對廣陵公安派出所法制員制度改革實(shí)踐的思考

近年來，江蘇省揚(yáng)州市公安局廣陵分局高度重視公安派出所法制隊(duì)伍能力建設(shè)，聚焦“專職化、精細(xì)化、實(shí)戰(zhàn)化”進(jìn)行了創(chuàng)新改革，取得了初步成效。本文針對廣陵公安派出所法制員制度改革的相關(guān)實(shí)踐做一些思考。

一、廣陵公安派出所法制員制度改革的實(shí)踐

近年來，廣陵公安分局以“效能提升、基礎(chǔ)提升、能力提升、質(zhì)量提升”四大攻堅(jiān)戰(zhàn)為抓手，探索推行了派出所執(zhí)法監(jiān)督組織體系改革。2020年3月底，在全省率先建立了“1+1+N”（一名專職法制副所長、一名法制員和N名法制文員）的執(zhí)法監(jiān)督組織體系，設(shè)立專職法制副所長，日常進(jìn)駐綜合指揮室，圍繞處警、抓捕、審訊、看守、就醫(yī)等執(zhí)法活動(dòng)，全面監(jiān)督、在線指導(dǎo)、實(shí)時(shí)保障，確保規(guī)范。這一改革解決了法制副所長兼而不專，既參與辦案當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又負(fù)責(zé)案審當(dāng)“裁判員”的問題，進(jìn)一步夯實(shí)了執(zhí)法基礎(chǔ)，強(qiáng)化了執(zhí)法監(jiān)督，提高了執(zhí)法質(zhì)量，提升了打處效能。

（一）堅(jiān)持專職化引領(lǐng)，搭建“三級體系”

一是關(guān)鍵在“專”，聘任專職法制副所長。在綜合考慮擬聘人員年齡、專業(yè)、學(xué)歷、工作經(jīng)歷、性格特點(diǎn)等因素的基礎(chǔ)上，將具有較強(qiáng)執(zhí)法辦案基礎(chǔ)、法律知識扎實(shí)、工作嚴(yán)謹(jǐn)負(fù)責(zé)的民警選任至法制副所長崗位，并全部異地交流。同時(shí)，明確專職法制副所長不分管其他業(yè)務(wù)工作，專司執(zhí)法監(jiān)督工作，不直接辦理案件，確保從接處警到案件辦結(jié)全程跟蹤、全程指導(dǎo)、全程監(jiān)督、全程糾違，切實(shí)解決了專職副所長的地位、權(quán)威和覆蓋面問題。

二是落腳在“合”，構(gòu)建“1+1+N”執(zhí)法組織體系。在聘任專職法制副所長的同時(shí)，遴選1名骨干民警擔(dān)任專職法制員，并配備多名專職案管文員，形成“1+1+N”執(zhí)法組織體系。副所長負(fù)責(zé)本單位執(zhí)法監(jiān)督管理和案件初審工作，法制員專門從事法制基礎(chǔ)工作和日常監(jiān)管，法制文員協(xié)助法制員落實(shí)各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，實(shí)現(xiàn)對執(zhí)法全要素常態(tài)化、信息化、精細(xì)化、流程化、規(guī)范化的閉環(huán)管控。

三是支撐在“能”，著力提升業(yè)務(wù)水平。結(jié)合上級執(zhí)法規(guī)范化要求，制定流程化、菜單式的工作清單，細(xì)化專職法制副所長、法制員、法制文員的日、周、月、旬、半年及全年職責(zé)任務(wù)，突出抓好每日職責(zé)任務(wù)的落實(shí)。開展系統(tǒng)性法制培訓(xùn)，明確職責(zé)、任務(wù)，確保法制副所長知道做什么、怎么做，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行點(diǎn)對點(diǎn)的指導(dǎo)培訓(xùn)，確保了法制副所長迅速適應(yīng)崗位需要，切實(shí)履行工作職能，把好源頭關(guān)。

（二）堅(jiān)持精細(xì)化管理，創(chuàng)新“三項(xiàng)制度”

一是實(shí)施雙質(zhì)考核制。分局針對派出所執(zhí)法質(zhì)量考評，出臺“雙質(zhì)”（單位執(zhí)法質(zhì)態(tài)、個(gè)人履職質(zhì)態(tài)）考核辦法，明確專職法制副所長專司執(zhí)法監(jiān)督工作，并對個(gè)人履職質(zhì)態(tài)進(jìn)行考評，涵蓋民警能力素質(zhì)提升、案管人員管理、工作執(zhí)行力、執(zhí)法紀(jì)律、案件審核、安全管理、信息化應(yīng)用管理等七方面的量化考評指標(biāo)，突出抓好專職法制副所長每日職責(zé)任務(wù)的落實(shí)。

二是實(shí)施年度聘任制。對專職法制副所長采取一年一聘，做到“有進(jìn)有出”、“有調(diào)有換”，確保法制副所長隊(duì)伍高素質(zhì)、有活力。同時(shí)強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，配套出臺執(zhí)法質(zhì)態(tài)進(jìn)駐巡查、重點(diǎn)案件交叉互查等多項(xiàng)制度，常態(tài)化開展問題查擺、執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究工作。2023年以來共實(shí)施執(zhí)法質(zhì)態(tài)巡查3個(gè)單位、重點(diǎn)案件交叉互查12次，充分發(fā)揮法制總抓統(tǒng)籌、專職副所長一線指導(dǎo)的優(yōu)勢。

三是堅(jiān)持“一群兩會(huì)”交流制。針對每日的執(zhí)法監(jiān)督管理工作，由法制大隊(duì)聯(lián)系掛鉤的法制民警與派出所法制副所長、法制文員共同負(fù)責(zé)、互相配合，形成三層級責(zé)任捆綁的“共同體”。法制大隊(duì)依托“蘇網(wǎng)通”群、周例會(huì)和月研判會(huì)，以“一群兩會(huì)”為載體，打通上下交流的壁壘，實(shí)現(xiàn)對基層派出所執(zhí)法常態(tài)化、精細(xì)化、規(guī)范化的閉環(huán)管理。2023年以來，法制大隊(duì)組織全體法制副所長召開每周五法制工作例會(huì)37次，組織現(xiàn)場執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、打擊信訪違法犯罪、執(zhí)法安全等公安業(yè)務(wù)集中培訓(xùn)30多場，全體法制副所長“有案匯報(bào)、無案旁聽”，開展疑難復(fù)雜案事件交流討論20余次。

（三）堅(jiān)持實(shí)戰(zhàn)化導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)“三大創(chuàng)新”

一是創(chuàng)新取保候?qū)忣A(yù)告制。廣陵公安分局于2019年創(chuàng)新實(shí)施了取保候?qū)忣A(yù)告工作機(jī)制，建立了“紅、黃、綠”風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，對符合法定辦理取保候?qū)彈l件的犯罪嫌疑人，由各派出所法制副所長、法制大隊(duì)民警總負(fù)責(zé)，采取案情研判、依法告知、事后回訪等措施，依法預(yù)先告知其家屬及利害關(guān)系人，有效遏制了人情案、金錢案。2019年，揚(yáng)州市法學(xué)會(huì)在廣陵分局召開了取保候?qū)忣A(yù)告機(jī)制研討會(huì)。2020年，分局在揚(yáng)州市委政法委、市法學(xué)會(huì)舉行的“法治文化與社會(huì)治理交流研討會(huì)”上介紹了分局取保候?qū)忣A(yù)告工作機(jī)制，經(jīng)驗(yàn)做法也被省廳內(nèi)部資料刊發(fā)。

二是開發(fā)“睿廣法制”執(zhí)法監(jiān)督平臺。2022年，廣陵分局自主研發(fā)了“睿廣法制”執(zhí)法監(jiān)督管理平臺，該平臺打通了法制以外信訪、紀(jì)檢、督察等部門的錄入端口，將每一項(xiàng)執(zhí)法辦案標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，每一條重點(diǎn)、多次接處警信息，每一個(gè)重點(diǎn)人員信息，每一個(gè)執(zhí)法辦案待辦事項(xiàng)都嚴(yán)格嵌入、鎖定系統(tǒng)，根據(jù)問題重要程度，發(fā)出“藍(lán)-黃-紅”三色執(zhí)法待辦預(yù)警，處置主體分別對應(yīng)法制副所長（藍(lán)）、單位主要負(fù)責(zé)人（黃）和分管局領(lǐng)導(dǎo)（紅）；配套三級監(jiān)管責(zé)任，監(jiān)督主體分別為法制大隊(duì)長（藍(lán)）、分管法制副局長（黃）和分局主要負(fù)責(zé)人（紅），切實(shí)推動(dòng)執(zhí)法責(zé)任分層分級落實(shí)、執(zhí)法監(jiān)督管理機(jī)制改革。

三是實(shí)施“同步式”警情巡查機(jī)制。針對前期案管工作蜻蜓點(diǎn)水、應(yīng)付了事，查問題不深不透、浮于表面，日常警情處置缺乏有效監(jiān)管，源頭處置不規(guī)范等可能存在的問題，由法制副所長負(fù)責(zé)落實(shí)同步式警情巡查機(jī)制，要求民警處警回所后立即上傳執(zhí)法視頻，視頻上傳后案管室立即進(jìn)行巡查，達(dá)到“三同”：同步處警、同步上傳、同步巡查，保證白天警情當(dāng)天巡查結(jié)束、晚上警情次日上午巡查結(jié)束，最短時(shí)間發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題和瑕疵，做到“三及時(shí)”：及時(shí)整改，及時(shí)總結(jié)，及時(shí)反饋，確保每一起案件、警情經(jīng)得起巡查，經(jīng)得起推敲。

二、公安派出所法制員制度運(yùn)行中存在的問題與不足

經(jīng)過數(shù)年運(yùn)行，我們發(fā)現(xiàn)，派出所專職法制員制度在實(shí)踐中無法滿足當(dāng)前復(fù)雜多變的執(zhí)法環(huán)境，比如專職法制員的地位問題、內(nèi)部銜接問題、覆蓋面問題，都不能得到很好的解決。

一是兼而不專問題。不少派出所法制員“兼”而不“專”，有的長期執(zhí)法辦案；有的一邊辦案一邊監(jiān)督，既做“運(yùn)動(dòng)員”又做“裁判員”；個(gè)別還身兼數(shù)職，同時(shí)承擔(dān)社區(qū)、窗口、內(nèi)勤等工作，不能全身心投入到案管工作中，導(dǎo)致源頭執(zhí)法問題突出。不少派出所案管室形同虛設(shè)，日常案管工作基本由輔警進(jìn)行面上平臺操作，案管室掛牌空轉(zhuǎn)，執(zhí)法監(jiān)督工作蜻蜓點(diǎn)水、應(yīng)付了事，查問題不深不透、浮于表面。

二是話語權(quán)不高問題。法制員作為派出所一名普通民警，所領(lǐng)導(dǎo)對執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重視程度直接影響對法制員履職的支撐。實(shí)際工作中，部分基層派出所負(fù)責(zé)人重業(yè)務(wù)、輕監(jiān)督的情況長期存在，主要領(lǐng)導(dǎo)對執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)不夠重視，對法制工作不關(guān)心、不過問，不清楚法制工作的具體職責(zé)，不清楚基層執(zhí)法工作的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有哪些，而是更多的關(guān)心在手案件是否辦得了，能不能形成公訴人頭問題，導(dǎo)致在案管通報(bào)、執(zhí)法研判中通報(bào)的問題無法及時(shí)整改解決，進(jìn)而導(dǎo)致法制員工作消極。

三是管理難度大問題。法制員人事組織關(guān)系隸屬于派出所，其日?？己?、獎(jiǎng)懲表彰都由派出所抓在手里，當(dāng)法制工作與所內(nèi)其他事務(wù)產(chǎn)生沖突時(shí)，其往往更傾向于聽從所領(lǐng)導(dǎo)的安排，在此情況下，法制工作有可能就會(huì)被往后靠一靠、等一等，且基層派出所年輕民警多，崗位人員變動(dòng)頻繁，工作缺乏嚴(yán)肅性、延續(xù)性。法制部門一方面難以準(zhǔn)確衡量每個(gè)法制員在派出所的工作量，另一方面無法決定法制員的考核、獎(jiǎng)懲、提拔，造成工作被動(dòng)。長此以往，法制員隊(duì)伍凝聚力、整體性、協(xié)同性逐步減弱。

四是能力水平欠缺問題。按照法制員崗位職責(zé)的要求，法制員應(yīng)該具備較強(qiáng)的業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律專業(yè)知識，這需要不斷學(xué)習(xí)和實(shí)踐積累。但基層法制員每天面對和接觸的是最直接最基礎(chǔ)的執(zhí)法執(zhí)勤活動(dòng)，派出所往往沒有時(shí)間、精力為法制員提供系統(tǒng)培訓(xùn)或?qū)I(yè)化指導(dǎo)，致使少數(shù)新任法制員對案件的審核特別是對新型案件往往無從入手，對疑難復(fù)雜法律問題不求甚解或一知半解，造成了法制員對本單位執(zhí)法工作的監(jiān)督和指導(dǎo)效率不高。

三、進(jìn)一步完善公安派出所法制員制度的幾點(diǎn)思考

一是健全選人用人機(jī)制，夯實(shí)制度基礎(chǔ)。對聘任滿一年的法制副所長要嚴(yán)格予以試用期滿考核，以駐點(diǎn)單位執(zhí)法質(zhì)態(tài)為重點(diǎn)，綜合法制大隊(duì)、駐點(diǎn)派出所、分局三方面意見，制定詳實(shí)的可操作可評估的續(xù)聘、解聘依據(jù)，出臺制度性規(guī)范性文件，對履職不到位、工作不積極、成效不明顯的法制副所長及時(shí)更換人選，時(shí)刻保證專職法制副所長隊(duì)伍素質(zhì)高、能力強(qiáng)。

二是落實(shí)獎(jiǎng)懲激勵(lì)措施，全面激發(fā)活力。法制副所長日?？己恕⒛杲K考核均應(yīng)由法制部門負(fù)責(zé)，其個(gè)人考核緊密依托派駐派出所的法制考核，對單位執(zhí)法質(zhì)量考核優(yōu)秀、成績突出、表現(xiàn)優(yōu)秀的法制副所長，應(yīng)優(yōu)先予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，并在提拔任用方面予以傾斜。可每年開展“優(yōu)秀法制副所長”評選表彰活動(dòng)，授予“優(yōu)秀法制副所長”榮譽(yù)稱號并予以嘉獎(jiǎng)，增強(qiáng)法制副所長的集體感、榮譽(yù)感、使命感，對連續(xù)三年獲得“優(yōu)秀法制副所長”榮譽(yù)稱號的，記三等功一次并推薦申報(bào)市局法律人才庫。

三是堅(jiān)持召開工作例會(huì)，提升隊(duì)伍凝聚力。堅(jiān)持每周五召開法制工作周例會(huì)制度，召集全體法制副所長開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升法制工作能力水平，同時(shí)對當(dāng)周全局執(zhí)法質(zhì)態(tài)情況進(jìn)行總結(jié)反饋，布置下周工作，每周及時(shí)對派出所日常工作中遇到的疑難復(fù)雜案事件開展交流討論，做到“有案匯報(bào)，無案旁聽”，力爭將執(zhí)法問題解決在萌芽狀態(tài)，推動(dòng)派出所執(zhí)法質(zhì)態(tài)持續(xù)向好。