提出了各自觀點(diǎn)?？傮w上，已有研究聚焦于美麗海灣思路方向的宏觀構(gòu)想，或是地方經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降目偨Y(jié)分享，但鮮有文獻(xiàn)涉及美麗海灣的具體政策設(shè)計(jì)這一領(lǐng)域。

2022年5月，浙江省人民政府印發(fā)《浙江省美麗海灣保護(hù)與建設(shè)行動(dòng)方案》，為全省美麗海灣保護(hù)與建設(shè)提供了基本政策框架和統(tǒng)籌規(guī)劃指引。文章以《浙江省美麗海灣保護(hù)與建設(shè)行動(dòng)方案》的政策設(shè)計(jì)作為研究案例和實(shí)踐基礎(chǔ)，力圖梳理出浙江省美麗海灣保護(hù)與建設(shè)政策設(shè)計(jì)的整體思路和理念，明晰政策設(shè)計(jì)要點(diǎn)，以期為全國(guó)進(jìn)一步完善美麗海灣保護(hù)與建設(shè)政策體系提供借鑒。

1 政策目標(biāo)設(shè)計(jì)

美麗海灣保護(hù)與建設(shè)的政策目標(biāo)，指的是通過(guò)政策實(shí)施所希望達(dá)到的效果。這里主要討論的是與已有海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策相比，在政策目標(biāo)上的增量和變化，即如何更好地實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，以及如何更好地在相關(guān)宏觀戰(zhàn)略部署下發(fā)揮作用。具體地，包括以下幾個(gè)方面。

1.1 因地制宜實(shí)現(xiàn)“水清灘凈、魚(yú)鷗翔集、人海和諧”

《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》在“目標(biāo)指標(biāo)”部分中，將美麗海灣的建成狀態(tài)描述為“水清灘凈、魚(yú)鷗翔集、人海和諧”。與“十三五”時(shí)期《海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案（2015-2020年）》所提出的“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐”相比，增加了對(duì)生物和生態(tài)狀況的描述，也更加強(qiáng)調(diào)了人與自然的和諧狀態(tài)。與此同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部在規(guī)劃編制過(guò)程中，組織了沿海省市開(kāi)展海灣（灣區(qū)）的選劃，作為美麗海灣保護(hù)與建設(shè)的基本單元（如表1所示）。浙江省的美麗海灣保護(hù)與建設(shè)政策，首先應(yīng)當(dāng)延續(xù)和強(qiáng)化國(guó)家層面的基本思路，圍繞劃定的各個(gè)海灣（灣區(qū)），因地制宜地推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“水清灘凈、魚(yú)鷗翔集、人海和諧”。

1.2 陸海統(tǒng)籌深化全域美麗建設(shè)

黨的十八大提出了大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國(guó)的戰(zhàn)略部署。2015年，原國(guó)家海洋局印發(fā)的《海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案（2015-2020年）》指出要建設(shè)和打造美麗海洋。此時(shí)，由于行政管理體制上的陸、海分離，陸地和海洋的美麗建設(shè)很大程度上仍是各自推進(jìn)、缺少統(tǒng)籌。2018年機(jī)構(gòu)改革將海洋環(huán)境保護(hù)的職責(zé)劃入了生態(tài)環(huán)境部門(mén)，由生態(tài)環(huán)境部門(mén)統(tǒng)一行使陸海的環(huán)境保護(hù)職責(zé)。在隨后的“十四五”當(dāng)中，生態(tài)環(huán)境部門(mén)提出了開(kāi)展美麗海灣保護(hù)和建設(shè)。從美麗海洋到美麗海灣，范圍上更加聚焦于人類(lèi)活動(dòng)密集、污染相對(duì)嚴(yán)重的沿岸地區(qū)，陸海統(tǒng)籌治理的必要性更加凸顯，目標(biāo)和工作指向也更加明確。值得注意的是，《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》的“目標(biāo)指標(biāo)”部分首先對(duì)2035年進(jìn)行了展望，同樣要求“美麗海洋建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”，在此之上提出了80%以上的大中型海灣基本建成美麗海灣的目標(biāo)?？梢?jiàn)，美麗海灣和美麗海洋有著緊密的傳承關(guān)系，美麗海灣建設(shè)是在強(qiáng)調(diào)陸海統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，在近岸區(qū)域推進(jìn)美麗海洋建設(shè)的抓手和具體體現(xiàn)，兩者都屬于美麗中國(guó)的建設(shè)內(nèi)容。

在浙江省級(jí)層面，省委、省政府在2020年印發(fā)了《深化生態(tài)文明示范創(chuàng)建高水平建設(shè)新時(shí)代美麗浙江規(guī)劃綱要（2020-2035）》，十分明確地將海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)內(nèi)容納入了美麗浙江建設(shè)當(dāng)中，但由于發(fā)布時(shí)間相對(duì)較早，并沒(méi)有在其中直接提出美麗海灣保護(hù)與建設(shè)。因此，以美麗海灣的政策制定為契機(jī)，有必要進(jìn)一步明確在美麗浙江建設(shè)中的地位，推動(dòng)相關(guān)工作深度融入美麗浙江建設(shè)當(dāng)中，進(jìn)一步提升美麗浙江建設(shè)的陸海一體、全域統(tǒng)籌水平。

1.3 部門(mén)協(xié)同推進(jìn)海洋強(qiáng)省建設(shè)

黨的十八大、十九大、二十大報(bào)告均提出要建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。浙江省實(shí)施海洋強(qiáng)省戰(zhàn)略多年，圍繞海洋強(qiáng)省建設(shè)在省級(jí)層面出臺(tái)了一系列政策文件，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)均作為主要內(nèi)容之一被納入其中（如表2所示）。美麗海灣保護(hù)與建設(shè)作為今后一段時(shí)期海洋生態(tài)環(huán)境工作的主線，從其內(nèi)容和性質(zhì)上來(lái)看，本身就是海洋強(qiáng)省建設(shè)的重要組成部分。另一方面，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)由于其復(fù)雜性和綜合性，往往涉及多個(gè)部門(mén)的職能和工作。從浙江省級(jí)層面來(lái)看，除生態(tài)環(huán)境部門(mén)以外，發(fā)展與改革、自然資源、水利、文化與旅游、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通運(yùn)輸、海事等部門(mén)都有海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作，將這些相關(guān)工作通過(guò)美麗海灣保護(hù)與建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌，并以此作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的主線和載體納入海洋強(qiáng)省建設(shè)，有助于提升海洋強(qiáng)省建設(shè)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的跨部門(mén)協(xié)同效率，反過(guò)來(lái)，建設(shè)海洋強(qiáng)省的戰(zhàn)略背景也能夠帶動(dòng)美麗海灣保護(hù)與建設(shè)的多部門(mén)參與積極性。

2 政策手段設(shè)計(jì)

2.1 政策框架

政策框架是在政策目標(biāo)下，設(shè)計(jì)和安排具體政策任務(wù)的基本架構(gòu)。浙江省美麗海灣保護(hù)與建設(shè)的政策框架重點(diǎn)從以下兩個(gè)方面來(lái)構(gòu)建。

2.1.1 以環(huán)境美、生態(tài)美、和諧美、治理美作為政策方向

“水清灘凈、魚(yú)鷗翔集、人海和諧”是美麗海灣保護(hù)與建設(shè)的目標(biāo)要求，但本身是一種景象和狀態(tài)的描述，需要轉(zhuǎn)化為更明確的工作方向。有文獻(xiàn)對(duì)該描述進(jìn)行了研究和解讀，總體上對(duì)于“水清灘凈”和“魚(yú)鷗翔集”的認(rèn)識(shí)是較為一致的，即分別指代的是海灣（灣區(qū)）的環(huán)境質(zhì)量良好和生態(tài)系統(tǒng)健康，但對(duì)于“人海和諧”的看法并不完全一致，有學(xué)者認(rèn)為其指代的是親海環(huán)境品質(zhì)優(yōu)良，也有認(rèn)為其指代的是更廣泛意義上的、保護(hù)與利用之間一種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的狀態(tài)。綜合來(lái)看，“人海和諧”應(yīng)當(dāng)指代的是以優(yōu)良親海品質(zhì)為階段性重點(diǎn)，海灣（灣區(qū)）保護(hù)和發(fā)展的協(xié)調(diào)、可持續(xù)的狀態(tài)。在理解上述概念的基礎(chǔ)上，結(jié)合美麗海灣名稱(chēng)中對(duì)于“美麗”的強(qiáng)調(diào)，可以構(gòu)建起政策制定的三個(gè)方向：環(huán)境美、生態(tài)美、和諧美，分別對(duì)應(yīng)“水清灘凈”、“魚(yú)鷗翔集”、“人海和諧”的指代內(nèi)容。此外，考慮到當(dāng)前對(duì)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的重視、海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的不完善，同時(shí)也是為了更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境美、生態(tài)美、和諧美，有必要將海洋生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化也作為政策方向之一，即增加一項(xiàng)治理美，形成“四美”政策方向。

2.1.2 以美麗廊道、美麗岸線、美麗海域作為空間表征

空間維度在以往的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策文件中一般不予以重點(diǎn)考慮，政策文件主要根據(jù)已確立的政策方向，例如綠色發(fā)展、污染防治、生態(tài)修復(fù)、能力建設(shè)等，適當(dāng)優(yōu)化調(diào)整后作為政策任務(wù)的大綱（如表3所示）。美麗海灣保護(hù)與建設(shè)與以往的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作相比，在空間維度上有了明顯的強(qiáng)化，將近岸海域劃分成了若干海灣（灣區(qū)）作為基本的空間單元。在此背景下，可以提取海灣（灣區(qū)）的共通空間要素，面向這些空間要素確立重點(diǎn)任務(wù)。從劃定范圍來(lái)看，海灣（灣區(qū)）的空間要素包含了海域海島和相鄰岸線，但從陸海統(tǒng)籌的角度來(lái)說(shuō)，無(wú)論是加強(qiáng)人海污染的源頭控制還是深化水生態(tài)系統(tǒng)的一體化保護(hù)修復(fù)，將人海河流納入美麗海灣的工作范圍都是非常重要和關(guān)鍵的。從人海河流、沿海岸線、海域海島三方面空間要素出發(fā)，可以將美麗海灣的空間表征分解為美麗廊道、美麗岸線和美麗海域。結(jié)合“三美”空間表征和“四美”政策方向，實(shí)現(xiàn)美麗海灣保護(hù)與建設(shè)的政策框架構(gòu)建。

2.2 重點(diǎn)任務(wù)

以政策框架為基礎(chǔ)，對(duì)重點(diǎn)的政策任務(wù)進(jìn)行設(shè)計(jì)和安排（如表4所示）。美麗廊道方面，由于人海河流承載著來(lái)自陸上工業(yè)源、農(nóng)業(yè)源、生活源等多個(gè)來(lái)源的各項(xiàng)污染物，而浙江近岸海域的水質(zhì)超標(biāo)因子主要是無(wú)機(jī)氮和活性磷酸鹽，所以任務(wù)主要是以氮、磷為主的污染物控制，同時(shí)強(qiáng)化陸海水系聯(lián)通，改善水生生境。美麗岸線方面，由于沿岸區(qū)域往往是人類(lèi)居住密度高、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度大的區(qū)域，所以任務(wù)主要關(guān)注于臨海親海品質(zhì)的提升、沿岸產(chǎn)業(yè)的綠色發(fā)展、海洋文化的培育建設(shè)，同時(shí)加強(qiáng)人海排污口的整治提升和海岸線的保護(hù)修復(fù)。美麗海域方面，由于大量的海洋生物和海鳥(niǎo)在這里棲息繁衍，所以任務(wù)主要是海洋生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)特別是濱海濕地的保護(hù)，同時(shí)開(kāi)展海水養(yǎng)殖、船舶港口的污染防治，并因地制宜開(kāi)發(fā)風(fēng)能、潮流能等海上新能源，加快海洋漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。以上的任務(wù)基本覆蓋了環(huán)境美、生態(tài)美、和諧美的政策方向，但治理美這一方向上體現(xiàn)較少，主要是因?yàn)橹卫砟芰ㄔO(shè)更多時(shí)候是從生態(tài)環(huán)境治理的全局出發(fā)來(lái)設(shè)計(jì)任務(wù)，因此和單個(gè)空間要素的關(guān)聯(lián)感不強(qiáng)。為此，在上述任務(wù)之外，單獨(dú)安排治理能力建設(shè)相關(guān)任務(wù)，包括海洋監(jiān)測(cè)監(jiān)控能力、風(fēng)險(xiǎn)防控能力、數(shù)字化監(jiān)管能力的建設(shè)等?？傮w上可以看出，美麗廊道的環(huán)境美、美麗岸線的和諧美、美麗海域的生態(tài)美是各自的側(cè)重點(diǎn)。需要注意的是，重點(diǎn)任務(wù)會(huì)涉及到除生態(tài)環(huán)境部門(mén)外的多個(gè)部門(mén)工作，特別是一些正在推進(jìn)中的相關(guān)工程項(xiàng)目，例如發(fā)展與改革部門(mén)的生態(tài)海岸帶建設(shè)、水利部門(mén)的海塘安瀾千億工程、文化與旅游部門(mén)的海島大花園建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的美麗漁港建設(shè)等，在重點(diǎn)任務(wù)的布置中，需要以美麗海灣作為載體因勢(shì)利導(dǎo)，以海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)為切口，強(qiáng)化任務(wù)間協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

2.3 實(shí)施機(jī)制

構(gòu)建良好的政策實(shí)施機(jī)制，有助于推動(dòng)各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)。除了常規(guī)性舉措以外，可以從以下幾方面構(gòu)建美麗海灣保護(hù)與建設(shè)的針對(duì)性實(shí)施機(jī)制。

2.3.1 梯次探索推進(jìn)

梯次推進(jìn)海灣生態(tài)環(huán)境綜合治理是《“十‘四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》在美麗海灣專(zhuān)章中提出的工作思路。浙江省按照現(xiàn)狀基礎(chǔ)和發(fā)展預(yù)期，將全省34個(gè)海灣（灣區(qū)）建成時(shí)間進(jìn)行了初步劃分，分為“十四五”時(shí)期12個(gè)、“十五五”時(shí)期6個(gè)、“十六五”時(shí)期16個(gè)。在此基礎(chǔ)之上，考慮到美麗海灣保護(hù)與建設(shè)目前仍然是一項(xiàng)探索性質(zhì)較強(qiáng)的工作，進(jìn)一步篩選了梅山灣、洞頭諸灣、普陀諸灣、臺(tái)州灣等4個(gè)海洋生態(tài)環(huán)境治理的基礎(chǔ)條件較好的海灣（灣區(qū)）作為試點(diǎn)，以2023年先行建成美麗海灣為目標(biāo)，開(kāi)展保護(hù)與建設(shè)具體路徑與機(jī)制的探索，為全省積累經(jīng)驗(yàn)。

2.3.2 分級(jí)編制方案

為了推動(dòng)各海灣（灣區(qū)）能針對(duì)自身問(wèn)題細(xì)化任務(wù)舉措，要求沿海設(shè)區(qū)市作為美麗海灣保護(hù)與建設(shè)的責(zé)任主體，對(duì)各海灣（灣區(qū)）組織編制“一灣一策”美麗海灣保護(hù)與建設(shè)實(shí)施方案。同時(shí)，鼓勵(lì)設(shè)區(qū)市統(tǒng)籌全市美麗海灣保護(hù)與建設(shè)工作，編制市級(jí)層面的相關(guān)規(guī)劃或方案。通過(guò)構(gòu)建省一市一海灣的多層級(jí)規(guī)劃體系，使得目標(biāo)任務(wù)能夠?qū)訉蛹?xì)化、易于落地，地方的針對(duì)性和特色也能夠在底層規(guī)劃中得以突出。

2.3.3 開(kāi)展評(píng)價(jià)管理

由于各個(gè)海灣（灣區(qū)）的自然本底條件存在較大的差異，預(yù)期的建成時(shí)間也各不相同，對(duì)所有海灣（灣區(qū)）進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)價(jià)難度較大。為增強(qiáng)評(píng)價(jià)的公平性，重點(diǎn)考慮從以下幾個(gè)方面建立評(píng)價(jià)體系：一是根據(jù)各海灣（灣區(qū)）海洋功能定位的差異，分類(lèi)設(shè)置差異化的評(píng)價(jià)指標(biāo)；二是部分指標(biāo)以自身生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平的逐步改善為日標(biāo)，而不是制定統(tǒng)一基準(zhǔn)；三是將各海灣（灣區(qū)）“一灣一策”保護(hù)與建設(shè)實(shí)施方案的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)程度納入評(píng)價(jià)范圍，開(kāi)展個(gè)性目標(biāo)任務(wù)的針對(duì)性評(píng)價(jià)。

3 政策內(nèi)容要點(diǎn)

通過(guò)組合政策框架、重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)施機(jī)制，結(jié)合相關(guān)政策目標(biāo)，形成《浙江省美麗海灣保護(hù)與建設(shè)行動(dòng)方案》內(nèi)容要點(diǎn)（見(jiàn)表5）。

4 結(jié)束語(yǔ)

美麗海灣保護(hù)與建設(shè)政策目標(biāo)的設(shè)計(jì)，既要考慮海洋生態(tài)環(huán)境治理自身的精細(xì)化、科學(xué)化發(fā)展，也要有機(jī)銜接美麗中國(guó)和美麗浙江、海洋強(qiáng)國(guó)和海洋強(qiáng)省等宏觀戰(zhàn)略需求；政策手段的設(shè)計(jì)，要重點(diǎn)圍繞“水清灘凈、魚(yú)鷗翔集、人海和諧”，厘清政策方向，統(tǒng)籌河流、岸線、海域等空間要素，適當(dāng)強(qiáng)化空問(wèn)表達(dá)，讓政策任務(wù)更為立體、更易實(shí)施，并制定相應(yīng)的政策實(shí)施機(jī)制推動(dòng)任務(wù)落實(shí)。同時(shí)，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)逐漸演進(jìn)的工作，其政策制度也在不斷變化當(dāng)中，例如目前生態(tài)環(huán)境部正牽頭推進(jìn)的重點(diǎn)海域綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了新的政策要求。美麗海灣保護(hù)與建設(shè)也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，不斷豐富和完善自身的政策體系，更好地發(fā)揮作用。