事業(yè)單位政府采購(gòu)管理風(fēng)險(xiǎn)控制與策略

葉哲明 李 武 盛 潔

（作者單位：杭州市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院計(jì)財(cái)處）

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著政府采購(gòu)管理制度改革的不斷推進(jìn)，事業(yè)單位政府采購(gòu)管理更加規(guī)范化、科學(xué)化和高效化。但在新的形勢(shì)下，也會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題，現(xiàn)就當(dāng)前我國(guó)事業(yè)單位政府采購(gòu)管理活動(dòng)中存在的主要問(wèn)題加以探討。

一、事業(yè)單位政府采購(gòu)的意義

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，事業(yè)單位承擔(dān)國(guó)家公益職能要求越來(lái)越嚴(yán)，政府采購(gòu)項(xiàng)目精細(xì)化程度越來(lái)越高，采購(gòu)規(guī)模也隨之不斷擴(kuò)大。事業(yè)單位主要以提供公益服務(wù)為主，所使用資金大多為財(cái)政補(bǔ)助資金，而政府采購(gòu)是事業(yè)單位順利開(kāi)展科研服務(wù)、為社會(huì)提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)。政府采購(gòu)分為集中采購(gòu)和分散采購(gòu)。集中采購(gòu)是指使用財(cái)政性資金，采購(gòu)政府集中采購(gòu)目錄內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)的行為。分散采購(gòu)是指使用財(cái)政性資金采購(gòu)政府集中采購(gòu)目錄以外，且金額達(dá)到分散采購(gòu)限額以上的貨物、工程和服務(wù)的行為[1-2]。政府采購(gòu)的目的是為規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高采購(gòu)資金的使用績(jī)效，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，保護(hù)采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，預(yù)防采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)廉政建設(shè)[3]。

（一）有利于規(guī)范采購(gòu)行為

根據(jù)《政府采購(gòu)法》和地方性法規(guī)，以及和各事業(yè)單位的工作實(shí)際，制定事業(yè)單位政府采購(gòu)相關(guān)制度，明確政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)、政府采購(gòu)資金來(lái)源、政府采購(gòu)范圍、政府采購(gòu)驗(yàn)收、政府采購(gòu)合同歸檔、政府采購(gòu)監(jiān)督、政府采購(gòu)方式及審批程序等，有利于加強(qiáng)事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制，規(guī)范采購(gòu)行為。

（二）有利于提升科研服務(wù)水平

《政府采購(gòu)法》等相關(guān)政策法規(guī)的出臺(tái)，使事業(yè)單位政府采購(gòu)活動(dòng)有法可依，確保政府采購(gòu)行為更加規(guī)范[4]。通過(guò)科學(xué)規(guī)范的采購(gòu)活動(dòng)，確保物資有計(jì)劃、有保障、高質(zhì)量供應(yīng)，使事業(yè)單位能夠有序開(kāi)展各項(xiàng)科研工作，從而保證公共服務(wù)質(zhì)量和水平的提升。

（三）有利于節(jié)約采購(gòu)成本

事業(yè)單位組織政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，依據(jù)規(guī)范化采購(gòu)流程，按照質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、公平公正、誠(chéng)實(shí)守信的原則進(jìn)行政府采購(gòu)。要實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位政府采購(gòu)規(guī)范化管理，主要通過(guò)預(yù)算編制來(lái)加以體現(xiàn)。在預(yù)算編制過(guò)程中，按照不同采購(gòu)標(biāo)的選用不同的政府采購(gòu)方式，可以提高事業(yè)單位采購(gòu)物資的效率、質(zhì)量和水平，同時(shí)有效降低采購(gòu)成本，減輕事業(yè)單位的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（四）有利于加強(qiáng)單位廉政建設(shè)

事業(yè)單位實(shí)施政府采購(gòu)過(guò)程中缺乏有效的監(jiān)督和管控，有可能會(huì)出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。有了制度性約束，事業(yè)單位開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，會(huì)依據(jù)政府采購(gòu)的相關(guān)制度和采購(gòu)流程進(jìn)行規(guī)范化操作，在公眾監(jiān)督下開(kāi)展采購(gòu)工作，并在政府采購(gòu)網(wǎng)站及時(shí)公開(kāi)采購(gòu)信息，避免發(fā)生違規(guī)操作的采購(gòu)行為，保證采購(gòu)行為規(guī)范有效、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、公平公正。

二、事業(yè)單位政府采購(gòu)存在的問(wèn)題

政府采購(gòu)按相關(guān)政策指導(dǎo)開(kāi)展工作，但在實(shí)際操作中，政府采購(gòu)相關(guān)制度不夠完善，無(wú)法保證政府采購(gòu)工作順利開(kāi)展，為適應(yīng)政府采購(gòu)發(fā)展需要，符合政府采購(gòu)科學(xué)性和合理性要求，需要進(jìn)行制度創(chuàng)新。同時(shí)，由于事業(yè)單位采購(gòu)人員技能和素質(zhì)參差不齊，在實(shí)施政府采購(gòu)過(guò)程中，政府采購(gòu)流程不規(guī)范、采購(gòu)預(yù)算編制不夠嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)部缺乏有效控制。如何用好政府采購(gòu)管理資金及規(guī)范政府采購(gòu)管理活動(dòng)，是擺在各事業(yè)單位面前的一道難題。

（一）政府采購(gòu)預(yù)算編制不完善且缺乏科學(xué)性

事業(yè)單位政府采購(gòu)預(yù)算編制過(guò)程中，一是由于單位內(nèi)部各部門人員技能和素質(zhì)參差不齊，對(duì)預(yù)算編制缺乏足夠的重視，預(yù)算編制理念落后、方式較粗放，對(duì)預(yù)算指標(biāo)缺乏有效的細(xì)化和量化，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)。很多事業(yè)單位沒(méi)有結(jié)合市場(chǎng)實(shí)際情況，對(duì)需要采購(gòu)的物資進(jìn)行預(yù)算編制，造成采購(gòu)的物資、設(shè)備因參數(shù)更新、價(jià)格變動(dòng)而無(wú)法按實(shí)際需要采購(gòu)。還有的事業(yè)單位對(duì)政府采購(gòu)機(jī)制認(rèn)識(shí)不足，存在“先上車后補(bǔ)票”的現(xiàn)象，致使出現(xiàn)一系列違規(guī)操作情況，影響資金使用效率和資金管理水平。二是事業(yè)單位由于工作內(nèi)容和權(quán)責(zé)的穩(wěn)定性，導(dǎo)致預(yù)算編制人員存在墨守成規(guī)的經(jīng)驗(yàn)主義，不去考慮優(yōu)化和創(chuàng)新，編制采購(gòu)的預(yù)算過(guò)程存在較大的盲目性，有些單位甚至由領(lǐng)導(dǎo)直接拍板，存在漏編、空頭以及超采等行為。三是部分事業(yè)單位對(duì)于預(yù)算績(jī)效的編制不夠重視，出現(xiàn)編制流于形式的情況。在制定相關(guān)績(jī)效指標(biāo)時(shí)沒(méi)有進(jìn)行事前評(píng)估，編制的績(jī)效目標(biāo)與項(xiàng)目不匹配，缺乏可操作性和可考核性。有些事業(yè)單位在實(shí)際采購(gòu)過(guò)程中，為了完成支付進(jìn)度和支付率，存在刻意抬高采購(gòu)價(jià)格、加大采購(gòu)量的現(xiàn)象。

（二）政府采購(gòu)內(nèi)控制度不完善，監(jiān)管不到位

事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度不完善，是影響事業(yè)單位政府采購(gòu)質(zhì)量的根本原因之一。目前，事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度不完善的主要原因是事業(yè)單位對(duì)政府采購(gòu)內(nèi)部控制工作重視程度不夠，對(duì)內(nèi)部控制意義理解存在偏差。在具體開(kāi)展政府采購(gòu)工作時(shí)，由于工作目標(biāo)不明確、組織架構(gòu)不完善、工作職責(zé)不細(xì)化，造成事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)項(xiàng)目不健全。由于對(duì)政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度認(rèn)識(shí)不到位，溝通不到位，采購(gòu)信息傳遞有誤，采購(gòu)資源無(wú)法進(jìn)行共享，政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)增加，容易出現(xiàn)違法亂紀(jì)狀況，導(dǎo)致政府采購(gòu)各類工作落實(shí)不到位，管理流于形式。同時(shí)，事業(yè)單位的部分采購(gòu)人員在采購(gòu)過(guò)程中與供應(yīng)商之間存在私下交易，影響了公開(kāi)招標(biāo)的公正性和公平性。此外，由于監(jiān)管不到位，部分事業(yè)單位沒(méi)有嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》要求的采購(gòu)程序完成采購(gòu)工作，導(dǎo)致政府采購(gòu)存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，容易造成腐敗行為，產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)，降低政府采購(gòu)工作質(zhì)量。

（三）政府采購(gòu)人員專業(yè)素質(zhì)有待提高

事業(yè)單位未配置專業(yè)采購(gòu)人員，是導(dǎo)致采購(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題的原因之一。一是政府采購(gòu)制度對(duì)采購(gòu)流程規(guī)定較為嚴(yán)格，而事業(yè)單位政府采購(gòu)人員大多是各業(yè)務(wù)部門兼職人員，水平良莠不齊且人員變動(dòng)頻繁，對(duì)政府采購(gòu)相關(guān)政策理解不透徹，有待提高業(yè)務(wù)水平。二是事業(yè)單位政府采購(gòu)還會(huì)涉及專業(yè)性較強(qiáng)的工程類的施工圖紙、設(shè)備技術(shù)參數(shù)、市場(chǎng)調(diào)研、行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r等，而兼職采購(gòu)人員往往不具備這方面的專業(yè)知識(shí)，對(duì)采購(gòu)需求編制較為籠統(tǒng)。三是由于驗(yàn)收人員受專業(yè)技術(shù)限制，只是對(duì)數(shù)量、外形等進(jìn)行簡(jiǎn)單驗(yàn)收，沒(méi)有對(duì)貨物參數(shù)和性能等進(jìn)行實(shí)質(zhì)性驗(yàn)收，驗(yàn)收結(jié)果較為隨意。四是由于采購(gòu)人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，在工程類項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)，會(huì)出現(xiàn)資本性支出和商品服務(wù)支出劃分界限不清的情況。五是事業(yè)單位政府采購(gòu)人員大多沒(méi)有進(jìn)行道德素質(zhì)培養(yǎng)，導(dǎo)致政府采購(gòu)人員違反政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

（四）政府采購(gòu)信息化平臺(tái)建設(shè)滯后

在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及信息技術(shù)高速發(fā)展的時(shí)代，大多地方政府開(kāi)發(fā)了政府采購(gòu)信息化平臺(tái)和財(cái)政預(yù)算一體化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)活動(dòng)和資金支付系統(tǒng)的無(wú)縫對(duì)接，提高了政府采購(gòu)和資金支付效率。實(shí)踐證明，當(dāng)前事業(yè)單位政府采購(gòu)信息化平臺(tái)建設(shè)還相對(duì)落后，導(dǎo)致政府與供應(yīng)商之間信息不對(duì)稱，限制了政府選擇符合要求的供應(yīng)商的范圍，供應(yīng)商無(wú)法清楚了解政府需要購(gòu)買合適的貨物和服務(wù)的渠道。由于政府采購(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)建設(shè)落后，存在數(shù)據(jù)庫(kù)信息更新不及時(shí)的問(wèn)題，使采購(gòu)部門無(wú)法獲取有效的采購(gòu)信息，導(dǎo)致事業(yè)單位采購(gòu)部門不能了解商品和服務(wù)的真實(shí)性、價(jià)格等情況。除此之外，政府采購(gòu)內(nèi)部和外部在對(duì)政府采購(gòu)工作進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，也會(huì)受到信息化建設(shè)的影響。政府采購(gòu)信息化平臺(tái)建設(shè)落后，不利于內(nèi)、外部監(jiān)管部門對(duì)事業(yè)單位實(shí)施政府采購(gòu)行為進(jìn)行有效監(jiān)督，從而影響監(jiān)管的效果。

在實(shí)際操作過(guò)程中，財(cái)政預(yù)算一體化系統(tǒng)也存在問(wèn)題，需要逐步升級(jí)改進(jìn)，主要存在的問(wèn)題是采購(gòu)部門在編制采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行書(shū)時(shí)，采購(gòu)預(yù)算指標(biāo)是否適宜面向中小企業(yè)及面向小微企業(yè)預(yù)留比例情況，與中標(biāo)后面向中小微企業(yè)預(yù)留份額是否一致很難摸清。

三、事業(yè)單位政府采購(gòu)的優(yōu)化措施

（一）精準(zhǔn)編制政府采購(gòu)預(yù)算，納入政府采購(gòu)考核

事業(yè)單位要加大對(duì)政府采購(gòu)工作的考核力度，制定可量化的績(jī)效考核指標(biāo)。將政府采購(gòu)考核納入單位年終考核，根據(jù)單位績(jī)效考評(píng)結(jié)果，作為采購(gòu)部門年終評(píng)優(yōu)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，將采購(gòu)人員的工作業(yè)績(jī)與年終考核進(jìn)行掛鉤。將預(yù)算執(zhí)行情況和變更情況作為考核相關(guān)單位和人員的重要指標(biāo)，規(guī)范預(yù)算變更審批程序，對(duì)于隨意變更采購(gòu)預(yù)算的不予審批。細(xì)化事業(yè)單位政府采購(gòu)預(yù)算，對(duì)于長(zhǎng)期性采購(gòu)項(xiàng)目，實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算和零基預(yù)算相結(jié)合的編制方法，提高預(yù)算的準(zhǔn)確度。

（二）完善政府采購(gòu)內(nèi)控制度，加大監(jiān)管力度

事業(yè)單位要落實(shí)政府采購(gòu)內(nèi)控主體責(zé)任部門，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度。根據(jù)現(xiàn)有實(shí)際情況，內(nèi)部控制建設(shè)主體責(zé)任部門大多數(shù)落實(shí)給財(cái)務(wù)管理部門，而財(cái)務(wù)管理部門主要負(fù)責(zé)事業(yè)單位預(yù)算管理、會(huì)計(jì)核算、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理等工作，需要強(qiáng)化財(cái)務(wù)人員對(duì)單位內(nèi)控必要性的認(rèn)識(shí)，制定崗位輪換制度，落實(shí)不相容崗位相互分離，實(shí)現(xiàn)各崗位之間的監(jiān)督[5]。財(cái)務(wù)部門作為內(nèi)控牽頭職能部門，針對(duì)政府采購(gòu)中存在的制度問(wèn)題，需要與單位各業(yè)務(wù)部門積極協(xié)調(diào)、配合，制定和完善內(nèi)部控制體系。對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程中存在的不恰當(dāng)行為，通過(guò)有效監(jiān)督和專項(xiàng)治理來(lái)規(guī)范業(yè)務(wù)行為。通過(guò)配置專職的內(nèi)控人員對(duì)采購(gòu)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)對(duì)違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則的違法行為進(jìn)行查處，并加大處罰力度，保障采購(gòu)環(huán)境的公開(kāi)、公平、公正，維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序。此外，暢通投訴渠道，充分利用線上線下方式發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。

（三）規(guī)范用人機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和道德建設(shè)

事業(yè)單位要完善選人用人制度，規(guī)范選人用人機(jī)制。通過(guò)內(nèi)部選拔，將思想品德作為選人用人的第一標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)考慮到政府采購(gòu)具有政策性強(qiáng)和技術(shù)性高的特點(diǎn)，需要選用綜合能力高、業(yè)務(wù)強(qiáng)的人員負(fù)責(zé)政府采購(gòu)工作。同時(shí)，事業(yè)單位要制定相應(yīng)的獎(jiǎng)罰措施，規(guī)范政府采購(gòu)人員的采購(gòu)行為，并對(duì)具有創(chuàng)新意識(shí)的采購(gòu)人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)采購(gòu)人員的工作積極性。此外，為了規(guī)避采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，事業(yè)單位要對(duì)采購(gòu)人員實(shí)行輪崗制度。加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)人員的思想品德教育，提高采購(gòu)人員對(duì)政府采購(gòu)工作認(rèn)識(shí)，著力提高政府采購(gòu)人員的業(yè)務(wù)水平，減少人為因素對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的影響。由于政府采購(gòu)人員變動(dòng)較為頻繁，且政府采購(gòu)相關(guān)政策或政府采購(gòu)平臺(tái)根據(jù)需要不斷更新，需要定期或不定期對(duì)采購(gòu)人員的專業(yè)知識(shí)和法規(guī)制度進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)需要使用采購(gòu)系統(tǒng)的人員進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)知識(shí)培訓(xùn)，提升采購(gòu)人員的信息技術(shù)水平。

（四）優(yōu)化政府采購(gòu)信息化平臺(tái)建設(shè)，提高政府采購(gòu)?fù)该鞫?/h3>

事業(yè)單位要利用網(wǎng)絡(luò)資源，加快政府采購(gòu)信息化建設(shè)，提高政府采購(gòu)的工作效率和市場(chǎng)透明度。建立一套具有時(shí)限性的商品信息系統(tǒng)，自動(dòng)更新采購(gòu)信息查詢系統(tǒng)、入駐企業(yè)信譽(yù)、規(guī)模查詢系統(tǒng)，以及資金支付一體化功能系統(tǒng)。采購(gòu)部門利用政府采購(gòu)平臺(tái)，可以對(duì)歷年采購(gòu)數(shù)據(jù)進(jìn)行分門別類的查詢，確保采購(gòu)人員能更加準(zhǔn)確有效地編制采購(gòu)預(yù)算，防止出現(xiàn)重復(fù)采購(gòu)的情況。為了確保政府采購(gòu)活動(dòng)的公開(kāi)與透明，對(duì)符合要求的供應(yīng)商，盡量吸收到政府采購(gòu)平臺(tái)上，有利于供應(yīng)商參與同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，平臺(tái)需要開(kāi)發(fā)商品上架超過(guò)一定時(shí)間自動(dòng)下架功能，及時(shí)更新供應(yīng)商提供的有效商品信息，保證采購(gòu)部門能夠選擇合格的供應(yīng)商，采購(gòu)到需要的商品。此外，事業(yè)單位要優(yōu)化政府采購(gòu)信息化平臺(tái)，公開(kāi)供應(yīng)商信息和政府采購(gòu)信息，幫助采購(gòu)部門和社會(huì)公眾直觀地獲得供銷信息，提高政府采購(gòu)的透明度，規(guī)范政府采購(gòu)行為，有效避免采購(gòu)過(guò)程中滋生腐敗現(xiàn)象。針對(duì)政府采購(gòu)管理系統(tǒng)和財(cái)政預(yù)算一體化系統(tǒng)，在實(shí)際應(yīng)用推廣過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，及時(shí)優(yōu)化政府采購(gòu)管理系統(tǒng)和財(cái)政預(yù)算一體化系統(tǒng)，細(xì)化政府采購(gòu)預(yù)留比例，提高財(cái)政資金使用效益。

四、結(jié)語(yǔ)

事業(yè)單位執(zhí)行政府采購(gòu)過(guò)程的好壞，直接關(guān)系到財(cái)政預(yù)算資金使用效率和采購(gòu)質(zhì)量，影響事業(yè)單位的服務(wù)水平。當(dāng)前，事業(yè)單位政府采購(gòu)過(guò)程中存在政府采購(gòu)預(yù)算編制不規(guī)范、可行性差、政府采購(gòu)監(jiān)管不到位、政府采購(gòu)人員綜合素質(zhì)低等情形。為提高事業(yè)單位科研發(fā)展水平，提高財(cái)政資金效益，優(yōu)化市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境，需要規(guī)范事業(yè)單位政府采購(gòu)預(yù)算編制、加大政府采購(gòu)監(jiān)管力度、提高采購(gòu)人員綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。