淺析縣屬國有企業(yè)的作用、現(xiàn)存問題及對策建議
——以竹溪縣為例

駱丹丹

（湖北省竹溪縣財政局，湖北 竹溪 442399）

一、竹溪縣縣屬國有企業(yè)對縣域經(jīng)濟(jì)的作用

竹溪縣縣屬國有企業(yè)圍繞“促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)強(qiáng)基提質(zhì)、國有資產(chǎn)保值增值、國有企業(yè)釋能增效、服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的目標(biāo)，以更規(guī)范的投融資行為、更高效的管理水平、更具市場化的運作方式來實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，在推動縣域經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重要作用。

（一）城市建設(shè)“主力軍”

竹溪縣縣屬國有企業(yè)依托政策支持，積極面向市場，綜合利用各種資產(chǎn)、資源，重點參與關(guān)系竹溪縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大項目融資、投資、建設(shè)、運營，積極建立“ 借、用、管、還 ”一體化的投融資機(jī)制，謀劃布局基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域全產(chǎn)業(yè)鏈。

（二）城市服務(wù)“排頭兵”

竹溪縣縣屬國有企業(yè)以社會服務(wù)為總抓手，以強(qiáng)化管理為突破口，加強(qiáng)各類市政工程項目建設(shè)和服務(wù)、文旅服務(wù)、大數(shù)據(jù)服務(wù)、勞務(wù)派遣、金融支持等服務(wù)，把“為群眾辦實事”作為市政工程項目建設(shè)的主要抓手，切實加強(qiáng)市政項目的推進(jìn)實施和為民、為企業(yè)服務(wù)保障工作。

（三）資源開發(fā)的“總引擎”

竹溪縣縣屬國有企業(yè)以提高國有資產(chǎn)運營和管理效率為目標(biāo)，堅持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面管理、重點監(jiān)控”的管理原則，著力加強(qiáng)砂石資源、水資源、森林資源、市政綜合資源、文旅資源、康養(yǎng)資源等國有資產(chǎn)的經(jīng)營效益，以一流城市發(fā)展綜合運營商的目標(biāo)定位，銳意創(chuàng)新、主動作為，爭做建設(shè)“鄉(xiāng)村振興先行區(qū)、綠色崛起示范縣”的積極參與者、有力推動者、堅定執(zhí)行者。

二、竹溪縣縣屬國有企業(yè)發(fā)展中的現(xiàn)存問題

（一）收益項目較少，造血功能不足

竹溪縣縣屬國有企業(yè)投資大部分為公益類，盈利能力較弱。地方政府因為財力和體制的限制需要縣屬國企作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資主體，負(fù)責(zé)城市建設(shè)領(lǐng)域的國有資產(chǎn)運營，以及負(fù)責(zé)政府投資項目的市場化運作。長期的發(fā)展慣性和現(xiàn)實的多重壓力導(dǎo)致縣屬國企業(yè)功能單一、效益不高，風(fēng)險加大、發(fā)展乏力、沉重的債務(wù)使縣屬國企發(fā)展舉步維艱，加上部分管理人員缺乏定力、毅力和刀刃向內(nèi)的勇氣，縣屬國有企業(yè)普遍存在“小、散、弱”問題，盈利能力有待提升，企業(yè)自身“造血”功能較弱。尤其是以“控增量、化存量 ”為主要原則的融資監(jiān)管政策密集出臺，監(jiān)管環(huán)境趨于“緊平衡 ”，在自身造血功能不足情況下，縣屬國有企業(yè)債務(wù)償還仍基本依賴外部周轉(zhuǎn)，若外部融資環(huán)境進(jìn)一步收緊，公司債務(wù)周轉(zhuǎn)能力將快速下降。如何通過開拓創(chuàng)新、優(yōu)化管理、引進(jìn)合作等方式利用經(jīng)營性資產(chǎn)形成經(jīng)營性現(xiàn)金流，增強(qiáng)自身“造血 ”功能、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，實現(xiàn)“市場化開發(fā)主體 ”可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為縣屬國企進(jìn)行業(yè)務(wù)開展的重要課題。

（二）內(nèi)部管理欠佳，制度有待完善

隨著縣屬國有企業(yè)的快速發(fā)展，組織結(jié)構(gòu)和管理制度難以適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需要。在組織架構(gòu)方面，當(dāng)前部分縣屬國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)仍未健全，內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)班子成員仍有空缺，黨建工作與法人治理結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)經(jīng)營融合程度仍待提升，未完全保證黨組織的意圖在重大問題決策中得到體現(xiàn)，未能真正維護(hù)董事會對企業(yè)重大問題的決策權(quán)，經(jīng)理層授權(quán)范圍內(nèi)的決策權(quán)和日常經(jīng)營管理權(quán)不夠明確。在運行機(jī)制管理方面，公司內(nèi)控體系、風(fēng)險管控機(jī)制不夠完善，業(yè)財融合、預(yù)算管理、成本管理、資產(chǎn)管理等水平仍有待提升；在制度流程方面，與縣屬國有企業(yè)發(fā)展相契合的制度建設(shè)尚不完善，制度設(shè)計效果亟待進(jìn)一步提升。在部門設(shè)置方面，存在部門設(shè)置不健全、人員分工不合理、重要職能設(shè)置空缺、指揮鏈與溝通鏈效率不高等問題。在企業(yè)文化方面，縣屬國有企業(yè)部分員工仍存在“體制內(nèi)”思維，難以適應(yīng)市場化快節(jié)奏、高要求、重效益的屬性，主觀能動性欠缺，思想觀念有待轉(zhuǎn)變。

（三）專業(yè)人才不足，薪酬水平偏低

在人員配備方面，縣屬國有企業(yè)的人才引進(jìn)、市場化招聘等工作效果不佳，縣屬國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理、財務(wù)總監(jiān)及法務(wù)負(fù)責(zé)人等重要崗位缺乏專業(yè)人才。與此同時，對具有項目經(jīng)營管理能力的專業(yè)化、高層次人才需求仍未得到滿足，在任務(wù)工作推進(jìn)、分配及協(xié)調(diào)等方面出現(xiàn)不同程度的困難。公司面臨人才結(jié)構(gòu)性缺失，核心崗位人才匱乏，國企人才培育方面也缺乏系統(tǒng)性的規(guī)劃，人才流失嚴(yán)重。

在薪酬水平方面，目前縣屬國有企業(yè)的整體薪資水平偏低，與市場上同類型國有企業(yè)差距較大，難以吸引高級管理人員與技術(shù)人才。

在績效考核方面，尚未建立健全績效考核制度，尚未組織正式績效考核?？傮w來說，縣屬國有企業(yè)目前的薪酬結(jié)構(gòu)比較單一，基礎(chǔ)工資和績效工資失衡，表現(xiàn)為不同職級、不同崗位之間的薪資差異不能很好地反映該崗位的崗位價值，薪酬水平未能同現(xiàn)實效益掛鉤，公平性難以體現(xiàn)，較難調(diào)動公司員工的工作積極性。

（四）融資工作與企業(yè)運營工作脫節(jié)

現(xiàn)階段，縣屬國有企業(yè)融資工作以項目包裝為主，但與實際實施項目脫節(jié)，并且融資資金提取后，大部分未投入包裝項目建設(shè)，通過轉(zhuǎn)圈方式用于相關(guān)公司還本付息和項目建設(shè)支出，通過“借新還舊”的方式化解歷史債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)包袱越來越重，建筑企業(yè)收入失真，稅收成本過高。固定資產(chǎn)投資項目規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容與項目現(xiàn)場建設(shè)內(nèi)容不符。

（五）縣域競爭激烈，面臨發(fā)展困局

近年來，縣域間競爭日益激烈，拼搏趕超、競相發(fā)展態(tài)勢已然形成，竹溪縣屬國有企業(yè)面臨不進(jìn)則退、慢進(jìn)亦退的激烈競爭態(tài)勢。然而，竹溪縣自身結(jié)構(gòu)性、體制性、周期性問題尚未得到根本改善，產(chǎn)業(yè)中低端、企業(yè)中小微、產(chǎn)品中低效特征依然明顯，要素集聚能力和創(chuàng)新發(fā)展能力亟待提高?？h屬國有企業(yè)如何充分利用地區(qū)資源稟賦挖掘區(qū)域發(fā)展新動能成為“十四五”時期的重要使命。

（六）資源要素制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

受天然林保護(hù)、生態(tài)紅線、負(fù)面清單等政策的影響，2020年十堰被列為風(fēng)電光伏消納預(yù)警紅色區(qū)域，新能源發(fā)展受限，相關(guān)項目推進(jìn)緩慢。在城市化和都市圈發(fā)展過程中，資源、能源、土地、人才等要素成本的不斷提高與外流加劇了竹溪發(fā)展“困局”，這一窘境隨著群體性、融合性、顛覆性科技創(chuàng)新的大量涌現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)融合、聯(lián)動和開放發(fā)展的態(tài)勢中被進(jìn)一步凸顯出來，科技創(chuàng)新投入不足、自主創(chuàng)新能力薄弱、“產(chǎn)學(xué)研”融合不夠深入等問題將嚴(yán)重制約竹溪產(chǎn)業(yè)發(fā)展，竹溪縣內(nèi)營商環(huán)境與重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革任務(wù)依然十分艱巨。

三、促進(jìn)縣屬國有企業(yè)健康發(fā)展的對策建議

（一）堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，完善公司治理

堅持和加強(qiáng)黨對國有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，切實發(fā)揮企業(yè)黨組織把方向、管大局、促落實的領(lǐng)導(dǎo)作用，充分履行董事會定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險的重要職責(zé)。加快建立各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機(jī)制，深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)，為做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)提供堅強(qiáng)政治和組織保證。具體做法如下：1.結(jié)合制度執(zhí)行情況，繼續(xù)優(yōu)化完善公司規(guī)章制度，加大制度執(zhí)行力度，不斷提高管理制度化水平。2.進(jìn)一步強(qiáng)化“三會一層”管理職能，規(guī)范公司議事程序，規(guī)范治理權(quán)責(zé)邊界，厘清公司黨委會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營班子會的職責(zé)分工和權(quán)責(zé)邊界，形成權(quán)責(zé)清單，加快形成符合企業(yè)黨建要求、遵循企業(yè)發(fā)展規(guī)律的各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。3.加大財務(wù)監(jiān)督檢查，不斷優(yōu)化完善財務(wù)科目設(shè)置，統(tǒng)一財務(wù)軟件，加強(qiáng)內(nèi)控體系建設(shè)，防止國有資產(chǎn)流失。4.強(qiáng)化重大事項請示報告，嚴(yán)格執(zhí)行重大事項報告管理辦法，加強(qiáng)對子公司上報的重大事項進(jìn)行合規(guī)性、合理性審核，規(guī)范企業(yè)資產(chǎn)處置流程，確保依法依規(guī)處置國有資產(chǎn)。

（二）堅持統(tǒng)籌發(fā)展全局，強(qiáng)化國企擔(dān)當(dāng)

1.國有企業(yè)是推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障人民群眾共同利益的重要力量。竹溪縣屬國有企業(yè)應(yīng)結(jié)合十堰市國資國企改革發(fā)展要求、十堰市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十四五”發(fā)展規(guī)劃，著力固根基、揚優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，注重防范化解重大風(fēng)險，既要統(tǒng)籌好當(dāng)前與長遠(yuǎn)、整體與局部、發(fā)展與安全等各方面關(guān)系，又要將一張藍(lán)圖繪到底，一茬接著一茬干的思想貫穿其中。2.嚴(yán)格防范縣域金融風(fēng)險，著力推進(jìn)歷史債務(wù)化解，防止無序擴(kuò)張。首先，扎實做好“清、規(guī)、控、降、防”工作，企業(yè)在投資上慎決策、控源頭。對投資項目分輕重緩急，分類把控，嚴(yán)控新增項目投入和工程支出，嚴(yán)禁新增或變相新增隱性債務(wù)，強(qiáng)化項目和債務(wù)源頭管控。按照非迫切、不緊要原則，大幅壓減項目支出，有效控制債務(wù)增速。規(guī)范嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)收購、股權(quán)并購、對外投資等論證、審查、審批流程，最大限度防范決策和投資風(fēng)險。其次，融資上嚴(yán)執(zhí)行、控規(guī)模。嚴(yán)格落實融資計劃審批程序和限額管理，將還本付息置于計劃首要位置，保障剛性兌付需求。將年度債務(wù)控制在合理范圍，實現(xiàn)“借、用、管、還”相統(tǒng)一，保持企業(yè)穩(wěn)健運行，為縣域經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展保駕護(hù)航。

（三）堅持總體協(xié)調(diào)發(fā)展，分步實施推進(jìn)

“十四五”發(fā)展規(guī)劃是縣屬國有企業(yè)未來發(fā)展的基石和準(zhǔn)則，圍繞這一總體戰(zhàn)略，統(tǒng)籌配置資源、協(xié)調(diào)經(jīng)營活動，充分發(fā)揮縣屬國有企業(yè)的協(xié)同發(fā)展優(yōu)勢，最大限度地調(diào)動各方面積極性，有計劃、分階段地推進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃實施，實現(xiàn)集團(tuán)穩(wěn)定、快速、良性、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。1.立足國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性，精準(zhǔn)資本投向。縣屬國企應(yīng)立足盈利，尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、尊重市場規(guī)律、尊重企業(yè)發(fā)展的規(guī)律，揚長避短，面向市場提高自身發(fā)展能力，服務(wù)區(qū)域發(fā)展大局的能力。堅持經(jīng)濟(jì)效益和社會效益相統(tǒng)一原則，以承擔(dān)政府投資項目為集團(tuán)可持續(xù)發(fā)展的切入點，實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型升級，確立集團(tuán)城市投資建設(shè)運營主體地位，形成“城市建設(shè)、城市服務(wù)、資源開發(fā)”三大核心主業(yè)板塊，圍繞竹溪縣高質(zhì)量的綠色發(fā)展，積極投資拓展多元化新興業(yè)務(wù)，將竹溪縣屬國有企業(yè)打造成為“資產(chǎn)優(yōu)質(zhì)化、產(chǎn)業(yè)多元化、資本市場化、管理精細(xì)化、投資科學(xué)化、發(fā)展持續(xù)化”的“六化”型國有企業(yè)集團(tuán)，實現(xiàn)國有企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量做實做優(yōu)，公司營收水平和盈利能力大幅提高，力爭公司主體信用等級達(dá)到AA。2.全面對照國資國企改革有關(guān)參與市場競爭要求，轉(zhuǎn)變思想觀念、創(chuàng)新管理理念、轉(zhuǎn)換體制機(jī)制，按做優(yōu)資產(chǎn)、做大利潤率“兩步走”的方式，全面提升集團(tuán)發(fā)展活力動力和效率效益。

（四）堅持“雙底線”原則，穩(wěn)增長、防風(fēng)險

在債務(wù)風(fēng)險凸顯、經(jīng)濟(jì)下行壓力不減的背景下，“雙底線”思維尤為重要?！半p底線”原則一方面要求守住經(jīng)濟(jì)增長的底線，以提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，堅持穩(wěn)中求進(jìn)，合理優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，提高資金利用效率。另一方面要求防范風(fēng)險，加強(qiáng)各類風(fēng)險管控，聚焦企業(yè)債務(wù)風(fēng)險、投資風(fēng)險、法律風(fēng)險、金融風(fēng)險、安全風(fēng)險等，強(qiáng)化實時監(jiān)測預(yù)警，及時排查處置風(fēng)險隱患，守住不發(fā)生重大風(fēng)險底線。著力推進(jìn)歷史債務(wù)化解，防止無序擴(kuò)張。首先，扎實做好“清、規(guī)、控、降、防”工作，企業(yè)在投資上慎決策、控源頭。對投資項目分輕重緩急，分類把控，嚴(yán)控新增項目投入和工程支出，嚴(yán)禁新增或變相新增隱性債務(wù)，強(qiáng)化項目和債務(wù)源頭管控。按照非迫切、不緊要原則，大幅壓減項目支出，有效控制債務(wù)增速。規(guī)范嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)收購、股權(quán)并購、對外投資等論證、審查、審批流程，最大限度地防范決策和投資風(fēng)險。其次，融資上嚴(yán)執(zhí)行、控規(guī)模。嚴(yán)格落實融資計劃審批程序和限額管理，將還本付息置于計劃首要位置，保障剛性兌付需求。將年度債務(wù)控制在合理范圍，實現(xiàn)“借、用、管、還”相統(tǒng)一，保持企業(yè)穩(wěn)健運行，為縣域經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展保駕護(hù)航。

（五）強(qiáng)機(jī)制、抓管理，為資本運營注入動能

1.打破“機(jī)關(guān)化”建立精簡高效的治理體系。修訂完善符合現(xiàn)代國有企業(yè)要求的運營公司治理體系、組織架構(gòu)和運行機(jī)制，打造有效利用，既有團(tuán)隊、治理、文化等資源稟賦，使運營公司作用得以迅速發(fā)揮。以強(qiáng)化“戰(zhàn)略規(guī)劃、制度建設(shè)、資源配置、資本運營”等職能，形成更加科學(xué)、合理的“強(qiáng)總部、大運營”新格局，實現(xiàn)從“審批式管理”向“通過公司治理機(jī)制行權(quán)”轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代國有企業(yè)。2.打破“鐵飯碗”，建立能上能下的用工體系。堅持“不報名不聘用、不競聘不上崗、業(yè)績不完成不提拔”的原則，采取雙向選擇、推薦考察等相結(jié)合的方式對中層以上人員選拔任用。全體員工實行聘任制，聘期屆滿，經(jīng)考核合格方可續(xù)聘，逐步形成“能上能下”的市場化用工管理制度。3.打破“一碗水”機(jī)制，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的考核體系。按照“效益增工資增、效益降工資降”的同向聯(lián)動及工資總額制管理原則，探索建立“按績?nèi)〕辍钡恼蚣顧C(jī)制，制定《績效管理制度》《績效考核辦法》，細(xì)化各公司和各部門年度目標(biāo)任務(wù)，并層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書，以實干論英雄、憑實績分高下，以實績留住崗位，按績效享受薪酬，拉開薪酬差距。4.打破“教條化”，建立務(wù)實管用的制度體系。研究制定《出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單》《黨委會決策事項清單》《董事會向經(jīng)理層授權(quán)清單》等，對經(jīng)理層和子公司進(jìn)行充分授權(quán)放權(quán)，全面激發(fā)主體活力和內(nèi)生動力，不斷推動各項工作規(guī)范化制度化，形成具體責(zé)任環(huán)環(huán)相扣的“責(zé)任鏈”。

（六）提高國有資本運營績效

1.存量資產(chǎn)的經(jīng)營盤活，提升資本運營效率，進(jìn)行資源整合，優(yōu)化資本配置，提升運營效能，對優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)重組整合形成發(fā)展合力。2.著力推動主責(zé)主業(yè)發(fā)展，如產(chǎn)業(yè)投資驅(qū)動主業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展動能，加速推進(jìn)傳統(tǒng)主業(yè)升級和培育業(yè)務(wù)拓展，立足自身功能定位、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和未來轉(zhuǎn)型升級需要，優(yōu)選具備資源優(yōu)勢和基礎(chǔ)條件，支撐企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的業(yè)務(wù)作為主業(yè)。3.在項目儲備、投資決策、投后管理、戰(zhàn)略協(xié)同、資源整合、資產(chǎn)管理等能力方面要做活。4.針對融資項目謀劃方面，建議每年發(fā)改部門發(fā)布年度重點建設(shè)項目清單前，請縣政府召集發(fā)改、財政、項目申報部門及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，對重點項目進(jìn)行認(rèn)真梳理，結(jié)合金融政策，由縣屬國有企業(yè)與相關(guān)金融機(jī)構(gòu)深入對接，將項目進(jìn)行整合后，進(jìn)行適度包裝，辦理相關(guān)行政審批手續(xù)，申報融資項目。同時項目申報部門，積極向?qū)谏霞壊块T爭取中央預(yù)算內(nèi)資金和債券資金，用于解決融資項目配套資本金。5.企業(yè)運營收入方面，建議對招商引資企業(yè)的房租補(bǔ)貼，依法依規(guī)加快撥付進(jìn)度后，廠房業(yè)主單位，迅速向招商引資企業(yè)收取廠房租金，再以國有企業(yè)經(jīng)營的方式上繳財政，確保企業(yè)收入及時入賬。