現(xiàn)代化后半程的農(nóng)業(yè)變遷與政策調(diào)整①

葉興慶

一、在國家現(xiàn)代化進程中把握農(nóng)業(yè)變遷趨勢與農(nóng)業(yè)政策調(diào)整方向

準確把握農(nóng)業(yè)變遷趨勢和農(nóng)業(yè)政策調(diào)整方向，需要基于國家現(xiàn)代化進程的視角。做到這一點，需要對國家現(xiàn)代化進程有準確把握。改革開放以來，中國人對自己未來現(xiàn)代化道路的展望有一個重要的特點，就是喜歡用“三步走”來概括，比如“大三步”“中三步”和“小三步”等等。所謂“大三步”，即1987年黨的十三大，根據(jù)鄧小平同志的構(gòu)想，對我國的現(xiàn)代化建設有一個“三步走”的戰(zhàn)略構(gòu)想。第一步，1981年到1990年實現(xiàn)國民生產(chǎn)總值比1980年翻一番，解決人民的溫飽問題；第二步，1991年到20世紀末國民生產(chǎn)總值再增長一倍，人民生活達到小康水平；第三步，到2050年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，人均國民生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平，人民過上比較富裕的生活。兩個10年和一個50年，加起來形成了一個70年的展望。

所謂“中三步”，即1997年黨的十五大，對21世紀又進行了一個展望，提出第一個10年實現(xiàn)國民生產(chǎn)總值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加寬裕，形成比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制；再經(jīng)過10年的努力，到建黨100年時，使國民經(jīng)濟更加發(fā)展，各項制度更加完善；到21世紀中葉還有30年，即建國100年時，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，建成富強民主文明的社會主義國家。這是一個50年的展望。

然后是“小三步”，即2017年黨的十九大，對未來33年的展望：第一步就是未來3年我們要全面建成小康社會；第二步從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗15年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化；第三步從2035年到21世紀中葉，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎上，再奮斗15年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國?；谶@樣一個“三步走”的構(gòu)想，我們整個農(nóng)業(yè)的發(fā)展要服從和服務于國家現(xiàn)代化這個大的進程。

二、現(xiàn)代化前半程的農(nóng)業(yè)發(fā)展

中國的現(xiàn)代化進程到現(xiàn)在應該說已經(jīng)完成了一半，或者一半多一點。如果按照到2050年建成現(xiàn)代化強國的時間進度來看，我們現(xiàn)在可以說進入了現(xiàn)代化的后半程。那么在現(xiàn)代化的前半程，農(nóng)業(yè)成效怎么樣？我總結(jié)了四個特征。第一是高速增長。這毫無疑問是現(xiàn)代化前半程農(nóng)業(yè)發(fā)展的突出特點。但是我們在后半程就不會再有這樣的高速度了；第二是增產(chǎn)導向。在現(xiàn)代化的前半程，我們要解決吃飽肚子的問題，對農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量很重視，但對產(chǎn)品的質(zhì)量顧及得不夠；對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很重視，但對生態(tài)顧及得不夠。當年如果有一個生態(tài)目標，我們對新農(nóng)村的構(gòu)想就會更加完美，但當時還沒有條件，我們的認識水平也沒到這個階段；第三是農(nóng)業(yè)增長動力的轉(zhuǎn)換。以前我們講一靠政策，二靠科技，三靠投入，這更多是從政策的角度思考農(nóng)業(yè)增長的動力。其實思考一下中國現(xiàn)代化前半程的農(nóng)業(yè)增長，從動力的角度還是有規(guī)律可循的。在一個相當長的時期內(nèi)，我們更多地依賴土地生產(chǎn)率的提高，后來逐步轉(zhuǎn)向注重勞動生產(chǎn)率的提高。土地生產(chǎn)率導向的技術進步和勞動生產(chǎn)率導向的技術進步，對整個農(nóng)業(yè)增長的貢獻是不一樣的，毫無疑問會影響到農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率提高的速度，也就是說農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率在一個時期更多是來自土地生產(chǎn)率的提高，而現(xiàn)在則倚重于勞動生產(chǎn)率的提高；第四是市場隔絕。在現(xiàn)代化的前半程，我國農(nóng)業(yè)市場與國際市場“自然隔絕”。我國的工業(yè)化水平還比較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本也比較低，雖然我們?nèi)硕嗟厣俚馁Y源稟賦一直存在，但是這個稟賦對農(nóng)業(yè)的不利影響并沒有得到充分的彰顯。在相當一段時期里，我們的成本和價格比別人低，別人的產(chǎn)品就進不來，這就形成一種天然的保護狀態(tài)，所以把這個狀態(tài)稱為“自然隔絕”，這種隔絕主要不是人為的政策造成的，而是在這個發(fā)展階段成本比較的結(jié)果。

三、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化階段判斷

經(jīng)過這些年的努力，農(nóng)業(yè)發(fā)展到什么程度了？根據(jù)五個指標來綜合判斷，我們的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在實現(xiàn)階段的中后期有兩個指標比較弱一些。一是農(nóng)業(yè)就業(yè)占比還是27.7%，二是科技進步貢獻率雖然達到了56%，但是按照中后期這樣一個階段的劃分，還是稍低了一些。其他三個指標，農(nóng)業(yè)GDP占比、農(nóng)業(yè)機械化率以及農(nóng)業(yè)的中間消耗率，基本上達到了現(xiàn)代化實現(xiàn)階段的后期標準。我解釋一下第五個指標——農(nóng)業(yè)的中間消耗率，對這個指標的進一步分析，還能判斷某地工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的程度。因為我們發(fā)現(xiàn)這樣一個規(guī)律，即隨著農(nóng)產(chǎn)品商品化程度的提高，中間消耗的比重也會相應提高。比如在自然農(nóng)業(yè)、自給自足的情況下，商品性投入很少，中間消耗率通常也很低。無論是對世界上各個國家時間序列數(shù)據(jù)的分析，還是對中國31個省區(qū)市橫截面數(shù)據(jù)的分析，都能得出類似的結(jié)論。比如工業(yè)化、城鎮(zhèn)化較高的省份，中間消耗率就較高；工業(yè)化、城鎮(zhèn)化較低的省份，中間消耗率就較低。我們可以用這個值來判斷農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化到了一個什么程度。所以從這個角度來判斷農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要看到它的成就，也要看到它的短板。

四、現(xiàn)代化后半程農(nóng)業(yè)面臨的突出問題

現(xiàn)代化的后半程，即距2050年我國建成現(xiàn)代化強國的33年里，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨的突出問題有哪些，或者說農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的短板有哪些？我認為主要有以下四點。

一是產(chǎn)能透支?，F(xiàn)在我國有12 000億斤的糧食、8 000萬噸的肉類、7 000萬噸的水產(chǎn)品的綜合產(chǎn)能，這個成就很了不起。但是我們也要清醒地看到，這個產(chǎn)能的實現(xiàn)在相當程度上是以犧牲生態(tài)環(huán)境，以及過度的資源消耗為代價換取的。這種產(chǎn)能中相當部分是不健康、不可持續(xù)的。雖然推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，農(nóng)業(yè)不存在去產(chǎn)能的問題，但我們也應認識到農(nóng)業(yè)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)有一個置換的問題，即怎樣以健康的產(chǎn)能去替換不健康的產(chǎn)能。這是中國農(nóng)業(yè)未來現(xiàn)代化進程必須面對的一個重大挑戰(zhàn)。

二是成本倒掛。在現(xiàn)代化的前半程，中國農(nóng)業(yè)市場與國際市場“自然隔絕”，基本上可視為國內(nèi)問題。近幾年，我們經(jīng)常談的是價格倒掛，價格倒掛當然在一定程度上能夠說明問題，但是價格的比較有內(nèi)在的缺陷，因為價格取決于諸多因素，比如國內(nèi)外市場的波動、農(nóng)業(yè)支持政策以及匯率等。成本的比較更能說明問題，因為成本的比較更能反映資源稟賦和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營形態(tài)。也就是說，在既定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形態(tài)下，成本的變動是比較穩(wěn)定的，表現(xiàn)為穩(wěn)定地上升，穩(wěn)定地下降，或基本均等，變動比較小。當前需要注意的是，我國主要農(nóng)產(chǎn)品，特別是土地密集型主要農(nóng)產(chǎn)品的成本，已經(jīng)全面超過主要貿(mào)易進口國的水平。這就需要我們考慮，在未來農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程中，如何去直面成本倒掛的問題。

三是二兼滯留。目前，我國農(nóng)業(yè)的兼營化現(xiàn)象已相當明顯。第三次農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶是2億700多萬，比十年前第二次農(nóng)業(yè)普查的2億零16萬多了幾百萬。雖然土地流轉(zhuǎn)率已達到35.1%，農(nóng)民工達2.8億人，但并沒有改變我們農(nóng)業(yè)的兼業(yè)狀況，農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶仍然在增長，這個問題要引起足夠的重視。日本的經(jīng)驗表明，小規(guī)模兼營農(nóng)業(yè)的問題不會隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及科技的發(fā)展自動地解決。發(fā)展規(guī)模經(jīng)營需要三個條件，一是非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化，二是科技進步，三是農(nóng)業(yè)社會化服務，沒有這三個條件推動不了規(guī)模經(jīng)營，但是有了這三個條件并不等于一定能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，還跟土地政策息息相關。

四是保護有限。在現(xiàn)代化進程中，我們還得邁一個坎，就是如何在低保護的情況下發(fā)展國內(nèi)農(nóng)業(yè)。2001年我國加入WTO時，在農(nóng)業(yè)方面爭取到的邊境保護和國內(nèi)支持是不夠的。國內(nèi)支持方面是兩個8.5%，一是特定產(chǎn)品黃箱的8.5%，二是非特定產(chǎn)品的黃箱8.5%。特定產(chǎn)品的8.5%已經(jīng)沒有多少空間，非特定產(chǎn)品的8.5%現(xiàn)在還有空間。邊境保護方面，世界平均農(nóng)產(chǎn)品關稅是60%，我們是15%，只有世界平均水平的四分之一。當然我們對玉米、小麥、大米、棉花、糖等農(nóng)產(chǎn)品有關稅配額管理，但是配額以外的關稅最高也只有65%，像棉花、糖配額外的關稅已經(jīng)不足以保護國內(nèi)市場，也就是說由于國內(nèi)外之間的資源稟賦差異，這種成本倒掛幅度，靠40%、50%的棉花和糖的配額外關稅，已經(jīng)擋不住了。玉米、小麥以及大米，按照現(xiàn)在1%的配額內(nèi)關稅已經(jīng)擋不住了，按照65%的配額外關稅現(xiàn)在還行，但是能擋多長時間還很難說。這是現(xiàn)代化后半程要面臨的又一個重大挑戰(zhàn)。

五、現(xiàn)代化后半程農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整

針對以上問題，在現(xiàn)代化的后半程，我們要把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這篇文章做好，我覺得要從以下四個方面采取措施。

(一)從增產(chǎn)導向轉(zhuǎn)向競爭力導向

2017年的中央經(jīng)濟工作會議明確提出，農(nóng)業(yè)政策要從增產(chǎn)導向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導向。要推進這個轉(zhuǎn)向需要回顧一下歷史。2004年是個重要拐點：中國農(nóng)業(yè)步入對外依存度長期上升通道，農(nóng)業(yè)逐步成為國際問題?？疾烊毡镜默F(xiàn)代化進程，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)進入對外貿(mào)易依存度上升通道以后，再去把這個依存度降下來幾乎是不可能的。那么它的必然性是什么？首先，因為工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定程度后，人多地少的資源稟賦劣勢被觸發(fā)，也就是說在現(xiàn)代化前半程它不是一個問題，但是工業(yè)化程度到了一定階段后它就是一個大問題。其次，邊境保護水平低，并且最近強調(diào)“中國開放的大門不會關閉，只會越開越大”。這種低保護的自由貿(mào)易對我們在人多地少的資源稟賦條件下發(fā)展農(nóng)業(yè)構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。

如何提高農(nóng)業(yè)競爭力？我們構(gòu)建了一個雙支柱農(nóng)業(yè)競爭力框架，通過“硬拼”和“巧取”兩條腿走路。第一是“硬拼”。一是提高價格競爭力，即通過農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制以及收儲制度的改革，把以前人為托高的主要農(nóng)產(chǎn)品價格恢復到市場長期均衡價格；二是提高基礎競爭力，即通過土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，使土地集中連片，提高勞動生產(chǎn)率。還要發(fā)展作業(yè)外包市場，這是第二種形態(tài)的規(guī)模經(jīng)營，獲取這個領域的規(guī)模經(jīng)濟來降低成本；三是提高一般服務競爭力，即農(nóng)業(yè)支持政策結(jié)構(gòu)本身需要改革，“黃箱”的非特定8.5%還可以繼續(xù)用，特別是“綠箱”措施不受限制，可以大力使用。比如農(nóng)田水利建設、科技進步、農(nóng)民培訓、技術推廣，這些領域的投入是沒有限制的，并且這些領域的投入能夠直接降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。

第二是“巧取”。光靠硬拼一是代價大，第二恐怕也拼不起，所以我們要巧取。巧取就是人多地少的小規(guī)模農(nóng)業(yè)要實行差異化競爭的策略，即通過產(chǎn)業(yè)鏈的整合，品質(zhì)的提高，多功能的發(fā)揮，來挖掘小規(guī)模農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢。一是提高產(chǎn)業(yè)鏈競爭力，其前提是優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，核心是培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，基礎是完善利益聯(lián)結(jié)機制；二是提高品質(zhì)競爭力，即通過“信任溢價”為小規(guī)模農(nóng)業(yè)、高品質(zhì)的農(nóng)業(yè)提供生存空間。未來中國農(nóng)業(yè)的格局應該是富人多吃國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，國內(nèi)有購買力的人愿意為國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品付更高的價格，形成“信任溢價”。在日本，凡是用國產(chǎn)原料都會標注“日本產(chǎn)”，包括茶葉都是日本產(chǎn)，烏冬面也是日本產(chǎn)。為什么要標這個東西？因為日本的消費者認為國產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品就是好的，就是價格高的，進口的東西就是差的。我們現(xiàn)在反過來了，進口的是好的，是價格高的，國產(chǎn)的是差的，是品質(zhì)低的，是應該賣低價的。這個局面一定要扭轉(zhuǎn)過來，中國這種小規(guī)模農(nóng)業(yè)要生存下去未來有一天必須把這個局面扳過來。只有通過消費者的信任，通過“信任溢價”，才能夠為小規(guī)模農(nóng)業(yè)、為高品質(zhì)的農(nóng)業(yè)提供生存空間。三是提高功能競爭力，比如積極探索務實管用的新業(yè)態(tài)，切實解決好配套設施用地以及建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)效益補償機制。

(二)從重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到重農(nóng)業(yè)生態(tài)

在未來的現(xiàn)代化進程中，農(nóng)業(yè)政策要從重生產(chǎn)轉(zhuǎn)向重生態(tài)。2014年是一個重要拐點。這一年出臺了諸多新舉措，比如啟動了新一輪退耕還林，啟動了重金屬污染耕地修復試點，開展了華北地下水超采漏斗區(qū)綜合治理、濕地生態(tài)效益補償和退耕還濕試點。這幾個啟動具有標志意義，讓新的發(fā)展理念，即綠色發(fā)展理念和可持續(xù)發(fā)展理念開始影響到我們的農(nóng)業(yè)政策。后來我們陸續(xù)出臺了各類規(guī)劃和文件，加大農(nóng)業(yè)突出環(huán)境問題治理力度，減少化肥和農(nóng)藥過量使用，推進農(nóng)業(yè)廢棄物轉(zhuǎn)化利用，農(nóng)業(yè)部出臺了“一控、兩減、三基本”的工作思路。近兩年，這些政策開始見到成效。另外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)如何進一步優(yōu)化也是未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要問題，就是現(xiàn)有的種植業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)的邊際產(chǎn)能如何有序退出？我們認為要推進邊際產(chǎn)能的退出，就要真正讓農(nóng)業(yè)走上綠色發(fā)展的道路，這關鍵取決于農(nóng)業(yè)經(jīng)營者本身是否愿意采用這種綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的方式。所以我們建立了這樣一個不等式：(NY-NC)≥(OY-OC)。要推動農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展，就要讓這個不等式成立，即讓農(nóng)民從新發(fā)展方式中得到的凈收益大于從傳統(tǒng)粗放發(fā)展方式中所能得到的凈收益。這個不等式涉及到四個變量，我們要做大第一個變量(NY)和第四個變量(OC)，做小第二個變量(NC)和第三個變量(OY)。所謂做大第一個變量就是新發(fā)展方式的總收入最大化，做大第四個變量是舊發(fā)展方式的成本最大化。做小第二變量就是將新發(fā)展方式的成本做小，做小第三個變量將舊發(fā)展方式的總收入做小。在四個變量上同時發(fā)力，才能使這個不等式成立，才能撬動農(nóng)業(yè)發(fā)展從舊的方式轉(zhuǎn)向新的方式。圍繞這四個變量分別可以采取很多政策，比如要做大NY、做小NC，就要實施農(nóng)業(yè)綠色品牌戰(zhàn)略，疏通渠道，提高消費者對按新發(fā)展方式所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的支付意愿；實施綠色生態(tài)導向的農(nóng)業(yè)投入補貼政策，攤薄新方式的生產(chǎn)成本。要做小OY、做大OC，就要降低消費者對按舊發(fā)展方式所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的支付意愿；通過制定階梯水價、設立環(huán)境門檻以及使用經(jīng)濟處罰等手段提高舊發(fā)展方式的成本。

(三)從勞動力單向外流到雙向流動

在未來的現(xiàn)代化進程中，農(nóng)業(yè)發(fā)展要促進勞動力單向外流到雙向流動?，F(xiàn)代化的前半程，農(nóng)業(yè)勞動力基本上是單向外流的。究竟轉(zhuǎn)移了多少農(nóng)業(yè)勞動力？根據(jù)統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)1978年為28 318萬人，2016年為21 496萬人，以此推算外流6 822萬人，但是這個數(shù)字大大低估了農(nóng)業(yè)勞動力外流的狀況。1978—2016年全國就業(yè)人數(shù)年均增長1.75%，如果不外流，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)2016年應為54 732萬人，以此推算外流26 414萬人。這個數(shù)字跟目前2.8億農(nóng)民工的數(shù)字基本接近。我們現(xiàn)階段還處于要富裕農(nóng)民必須減少農(nóng)民的階段，因為第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比還高達27.7%，而第一產(chǎn)業(yè)GDP的比重才8.7%，也就是說27.7%的人生產(chǎn)了8.7%的財富，3：1的勞動生產(chǎn)率差距，對應的就是3：1的收入差距，所以說提高農(nóng)民收入要建立在勞動生產(chǎn)率提高的基礎上。但問題是，現(xiàn)代化的前半程，我國農(nóng)業(yè)勞動力外流走的是一條“精英移民”的道路。這是一條中國獨特的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移道路，有別于其他國家的破產(chǎn)農(nóng)民進城道路，中國是精英農(nóng)民進城，留下老弱婦孺進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。精英移民的特征，第一是農(nóng)民工男性占比高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員男性占比；第二是農(nóng)民工的文化程度明顯高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員的文化程度；第三是農(nóng)民工的年齡明顯小于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員，更加嚴重的是農(nóng)業(yè)勞動力老齡化程度大大超過農(nóng)民工老齡化的程度。

在這種狀況下發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，要面臨的一個重要挑戰(zhàn)是如何培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的問題。即如何優(yōu)化農(nóng)業(yè)的從業(yè)者結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)現(xiàn)代青年農(nóng)場主、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的帶頭人，甚至包括農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的問題。2016年，經(jīng)濟日報社聯(lián)合中國人民大學、零點有數(shù)科技有限公司關于“全國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展指數(shù)”的調(diào)查顯示，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體負責人中返鄉(xiāng)農(nóng)民工的占比高達58%。那么，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體很重要一個方面就是要在從現(xiàn)有農(nóng)民中培育的同時，更加重視“城歸”作用，引導返鄉(xiāng)、回鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)，將現(xiàn)代科技、生產(chǎn)方式和經(jīng)營模式引入農(nóng)業(yè)。但是，這就會碰到制度性障礙，因為中國農(nóng)村的特點是集體所有制，集體所有制是一個相對封閉的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，這時候城鄉(xiāng)之間的要素流動就會有一定的障礙。2017年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)：“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，清除阻礙要素下鄉(xiāng)的各種障礙?！背鞘械尼t(yī)療、文化、教育、科技，以及資金，這些要素下鄉(xiāng)相對難度較低。但是新型職業(yè)農(nóng)民下鄉(xiāng)，特別是那些非當?shù)丶w經(jīng)濟組織成員的新型職業(yè)農(nóng)民下鄉(xiāng)，就會遇到一些障礙，這個問題下一步會通過土地制度改革來解決。

(四)從重土地的保障功能到重土地的要素功能

在未來的現(xiàn)代化進程中，我們要推動從重土地的保障功能，轉(zhuǎn)向重土地的要素功能。對土地功能的認識會直接影響到設計土地制度的初衷，也會影響到設計土地制度的基本原則。長期以來，我們把土地作為農(nóng)民最后的、最可靠的生計保障，所以我們在設計包括承包地、宅基地等土地制度的時候，會有很多顧忌。但是隨著土地的保障功能逐步剝離給社會和政府，我們的社會保障體系，包括最低生活保障、新農(nóng)保以及新農(nóng)合等，正在逐步地覆蓋到農(nóng)村，逐步替代土地的保障功能。這個時候，我們一定要認識到土地要回歸到它的初心和本源，它就是一個要素，要回歸到把土地當一個要素來看待。如果按照這種觀點，我們在設計土地制度的時候就會有新的考慮。

要恢復土地的要素功能，也要認識到它是一種特殊的要素，它的流轉(zhuǎn)及配置，不能完全由市場機制來發(fā)揮作用。因為土地的配置極有可能出現(xiàn)市場失靈。比如，據(jù)有些專家的樣本調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地確權(quán)后并不一定有利于土地的集中化流轉(zhuǎn)，反而會吊高承包權(quán)利人的胃口，使承包權(quán)利人產(chǎn)生一種財富的幻覺，對流轉(zhuǎn)出的土地有更高的要價，從而不利于土地流轉(zhuǎn)和集中。在這個問題上我們要做進一步的研究。再比如，我國的城鄉(xiāng)土地是一個二元結(jié)構(gòu)，這個制度確實有它的問題，就是農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益沒有得到充分的尊重。但我們也要慶幸農(nóng)村地價沒有被炒起來，這為未來我們低成本地推進鄉(xiāng)村振興提供了難得的機遇。所以我們不要把城鄉(xiāng)二元的土地制度完全看作一個壞事，這個矛盾是在轉(zhuǎn)化的。

在未來的現(xiàn)代化進程中，毫無疑問我們要完善土地三權(quán)分置辦法。要完善土地三權(quán)分置辦法，該如何對所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)理性賦權(quán)？這個問題一定要引起高度重視。我們要有這樣的理念，一個好的土地制度，它要達到“土地是用來種的，不是用來囤的”，“是用來生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的，不是用來生產(chǎn)財產(chǎn)性收入的”的目的。如果我們把土地當做農(nóng)民的生計保障，當做農(nóng)民的財產(chǎn)性收入來源，按照這樣的理念去設計我們的土地制度、去完善我們的三權(quán)分置辦法，會使我們的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)陷入困境。所以我們需要按新的理念來設計土地制度。習近平總書記在貴州團審議十九大報告的時候，跟一個企業(yè)家的對話刊登在人民日報2017年10月19號第二版上。他說，這次十九大報告把新一輪土地承包期確定為30年，是同我們實現(xiàn)強國的目標是契合的，到建成社會主義現(xiàn)代化強國時，我們再研究新的土地政策。當然總書記也說了，我們黨的土地政策是長期穩(wěn)定的。對“長久不變”，很多人的預期是70年、90年，現(xiàn)在定下來了，是30年。第一輪15年、第二輪30年、新一輪30年，一共75年。75年是什么概念呢？就是第一輪承包時剛出生的人，到那時候最小也已經(jīng)75歲了。也就是說在未來現(xiàn)代化進程中，中國的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，中國鄉(xiāng)村的人口結(jié)構(gòu)，包括農(nóng)民的就業(yè)和保障體系，都會發(fā)生巨大的變化。我們要為未來的土地政策的變革，為未來三權(quán)分置辦法的完善，留下足夠的空間。這也是我們面向未來、在現(xiàn)代化的后半程要處理好的一個問題。當然具體還要根據(jù)實踐的發(fā)展，根據(jù)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的進程來不斷完善。

六、結(jié)束語

在未來33年的現(xiàn)代化進程中，首先，我們要始終要心里有數(shù)，實現(xiàn)“四化同步”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化會始終是一道難題，33年之后，跟我們2020年實現(xiàn)全面小康一樣，農(nóng)業(yè)農(nóng)村始終是個短板。其次，要處理好工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的“快變量”和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型“慢變量”的關系，要有歷史耐心。但是我們也要防止溫水煮青蛙，見事遲、行動慢會貽誤很多時機。其實看看日本的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，有很多見事遲、溫水煮青蛙的狀態(tài)，總是拖一拖，最后等問題暴露了再來解決根本解決不動了。我們還有非常好的條件，就是農(nóng)村地價沒被炒起來，城市房地產(chǎn)的野火沒有蔓延到農(nóng)村。要珍惜這個條件。最后，要處理好發(fā)揮市場決定性作用與更好地發(fā)揮政府作用的關系。在中國未來33年的現(xiàn)代化進程中，我們要在人多地少這樣一個資源稟賦條件下，探索出一條中國特色的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化道路。