預(yù)算管理一體化背景下高校預(yù)算編制方案研究

摘要：為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，深化財稅體制改革，我國于2019年啟動自上而下的預(yù)算管理一體化改革。預(yù)算編制是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，高效、科學(xué)地進(jìn)行預(yù)算編制是預(yù)算管理一體化改革的現(xiàn)實要求?；陬A(yù)算管理一體化的背景，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對高校構(gòu)建預(yù)算編制框架、制訂預(yù)算編制方案、應(yīng)對預(yù)算管理改革造成的潛在風(fēng)險進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理一體化；大數(shù)據(jù)技術(shù)；高校預(yù)算編制

0引言

財政部于2019年6月審議通過《財政核心業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)實施方案》，先后于2020年2月和4月制定發(fā)布《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)V1.0》，部署各地區(qū)分兩批建設(shè)實施預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。截至2023年2月，中央及36個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)均已建設(shè)應(yīng)用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)[1]。此次預(yù)算管理一體化改革，旨在以系統(tǒng)化思維和信息化手段推進(jìn)預(yù)算管理工作，構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”的管理機(jī)制，全面提高各級預(yù)算管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和自動化水平[2]。

利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，將一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)實時匯聚，對財政、稅務(wù)、央行等內(nèi)外部數(shù)據(jù)進(jìn)行整合處理，順暢銜接業(yè)務(wù)應(yīng)用與數(shù)據(jù)分析，是預(yù)算管理一體化改革縱深發(fā)展的關(guān)鍵。關(guān)于大數(shù)據(jù)的定義，目前為止認(rèn)可度最高的是麥肯錫全球研究院提出的“4V”理論，即大數(shù)據(jù)具有數(shù)據(jù)量大、數(shù)據(jù)類型多、處理速度快和單一數(shù)據(jù)價值密度低4個特點。

近年來，大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于高校預(yù)算管理領(lǐng)域的研究日益增多。高校預(yù)算具有數(shù)據(jù)海量且分散、數(shù)據(jù)來源單一、數(shù)據(jù)分析不夠深入等特點。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行預(yù)算編制，可以充分利用數(shù)據(jù)倉庫，將分散于各系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進(jìn)行提取、轉(zhuǎn)換、融合；嵌入業(yè)務(wù)處理過程，進(jìn)行實時統(tǒng)計與初步分析；利用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，對現(xiàn)有數(shù)據(jù)設(shè)置各種算法，進(jìn)行深度運算分析，發(fā)揮預(yù)測功能；按照用戶需求，設(shè)定不同的應(yīng)用場景，實現(xiàn)交互式展示預(yù)算報告，從而為預(yù)算集成化和精細(xì)化管理奠定基礎(chǔ)。

在預(yù)算管理一體化改革背景下，本文首先基于大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建預(yù)算編制框架；其次采取院校兩級預(yù)算編制模式，對項目支出預(yù)算、收入預(yù)算和基本支出預(yù)算進(jìn)行分類詳細(xì)講解；最后指出基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的預(yù)算編制過程可能面臨的威脅及對策建議，以期提高高校預(yù)算編制水平，降低高校內(nèi)部控制風(fēng)險，推動高校實現(xiàn)長期良性發(fā)展。

1基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的高校預(yù)算編制框架構(gòu)建

利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行高校預(yù)算編制，其框架體系應(yīng)包含5部分內(nèi)容：硬件層（HaaS）、基礎(chǔ)設(shè)施層（IaaS）、數(shù)據(jù)層（DaaS）、平臺層（PaaS）和軟件層（SaaS）。高校預(yù)算編制框架見圖1。

結(jié)合圖1，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行預(yù)算編制的基本實施路徑為：第一，基于硬件層服務(wù)，通過分布式處理、高性能計算、識別感知等技術(shù)，對從多個數(shù)據(jù)庫采集而來的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)及非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進(jìn)行提取、轉(zhuǎn)換、加載等預(yù)處理。第二，基于基礎(chǔ)設(shè)施層服務(wù)，通過數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，對不同層次的數(shù)據(jù)（ODS/DW/DM）進(jìn)行預(yù)測建模、聚類分析、關(guān)聯(lián)分析等深度分析。第三，基于數(shù)據(jù)層服務(wù)，融合業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、財務(wù)數(shù)據(jù)、政策制度等相關(guān)文件要求，形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息倉庫。第四，基于平臺層服務(wù)，確保元數(shù)據(jù)和主數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)被完整存儲、準(zhǔn)確檢索和有效管理；同時，按照各部門預(yù)算編制分工情況，結(jié)合不同需求，借助可視化技術(shù)進(jìn)行成果展示。第五，基于軟件層服務(wù)，實現(xiàn)不同部門之間的數(shù)據(jù)共享、溝通協(xié)調(diào)；調(diào)整確定預(yù)算指標(biāo)，完成預(yù)算編制[3]。

2基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的高校預(yù)算編制方案

近年來，隨著國家對高等教育投入的加大，高校由傳統(tǒng)的精英教育向規(guī)?；逃D(zhuǎn)變，辦學(xué)規(guī)模日益擴(kuò)大。2019年開始的預(yù)算管理一體化改革對預(yù)算集成化和精細(xì)化管理提出了更高要求。因此，高校預(yù)算編制工作面臨新挑戰(zhàn)。本文采取院校兩級預(yù)算編制模式，利用零基預(yù)算編制方法，通過部分切塊、部分統(tǒng)籌、部分統(tǒng)切結(jié)合的編制方式對項目支出預(yù)算、收入預(yù)算和基本支出預(yù)算的編制內(nèi)容做詳細(xì)解釋說明。

2.1預(yù)算編制數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)

高校預(yù)算編制工作從開始到結(jié)束需經(jīng)過“兩上兩下”的過程，預(yù)算編制數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)見圖2。

第一步：定期維護(hù)預(yù)算編制系統(tǒng)中的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，包括單位基本信息、人員基本信息、房屋車輛等資產(chǎn)信息、在校生人數(shù)等單位補(bǔ)充信息。第二步：結(jié)合單位發(fā)展目標(biāo)，確定近5年的項目支出中期規(guī)劃，及時登記入庫項目；按照重要性順序，逐年申報項目預(yù)算。第三步：結(jié)合上級部門下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)，編制收入預(yù)算，并分解人員經(jīng)費支出和公用經(jīng)費支出。第四步：按照審核通過的支出分解情況，分項目編制預(yù)算。第五步：單位內(nèi)部審核預(yù)算編制情況，及時修改、調(diào)整預(yù)算項目，匯總上報單位預(yù)算編制方案。第六步：上級部門審核預(yù)算編制方案，按照審核意見進(jìn)行調(diào)整。第七步：預(yù)算批復(fù)，做好預(yù)算公開及預(yù)算執(zhí)行[4]。

2.2預(yù)算編制流程分析

2.2.1基礎(chǔ)數(shù)據(jù)維護(hù)

通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，定期采集匯總不同數(shù)據(jù)庫的信息，包括人事系統(tǒng)的人員基本信息、資產(chǎn)管理系統(tǒng)的資產(chǎn)信息、招生辦系統(tǒng)和教務(wù)學(xué)籍系統(tǒng)的學(xué)生信息、二級學(xué)院和教務(wù)系統(tǒng)的教學(xué)科研信息、財務(wù)系統(tǒng)的預(yù)決算信息，以及各部門頒布的規(guī)章制度等。利用分布式處理等技術(shù)對以上信息進(jìn)行轉(zhuǎn)換、清洗、加載等初步處理，形成標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)。

2.2.2項目支出預(yù)算編制

項目預(yù)算由二級學(xué)院提出申請，涉及不同學(xué)院的項目，成立聯(lián)合項目組申請[5]。教學(xué)科研類項目先經(jīng)教務(wù)部進(jìn)行業(yè)務(wù)審核，宿舍改造類項目先經(jīng)學(xué)工部和總務(wù)部聯(lián)合進(jìn)行業(yè)務(wù)審核，獎助學(xué)金項目先經(jīng)學(xué)工部進(jìn)行業(yè)務(wù)審核。業(yè)務(wù)審核通過后，財務(wù)部對項目預(yù)算編制數(shù)據(jù)進(jìn)行合規(guī)性審查，并指導(dǎo)相關(guān)部門登記入庫項目。學(xué)校結(jié)合中期發(fā)展規(guī)劃、各項目預(yù)算績效、歷年項目預(yù)算執(zhí)行情況等，綜合分析、統(tǒng)籌安排項目申報。

2.2.3收入預(yù)算編制、預(yù)算控制數(shù)分解

不同于企業(yè)的主營業(yè)務(wù)收入和營業(yè)外收入，高校的收入主要分為財政撥款收入、事業(yè)收入和其他收入。其中，財政撥款收入由財政部門根據(jù)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中單位提交的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，按照生均撥款及相關(guān)算法確定，學(xué)校本身對這部分收入無從干預(yù)。事業(yè)收入指納入財政專戶管理的學(xué)費、住宿費及考務(wù)費收入。學(xué)校財務(wù)部可以借助大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，通過預(yù)測建模、聚類分析、關(guān)聯(lián)分析等技術(shù)手段對這部分收入進(jìn)行精確預(yù)測。例如，通過對歷年錄取學(xué)生的生源地、高考分?jǐn)?shù)線等數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)學(xué)校在哪些省份的認(rèn)可度更高，從而有側(cè)重地分配招生指標(biāo)，合理預(yù)測報到率，確定學(xué)費收入。其他收入包括本級橫向撥款、非同級財政撥款、利息收入等。該部分收入隨機(jī)性較大，雖然占比較低，但不能忽略。

下達(dá)基本支出預(yù)算控制數(shù)后，需將其分解為人員經(jīng)費支出和公用經(jīng)費支出。高?？梢岳么髷?shù)據(jù)技術(shù)，按照內(nèi)嵌于預(yù)算編制系統(tǒng)的規(guī)則（如不得低于預(yù)算控制數(shù)的20%），確定公用支出下限；結(jié)合歷年決算數(shù)據(jù)，借助算法確定人員經(jīng)費和公用經(jīng)費支出的比例，進(jìn)而分解預(yù)算控制數(shù)。

2.2.4基本支出預(yù)算編制

高校在完成預(yù)算收入編制后，按照“無預(yù)算不支出”的硬約束，結(jié)合已上報的預(yù)算控制數(shù)分解情況，編制基本支出預(yù)算。基本支出預(yù)算按照部門支出經(jīng)濟(jì)分類，分為基本工資、津貼補(bǔ)貼、績效工資、社會保險繳費、住房公積金繳費、水費、電費、辦公費、物業(yè)管理費、維修費、福利費、培訓(xùn)費、資本性支出等眾多預(yù)算項目。本文依據(jù)預(yù)算編制責(zé)任主體，將其分為切塊類預(yù)算項目、統(tǒng)籌類預(yù)算項目和統(tǒng)切結(jié)合類預(yù)算項目，分類別進(jìn)行預(yù)算編制。當(dāng)然，隨著預(yù)算制度的不斷完善，高校應(yīng)結(jié)合具體發(fā)展情況適時調(diào)整以上分類。

1.切塊類預(yù)算項目編制

切塊類預(yù)算項目由二級學(xué)院和歸口行政處室根據(jù)實際需要負(fù)責(zé)編制。其中，水費、電費、郵電費、物業(yè)管理費、取暖費5個預(yù)算項目由總務(wù)部負(fù)責(zé)編制；福利費之教師餐費預(yù)算項目由食堂負(fù)責(zé)編制；福利費之職工體檢費預(yù)算項目由體育衛(wèi)生部負(fù)責(zé)編制；勞務(wù)費之評審費、勞務(wù)費之外聘教師課時費、會議費3個預(yù)算項目由二級學(xué)院負(fù)責(zé)編制，并由預(yù)算編制系統(tǒng)進(jìn)行匯總；銀行手續(xù)費預(yù)算項目由財務(wù)部負(fù)責(zé)編制；資本性支出之圖書購置費預(yù)算項目由圖書館負(fù)責(zé)編制。

2.統(tǒng)籌類預(yù)算項目編制

統(tǒng)籌類預(yù)算項目主要指培訓(xùn)費和人員經(jīng)費類預(yù)算項目，后者包括人員工資（基本工資、績效工資、津貼補(bǔ)貼）、社會保險繳費和住房公積金繳費。統(tǒng)籌類預(yù)算項目均由人事部負(fù)責(zé)編制。其中，人員工資預(yù)算項目由人事部結(jié)合預(yù)算編制系統(tǒng)的人員基本信息、人員招聘計劃和調(diào)薪計劃負(fù)責(zé)編制；社會保險繳費和住房公積金繳費2個預(yù)算項目由人事部結(jié)合預(yù)算年度人員工資預(yù)測情況，按照相關(guān)部門要求依比例測算；培訓(xùn)費預(yù)算項目由人事部結(jié)合專業(yè)教師培訓(xùn)計劃和行政管理人員培訓(xùn)計劃負(fù)責(zé)編制。

3.統(tǒng)切結(jié)合類預(yù)算項目編制

統(tǒng)切結(jié)合類預(yù)算項目需先由切塊部門申請，再由統(tǒng)籌部門審查并匯總編制。其中，資本性支出之設(shè)備家具購置、辦公費之低值易耗品采購、辦公費之教學(xué)專用材料采購、辦公費之宣傳費、維修費5個預(yù)算項目由二級學(xué)院和行政處室根據(jù)工作安排提交申請，總務(wù)部進(jìn)行業(yè)務(wù)審查并匯總編制。對于采購類的預(yù)算項目，總務(wù)部需按照內(nèi)嵌于預(yù)算編制系統(tǒng)的《政府集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)》《通用辦公設(shè)備家具配置預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》等文件要求，結(jié)合資產(chǎn)配置使用情況進(jìn)行合規(guī)性審查，并及時退回二級學(xué)院和行政處室修改，由前者進(jìn)行匯總編制，在預(yù)算批復(fù)后統(tǒng)籌使用以上預(yù)算項目指標(biāo)。辦公費之學(xué)生活動費由二級學(xué)院根據(jù)工作安排提交申請，學(xué)工部審查是否可行并負(fù)責(zé)編制。辦公費之科研經(jīng)費、辦公費之實習(xí)實訓(xùn)經(jīng)費兩個預(yù)算項目由二級學(xué)院申請后，教務(wù)部進(jìn)行業(yè)務(wù)審查并負(fù)責(zé)編制。差旅費預(yù)算項目由二級學(xué)院根據(jù)工作安排提交申請，財務(wù)部按照內(nèi)嵌于預(yù)算編制系統(tǒng)的學(xué)校差旅費報銷制度進(jìn)行合規(guī)性審查，退回二級學(xué)院修改后，負(fù)責(zé)匯總編制。

2.2.5審核、調(diào)整、上報預(yù)算編制

高校借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，在編制各預(yù)算項目過程中，實時融合財務(wù)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、內(nèi)部數(shù)據(jù)與外部數(shù)據(jù)；實現(xiàn)不同部門之間集成化辦公，避免線下傳遞表格可能造成的數(shù)據(jù)滯后甚至數(shù)據(jù)錯誤情況。形成初稿后，財務(wù)部利用平臺層服務(wù)存儲各項預(yù)算數(shù)據(jù)，對預(yù)算初稿進(jìn)行格式審核，并對超出預(yù)算控制數(shù)的預(yù)算項目進(jìn)行回溯分析；匯報學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)，由后者決定調(diào)整事項，并由預(yù)算項目編制部門對預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整。最后，經(jīng)學(xué)校審議通過的預(yù)算編制方案由財務(wù)部負(fù)責(zé)上報。

2.2.6公開預(yù)算批復(fù)

根據(jù)預(yù)算法要求，各單位應(yīng)在預(yù)算批復(fù)后20日內(nèi)進(jìn)行預(yù)算公開。上級部門下達(dá)預(yù)算批復(fù)后，高校應(yīng)在預(yù)算編制系統(tǒng)中公開預(yù)算批復(fù)內(nèi)容，并根據(jù)不同需求，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)設(shè)定不同的應(yīng)用場景，對預(yù)算批復(fù)數(shù)據(jù)進(jìn)行可視化展示。

3基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的高校預(yù)算編制潛在威脅及對策建議

3.1潛在威脅

3.1.1預(yù)算管理理念落后，預(yù)算編制人員能力不足

預(yù)算管理一體化要求以預(yù)算項目為管理單元，預(yù)算編制按照預(yù)算項目確定預(yù)算資金，不再是按部門分配預(yù)算資金的預(yù)算管理理念。當(dāng)前，部分高校領(lǐng)導(dǎo)層對理念轉(zhuǎn)變認(rèn)識不清楚；預(yù)算編制人員面對政策要求，存在理解偏差；部門之間溝通不暢，預(yù)算編制效果不理想。此外，高校缺乏利用大數(shù)據(jù)技術(shù)挖掘并分析數(shù)據(jù)潛在價值的專業(yè)技術(shù)人員。

3.1.2現(xiàn)有系統(tǒng)信息化水平低，預(yù)算管理一體化建設(shè)受阻高校現(xiàn)有系統(tǒng)為各業(yè)務(wù)部門獨立建設(shè)，業(yè)務(wù)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑并不統(tǒng)一，部分?jǐn)?shù)據(jù)重復(fù)或缺失，數(shù)據(jù)之間相關(guān)性低、連貫性差，造成各系統(tǒng)銜接不暢；大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用困難，不能為預(yù)算編制提供有力支撐，預(yù)算管理一體化建設(shè)難以開展。

3.1.3系統(tǒng)整合可能引發(fā)信息安全問題

雖然本文提出的預(yù)算編制系統(tǒng)僅限于高校內(nèi)網(wǎng)使用，未上“云”，也未與外網(wǎng)聯(lián)通，但是需要與內(nèi)網(wǎng)環(huán)境下不同系統(tǒng)聯(lián)通，如人事系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、教學(xué)科研系統(tǒng)、學(xué)生收費系統(tǒng)等，數(shù)據(jù)在共享過程中存在泄露、被篡改甚至丟失等安全問題。

3.2對策建議

3.2.1加強(qiáng)頂層設(shè)計，轉(zhuǎn)變預(yù)算管理理念

高校應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展目標(biāo)，摒棄短視思維，編制中長期規(guī)劃，從長遠(yuǎn)角度認(rèn)識到大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用價值；按照輕重緩急設(shè)立項目庫，編制項目預(yù)算；樹立以預(yù)算項目確定預(yù)算資金的意識，減少重復(fù)建設(shè)、重復(fù)購置造成的資源浪費；通過預(yù)算編制動員、預(yù)算批復(fù)公開、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、預(yù)算績效評估提高預(yù)算編制人員的參與度，保證預(yù)算數(shù)據(jù)更加科學(xué)合理，逐步實現(xiàn)預(yù)算管理一體化。

3.2.2成立專項基金，用于預(yù)算編制體系建設(shè)

高校應(yīng)成立專項基金，用于硬件系統(tǒng)建設(shè)和人才隊伍培養(yǎng)。通過迭代升級，分階段改進(jìn)預(yù)算編制系統(tǒng)，從開發(fā)關(guān)鍵模塊逐步延伸擴(kuò)展，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)不同系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)聯(lián)通；招聘復(fù)合型人才，如預(yù)算編制牽頭部門人員既要深刻領(lǐng)會預(yù)算管理一體化的要求，又要熟練掌握大數(shù)據(jù)技術(shù)，同時具備較強(qiáng)的溝通、協(xié)調(diào)能力；增加培訓(xùn)預(yù)算，加大對預(yù)算編制人員的培訓(xùn)力度，提高預(yù)算編制人員的實操水平；建立內(nèi)嵌于系統(tǒng)的制度約束與人員定期抽檢相結(jié)合的預(yù)算編制監(jiān)督模式。

3.2.3設(shè)置系統(tǒng)數(shù)據(jù)使用權(quán)限并執(zhí)行留痕管理

高校應(yīng)利用數(shù)據(jù)加密技術(shù)，對各類數(shù)據(jù)實施嚴(yán)格管理；安裝防盜設(shè)備，限制訪問人員和訪問頻率；執(zhí)行留痕管理，避免數(shù)據(jù)泄露造成人身財產(chǎn)安全風(fēng)險；明確預(yù)算編制責(zé)任主體，分別賦予預(yù)算編制人員和預(yù)算審核人員不同的系統(tǒng)使用權(quán)限，避免不相容職務(wù)造成預(yù)算管理混亂；嚴(yán)格制定不同系統(tǒng)接口的安全標(biāo)準(zhǔn)，定期排查系統(tǒng)漏洞并及時維護(hù)。

4結(jié)語

本文利用大數(shù)據(jù)技術(shù)賦能高校預(yù)算管理一體化改革縱深發(fā)展。通過構(gòu)建由硬件層、基礎(chǔ)設(shè)施層、數(shù)據(jù)層、平臺層和軟件層5部分組成的預(yù)算編制框架，建立統(tǒng)一的預(yù)算編制系統(tǒng)，打破長久存在于不同系統(tǒng)之間的“信息孤島”，避免上下級預(yù)算“兩張皮”情況；采取院校兩級的預(yù)算編制模式，在嚴(yán)格管控預(yù)算的同時，將財權(quán)下放，保證二級學(xué)院權(quán)力和職責(zé)方面的平衡，增加其參與預(yù)算編制的積極性；指出預(yù)算編制體系建立之初可能存在理念落后、系統(tǒng)信息化水平低和信息安全威脅等問題，相應(yīng)提出加強(qiáng)頂層設(shè)計、成立專項基金和設(shè)置系統(tǒng)數(shù)據(jù)使用權(quán)限等對策建議，以期提高高校預(yù)算編制水平。

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收稿日期：2023-09-21

作者簡介：

戴亞素，女，1988年生，碩士研究生，會計師，主要研究方向：高校財務(wù)。