新公共管理中影響行政管理效率提升的因素分析

文/浙江警察學(xué)院 張熠樊 郭光芝

公共管理是指在一定的社會條件下，對國家和社會事務(wù)進(jìn)行管理的過程，其目的是通過一定的行政手段促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的發(fā)展。新公共管理作為一種公共管理模式，這在一定程度上能夠體現(xiàn)民主精神，改變傳統(tǒng)公共管理中政府壟斷公共事務(wù)的局面，擴(kuò)大公民參與的權(quán)力?；诖耍恼聦π鹿补芾砝碚撆c實踐進(jìn)行研究，以期提高我國行政管理效率。

一、新公共管理實施的必要性

首先，從國家外部環(huán)境來看，隨著全球化的快速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生變化，市場競爭不斷加劇，社會大眾對政府服務(wù)職能的需求越來越高，傳統(tǒng)政府的管理模式已經(jīng)無法滿足社會發(fā)展的需要。其次，從國家內(nèi)部環(huán)境來看，市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善使得企業(yè)之間的競爭更加激烈，企業(yè)必須通過各種手段獲取最大利益。同樣，政府必須通過改革來提高企業(yè)管理效率和服務(wù)水平。因此，新公共管理模式符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。最后，從政府內(nèi)部來看，隨著行政改革的不斷深入，政府對社會管理職能的要求越來越高。新公共管理模式作為一種新的管理模式應(yīng)運(yùn)而生，是解決傳統(tǒng)公共行政弊端的有效途徑[1]。

（一）提高行政效率。新公共管理模式倡導(dǎo)在政府中引入市場競爭機(jī)制，實現(xiàn)以市場為導(dǎo)向的政府職能轉(zhuǎn)變。該模式以追求利潤最大化為目標(biāo)，通過一系列措施將政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會生產(chǎn)中抽身出來，轉(zhuǎn)移到以社會需求為導(dǎo)向，并由社會來承擔(dān)并提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任。同時，新公共管理模式還強(qiáng)調(diào)競爭、效率、激勵等，具體表現(xiàn)在以下幾點。第一，政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)該面向市場，由市場來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使政府從對公共產(chǎn)品的生產(chǎn)中脫離出來，讓市場對公共產(chǎn)品的供給進(jìn)行調(diào)節(jié)。第二，政府應(yīng)該將更多的精力放在制定政策、規(guī)劃、決策上，將更多的責(zé)任交給企業(yè)和社會組織。政府只需對其制定的政策和規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督和檢查即可。第三，政府應(yīng)把管理重點放在如何提高辦事效率上，而不是管理方式上。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府要建立健全績效評估體系，建立績效管理系統(tǒng)。第四，在新公共管理模式下，政府需要在一定程度上引入企業(yè)制度和市場競爭機(jī)制來提高行政效率。例如，建立基于績效考核的激勵制度，實行末位淘汰制等。

（二）提高政府公信力。公信力是指政府的信用，即政府在社會公眾中的形象和信譽(yù)。政府公信力是一個國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)。從政治角度看，它是反映政府在民眾中形象和信譽(yù)的指標(biāo)，是政府執(zhí)政能力的集中體現(xiàn)；從經(jīng)濟(jì)角度看，它反映了一個國家的經(jīng)濟(jì)實力，反映了社會生產(chǎn)力的發(fā)展水平；從社會角度看，它是一個國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)發(fā)展的綜合反映，是其軟實力的重要組成部分。公信力是一種無形資產(chǎn)，對一個國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面都有著重要影響。當(dāng)代中國，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程的不斷深入和民主法治建設(shè)的不斷加強(qiáng)，公眾對政府的信任程度越來越高，這就對政府提出了更高的要求[2]。政府只有提升自身的公信力和執(zhí)行力，才能提高行政效率，保障公眾的合法權(quán)益不受侵犯。同時，提高政府公信力，營造良好的社會氛圍，為建設(shè)和諧社會打下堅實基礎(chǔ)。此外，在新公共管理模式下，政府機(jī)構(gòu)要更多地參與到市場競爭中去，通過行政改革提高辦事效率和服務(wù)水平，改善政府與企業(yè)、社會之間的關(guān)系，達(dá)到提高政府公信力的目的。

二、制約我國公共行政管理效率的原因

（一）體制改革不徹底。我國的政府公共行政管理體制改革主要集中在以下幾個方面。第一，改革的總體目標(biāo)尚未完全實現(xiàn)，政府職能轉(zhuǎn)變還不夠徹底，政府公共服務(wù)職能有待進(jìn)一步強(qiáng)化。雖然我國在1982年就提出了政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，但是由于各方面的原因，并沒有真正落實到位。第二，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府職能存在缺位、錯位、越位等現(xiàn)象。有些政府官員存在“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕社會管理”的觀念，在日常工作中，過多地參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和市場活動，而對公共事務(wù)缺乏足夠的重視，甚至沒有把主要精力放在公共服務(wù)上。第三，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行不夠科學(xué)合理，存在部門職責(zé)交叉、重疊、缺位等現(xiàn)象，導(dǎo)致行政效率低下。

（二）傳統(tǒng)觀念的影響。我國的傳統(tǒng)行政管理理念是“官本位”，雖然行政體制改革后這種觀念有所緩解，但是受其影響，部分行政管理工作開展遲緩，主要包括以下幾點。第一，對官僚制的崇拜。傳統(tǒng)的官僚制強(qiáng)調(diào)等級制度，強(qiáng)調(diào)上下級之間的關(guān)系和權(quán)力的分配，在這樣的組織架構(gòu)下，管理者擁有絕對的權(quán)力和權(quán)威，其職能主要是指揮、控制、監(jiān)督和協(xié)調(diào)下級部門。因此，在行政管理中若存在官僚制思維和官僚制作風(fēng)，易引起行政管理的效率遲緩。第二，某些政府機(jī)構(gòu)存在特權(quán)思想。行政權(quán)力來源于人民，行政權(quán)力就應(yīng)當(dāng)為人民服務(wù)，不應(yīng)該和其他的社會團(tuán)體產(chǎn)生任何關(guān)系。因此，我國的行政體制一直實行的是“一級政府、一級財政、一級預(yù)算”的三級財政體制，這種體制最大的特點就是“只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)”。由于這種制度的存在，使得部分工作人員從其部門利益出發(fā)考慮問題，以自己手中掌握的權(quán)力為資本，為自己謀利益。在這種思想影響下，會出現(xiàn)行政效率低下、辦事拖拉等問題。

（三）主體素質(zhì)有待提高。行政管理人員是行政管理的主體，其素質(zhì)直接影響到行政管理效率的高低。部分管理主體素質(zhì)低體現(xiàn)為以下幾方面。首先，對黨的路線、方針、政策和國家法律法規(guī)理解不夠深入，不能準(zhǔn)確地領(lǐng)會和貫徹執(zhí)行。其次，對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律掌握不夠，缺乏市場意識，不能很好地處理和協(xié)調(diào)與政府及市場的關(guān)系，影響政府職能的發(fā)揮。再次，對人民群眾的呼聲和要求反映不夠，特別是對群眾反映強(qiáng)烈的熱點問題、難點問題以及一些人民群眾關(guān)心、反映強(qiáng)烈的問題不能及時解決。最后，在公共行政管理中缺乏民主意識，管理手段落后，缺乏民主監(jiān)督，工作方法簡單粗暴，甚至出現(xiàn)一些有損人民群眾利益的現(xiàn)象[3]。

三、公共管理中行政管理效率提升對策

（一）以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，建設(shè)服務(wù)型政府?？茖W(xué)發(fā)展觀是新形勢下我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)方針和根本任務(wù)。在新形勢下，科學(xué)發(fā)展觀要求政府必須處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧、經(jīng)濟(jì)增長與資源環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)增長與人的全面發(fā)展之間的關(guān)系。以公共管理養(yǎng)老保險為例，首先，行政部門需要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，了解和預(yù)測社區(qū)中的老年人口比例，掌握社區(qū)中老年人的經(jīng)濟(jì)狀況、生活習(xí)慣、養(yǎng)老需求以及現(xiàn)有的養(yǎng)老保險覆蓋程度等信息。例如，數(shù)據(jù)顯示某社區(qū)的老年人口比例較高，這意味著該社區(qū)對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的需求更大，需要提前規(guī)劃和建設(shè)。科學(xué)的數(shù)據(jù)分析和預(yù)測能夠為政策制定提供強(qiáng)有力的支持，有助于提升政策的針對性和有效性，從而提高行政管理效率。不僅如此，以服務(wù)型政府為核心理念，公共管理部門在養(yǎng)老保險管理中需要積極主動地提供高質(zhì)量的公共服務(wù)[4]。例如，政府可以利用現(xiàn)代信息技術(shù)，設(shè)立養(yǎng)老保險查詢平臺，讓公眾能隨時隨地了解自己的保險情況，查詢自己的養(yǎng)老金發(fā)放情況等，極大地提高政府服務(wù)的便捷性和效率。同時，政府還可以通過線下的社區(qū)活動，如養(yǎng)老政策講座、公開課等，向公眾普及養(yǎng)老保險的相關(guān)知識，提升公眾的保險意識和參與度。當(dāng)然，服務(wù)型政府在執(zhí)行力方面也需要下足功夫。對于養(yǎng)老保險管理，政府需要加強(qiáng)對相關(guān)法規(guī)的監(jiān)管，保證每一筆養(yǎng)老金都按時、足額發(fā)放，讓每一位參保人員都能享受到應(yīng)有的福利保障。對于逃避繳納養(yǎng)老保險金的企業(yè)或個人，政府應(yīng)該采取嚴(yán)厲的處罰措施，以保障公眾的合法權(quán)益。

（二）以公共利益為原則，提高政府效率。新公共管理認(rèn)為，政府在推行公共管理時，應(yīng)以公共利益為原則，根據(jù)自身的職能確定公共利益，使政府在對市場進(jìn)行有效管理的同時，最大限度地維護(hù)社會的整體利益。以土地資源管理領(lǐng)域為例，公共利益原則在該領(lǐng)域中具有顯著的應(yīng)用與目標(biāo)。首先，土地資源的有效管理關(guān)乎社區(qū)的發(fā)展，更關(guān)乎國家的長遠(yuǎn)利益。因此，公共利益應(yīng)是政府在進(jìn)行土地資源管理時的首要考量。比如在城市的土地規(guī)劃上，政府需要考慮各方因素，如城市發(fā)展需求、環(huán)保要求、市民生活質(zhì)量等，做到公平、公正、公開，真正地將土地資源用于最大的公共利益。其次，科技的應(yīng)用是提升效率的重要途徑[5]。例如，政府可以利用GIS地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代技術(shù)，快速準(zhǔn)確地獲取土地資源的分布、類型、使用情況等信息，有助于科學(xué)決策。再次，政府可以運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析，預(yù)測未來的土地需求，制定合理的土地使用計劃，使土地資源得到最優(yōu)化地配置。最后，政府還應(yīng)加強(qiáng)對土地使用的監(jiān)管，保護(hù)公眾的合法權(quán)益。例如，對違法占用、破壞土地資源的行為，政府應(yīng)及時查處，有力地維護(hù)公共利益。同時，政府還應(yīng)加大對土地資源使用的公開透明度，讓公眾了解并監(jiān)督土地資源的使用情況，提高公眾的參與感和滿意度。

（三）以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，擴(kuò)大政府管理職能。新公共管理中，市場機(jī)制在政府管理中的應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)了市場機(jī)制的作用，政府不再直接參與經(jīng)濟(jì)活動，而是以“顧客”的身份出現(xiàn)在市場中。由于市場機(jī)制具有盲目性、滯后性、自利性等特點，政府必須對其加以規(guī)范，才能使市場機(jī)制充分發(fā)揮其作用。以工商管理為例，政府職能的擴(kuò)大并不意味著強(qiáng)勢干預(yù)市場，而更多的是體現(xiàn)在提供有利于市場健康運(yùn)行的服務(wù)和環(huán)境上。首先，政府應(yīng)運(yùn)用市場機(jī)制的原理，通過法律法規(guī)的制定和執(zhí)行，促進(jìn)公平競爭，打擊不正當(dāng)行為，維護(hù)良好的市場秩序。例如對于假冒偽劣、欺詐消費(fèi)等行為，政府需要及時介入，嚴(yán)厲打擊，以保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，維護(hù)商業(yè)信譽(yù)。其次，政府應(yīng)運(yùn)用市場機(jī)制，鼓勵企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展。通過設(shè)立創(chuàng)業(yè)基金、稅收優(yōu)惠等措施，創(chuàng)造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，激發(fā)市場活力。不僅如此，政府還可以提供一系列的服務(wù)，如商務(wù)咨詢、法規(guī)解讀、貿(mào)易配對等，幫助企業(yè)解決實際問題，增強(qiáng)企業(yè)的競爭力。最后，政府在工商管理中需要開展協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作。比如，對于重大項目的審批，政府應(yīng)做好前期的規(guī)劃和引導(dǎo)，充分聽取各方意見，確保項目的合理性和公平性。對于產(chǎn)業(yè)布局，政府需要根據(jù)市場需求，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和引導(dǎo)，避免盲目投資和重復(fù)建設(shè)。既充分尊重市場的作用，又有效地發(fā)揮政府的職能[6]。

四、結(jié)語

從我國政府目前的情況來看，在進(jìn)行行政管理改革的過程中，需要以新公共管理理論為基礎(chǔ)，克服傳統(tǒng)行政管理模式中存在的弊端，從實踐中尋找并提高我國行政效率的途徑。當(dāng)然，合理運(yùn)用新公共管理理論并不是要全盤照搬，而是要在實踐過程中加以消化吸收、為我所用。只有這樣，才能充分利用新公共管理理論中的先進(jìn)理念和方法，有效指導(dǎo)和促進(jìn)我國行政體制的改革。