基層矛盾多元化解邏輯理路和路徑選擇

文/中共郎溪縣委黨校 徐暉

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾機(jī)制，探究基層矛盾化解秉承的原則和運(yùn)用的方式，已成為新時(shí)代的重要課題[1]。通過(guò)梳理與基層矛盾多元化解有關(guān)的理論來(lái)源，可以為矛盾化解工作奠定理論上的基礎(chǔ)，并為基層矛盾多元化解的路徑完善提供相應(yīng)思路。

一、基層矛盾多元化解的理論基礎(chǔ)

（一）人民內(nèi)部矛盾學(xué)說(shuō)理論：明確矛盾糾紛性質(zhì)。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾[2]。從性質(zhì)上來(lái)看，仍屬于人民內(nèi)部矛盾。1957年毛澤東發(fā)表《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題》，分析我國(guó)的矛盾大部分屬于人民內(nèi)部矛盾，面對(duì)人民內(nèi)部矛盾，應(yīng)該采用“團(tuán)結(jié)—批評(píng)—團(tuán)結(jié)”的民主方法去化解。人民內(nèi)部矛盾學(xué)說(shuō)豐富和發(fā)展了馬克思主義社會(huì)矛盾理論，同時(shí)為中國(guó)社會(huì)矛盾糾紛的化解提供了理論基礎(chǔ)。這為我國(guó)社會(huì)矛盾糾紛的性質(zhì)做出了判斷，也為基層矛盾化解工作提供了重要工作原則?；谖覈?guó)社會(huì)的人民內(nèi)部矛盾屬性，運(yùn)用民主的方法去化解基層矛盾成為基層矛盾化解工作的前提要求。

（二）協(xié)同治理理論：明確多元化解途徑。矛盾化解采用什么樣的途徑，是矛盾化解工作的重中之重。協(xié)同治理理論為基層矛盾化解的多元方案提供了理論基礎(chǔ)。中國(guó)特色協(xié)同治理是在中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)政府內(nèi)部的跨部門(mén)合作和政府、市場(chǎng)、社會(huì)的跨界合作，來(lái)建立簡(jiǎn)約高效的工作體系，提升社會(huì)治理效果。黨的十九屆四中全會(huì)中要求建立的黨委、政府、社會(huì)、公眾多元主體共建共治的社會(huì)治理體系就是協(xié)同治理理論的生動(dòng)體現(xiàn)。中國(guó)特色協(xié)同治理理論為基層矛盾化解的多元方式提供了相應(yīng)的理論支撐。

（三）利益相關(guān)者理論：明確成功化解矛盾的關(guān)鍵。利益相關(guān)者理論最早是由西方學(xué)者弗里曼提出。弗里曼將利益相關(guān)者定義為任何能夠影響組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或受這種實(shí)現(xiàn)影響的團(tuán)體或個(gè)人[3]。在矛盾化解中，找到矛盾化解的利益相關(guān)者，并盡最大的努力將各方的利益達(dá)成一致，這是成功化解矛盾糾紛的關(guān)鍵所在。在現(xiàn)實(shí)中，我們可以大致將矛盾化解的利益相關(guān)者歸納為：直接利益相關(guān)者：矛盾糾紛當(dāng)事人；屬地管理利益相關(guān)者：村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣（區(qū)）；屬事管理利益相關(guān)者：綜治、司法、公安、法院等部門(mén)和人民調(diào)解組織等社會(huì)組織。在矛盾糾紛化解工作中，這三類(lèi)利益相關(guān)者需要相互配合，形成合力，共同化解矛盾糾紛。

二、基層矛盾多元化解的困境

全國(guó)各地對(duì)基層治理進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，也取得了諸多經(jīng)驗(yàn)。例如，基層治理經(jīng)驗(yàn)——楓橋經(jīng)驗(yàn)、基層民主協(xié)商方式——溫嶺懇談會(huì)、基層運(yùn)行機(jī)制改革——北京“街巷吹哨部門(mén)報(bào)到”，這些地方實(shí)踐體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)治理理念在地方的落實(shí)。同時(shí)，基層矛盾多元化解工作仍然存在著一些困境和不足。

（一）化解層級(jí)部門(mén)眾多，有力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足?；诿艿睦嫦嚓P(guān)者眾多，矛盾多元化解工作在實(shí)踐中有著層級(jí)眾多、部門(mén)眾多的特點(diǎn)，部門(mén)之間存在協(xié)同運(yùn)作的行政壁壘，社會(huì)力量也難及時(shí)參與進(jìn)來(lái)?？v向?qū)蛹?jí)間缺乏穩(wěn)定的對(duì)話溝通反饋機(jī)制，橫向各類(lèi)主體間缺乏高效協(xié)作運(yùn)轉(zhuǎn)的平臺(tái)，在面對(duì)矛盾需要化解時(shí)，由于機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢和平臺(tái)功能不全，導(dǎo)致矛盾多元化解工作有力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足。

（二）化解過(guò)程存在阻滯，有序通暢運(yùn)轉(zhuǎn)不足。矛盾的化解分為前端的預(yù)防、摸排，中端的調(diào)解、處理，末端的聯(lián)動(dòng)、建制等環(huán)節(jié)。矛盾在化解環(huán)節(jié)，往往需要多種方式相互配合?！栋不帐《嘣饧m紛促進(jìn)條例》就強(qiáng)調(diào)要將和解、調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁、訴訟等多種途徑聯(lián)結(jié)起來(lái)，形成各類(lèi)途徑可以互相銜接和相互協(xié)調(diào)的化解糾紛體系[4]。現(xiàn)實(shí)中矛盾化解的各種方式之間的流轉(zhuǎn)，主要依賴(lài)矛盾糾紛當(dāng)事人的選擇和更換，各類(lèi)方式之間的主動(dòng)聯(lián)動(dòng)和有序銜接不足。

（三）化解人員能力欠缺，有效公正化解不足。人民調(diào)解被贊譽(yù)為化解社會(huì)矛盾的“東方經(jīng)驗(yàn)”，人民調(diào)解員隊(duì)伍的建設(shè)直接影響到調(diào)解效果。當(dāng)前人民調(diào)解員大多由村干部等基層工作人員組成，他們有熱情有干勁，但在隊(duì)伍建設(shè)上依然存在不足。第一，文化程度不高，知識(shí)水平不足。由于基層調(diào)解員大多由村、社區(qū)干部和網(wǎng)格長(zhǎng)等擔(dān)任，他們普遍文化程度較低，缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能；第二，年齡普遍偏大，梯隊(duì)建設(shè)不足。村干部和五老人員的加入，使得隊(duì)伍威望高，但也造成年齡偏大，青年人員占比??；第三，法律素養(yǎng)不高，法治思維不足。在調(diào)解過(guò)程中，涉及專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的新類(lèi)型矛盾糾紛，人民調(diào)解員往往缺乏專(zhuān)業(yè)性的法律知識(shí)作為工作依據(jù)，調(diào)解工作有所制約。

（四）矛盾預(yù)防成效不彰，有心杜絕程度不足。新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)將矛盾預(yù)防分為“人防、物防、技防、心防”。從目前的各類(lèi)預(yù)防手段來(lái)看：第一，人防方面，缺乏不同部門(mén)之間的統(tǒng)一部署，造成人力浪費(fèi)；第二，物防方面，不同場(chǎng)域的監(jiān)控等設(shè)備沒(méi)有做到數(shù)據(jù)共享，物力分散；第三，技防方面，沒(méi)有充分搭建智能化矛盾化解平臺(tái)；第四，心防方面，普法宣傳和中華傳統(tǒng)美德的弘揚(yáng)浮于表面、沒(méi)有走深走實(shí)的現(xiàn)象仍然存在。

三、基層矛盾多元化解的路徑選擇

（一）黨建引領(lǐng)是核心，突顯中國(guó)治理特色。依托中國(guó)特色協(xié)同治理理論，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)社會(huì)治理最顯著的特色和優(yōu)勢(shì)，也是破除基層矛盾多元化解層級(jí)部門(mén)眾多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足困境的有力舉措。第一，依托黨建引領(lǐng)帶來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。在同一行政層級(jí)不同部門(mén)之間合作時(shí)，由黨委統(tǒng)一調(diào)度，通過(guò)聯(lián)合會(huì)議等平臺(tái)，凝聚不同部門(mén)力量化解矛盾糾紛。以安徽省宣城市為例，宣城市出臺(tái)《關(guān)于建立宣城市行政調(diào)解工作聯(lián)席會(huì)議制度的通知》（宣府法領(lǐng)辦[2022]12號(hào)），建立行政調(diào)解聯(lián)席會(huì)議制度[5]。聯(lián)席會(huì)議由市司法局牽頭，成員單位包括市發(fā)展改革委員會(huì)、市教體局、市公安局等18家部門(mén)單位。聯(lián)席會(huì)議制度建立后，除了對(duì)各縣（市、區(qū)）、市政府各部門(mén)開(kāi)展的行政調(diào)解工作的經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行通報(bào)，還要求每年至少召開(kāi)一次聯(lián)席會(huì)議，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析問(wèn)題，并提出改進(jìn)工作的建議。此外，還要求組織成員單位不定期開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，并加強(qiáng)協(xié)作配合；第二，依托黨建引領(lǐng)帶來(lái)的組織優(yōu)勢(shì)。利用基層黨組織應(yīng)建盡建、全覆蓋的組織優(yōu)勢(shì)，建立信息互通平臺(tái)，對(duì)疑難矛盾糾紛攻堅(jiān)克難。根據(jù)中央組織部最新黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，全國(guó)有基層組織506.5萬(wàn)個(gè)[6]?；鶎狱h組織包括黨的地方委員會(huì)；城市街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)（居委會(huì)）、行政村黨組織；機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)和社會(huì)組織黨組織。這些多類(lèi)型的基層黨組織可以有效應(yīng)對(duì)矛盾的多種類(lèi)型，并及時(shí)化解矛盾糾紛；第三，依托黨建引領(lǐng)帶來(lái)的人才優(yōu)勢(shì)。將優(yōu)秀黨員納入人民調(diào)解員隊(duì)伍中，尤其應(yīng)注意吸納具有法律專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)等專(zhuān)業(yè)人才。截至2022年底，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員總數(shù)為9804.1萬(wàn)名。其中大專(zhuān)及以上學(xué)歷黨員5365.4萬(wàn)名，占總數(shù)的54.7%；50歲以下的黨員5254.8萬(wàn)名，占總數(shù)的53.6%。黨員隊(duì)伍文化程度高，年齡梯隊(duì)合理，專(zhuān)業(yè)人才多，能很好地提升人民調(diào)解員隊(duì)伍的水平。

（二）機(jī)制建設(shè)是重點(diǎn)，把握化解工作綱要。制度的完善有助于規(guī)范矛盾多元化解工作的流程和鞏固化解效果。第一，應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)一站式矛盾多元化解平臺(tái)。在各地普遍建立縣級(jí)矛調(diào)中心的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)更多的部門(mén)、行業(yè)組織和社會(huì)力量加入，并大力宣傳一站式化解矛盾糾紛的功效，擴(kuò)大社會(huì)影響和提升調(diào)解成功率。以浙江省湖州市安吉縣社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心為例，自2019年4月啟動(dòng)改建，經(jīng)過(guò)4年的發(fā)展，矛調(diào)中心不僅有18家縣級(jí)部門(mén)（單位）入駐，還有行業(yè)性專(zhuān)業(yè)調(diào)委會(huì)、法律咨詢(xún)、心理服務(wù)、公益服務(wù)等13類(lèi)社會(huì)力量進(jìn)駐，并在此基礎(chǔ)上建立黨建聯(lián)盟，凝聚各方力量、優(yōu)化跨行業(yè)跨領(lǐng)域聯(lián)調(diào)機(jī)制；第二，應(yīng)逐步建設(shè)網(wǎng)上跨部門(mén)、跨區(qū)域線上化解矛盾平臺(tái)。以浙江ODR平臺(tái)為例，這一線上平臺(tái)可利用電腦端、手機(jī)端和微信小程序?qū)崿F(xiàn)高效線上調(diào)解。珠海矛盾糾紛多元化解平臺(tái)也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)珠海、橫琴粵澳跨區(qū)域線上矛盾化解；第三，應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)基層治理權(quán)限，通過(guò)基層吹哨、部門(mén)響應(yīng)等機(jī)制的建設(shè)，為基層矛盾糾紛及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解放權(quán)賦能。

（三）隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵，抓住化解重要樞紐。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人。隊(duì)伍建設(shè)是矛盾化解乃至社會(huì)治理的核心部分。要牢牢抓住人民調(diào)解員這一關(guān)鍵隊(duì)伍的建設(shè)，充分發(fā)揮人民調(diào)解作為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定“第一道防線”的作用。2018年3月28日中央深化改革委員會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要建設(shè)一支政治合格、熟悉業(yè)務(wù)、熱心公益、公道正派、秉持中立的人民調(diào)解員隊(duì)伍。第一，認(rèn)真做好人民調(diào)解員選任工作，注重選聘律師、公證員、專(zhuān)家學(xué)者等專(zhuān)業(yè)人士，提高人民調(diào)解員專(zhuān)業(yè)化水平；第二，明確和規(guī)范人民調(diào)解員職責(zé)任務(wù)。職責(zé)既包括矛盾糾紛的排查、化解，也包括通過(guò)調(diào)解做好普法工作，弘揚(yáng)社會(huì)公德、職業(yè)道德和家庭美德，還包括積極配合相關(guān)部門(mén)一同完成矛盾糾紛化解工作；第三，加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍能力和作風(fēng)建設(shè)。司法行政部門(mén)要積極開(kāi)展人民調(diào)解員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)人民調(diào)解員開(kāi)展理論與實(shí)踐相結(jié)合的培訓(xùn)。加強(qiáng)紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)，嚴(yán)格職業(yè)道德和工作紀(jì)律作風(fēng)；第四，完善人民調(diào)解員隊(duì)伍準(zhǔn)入和退出機(jī)制。建立靈活的人民調(diào)解員隊(duì)伍庫(kù)，廣泛吸納符合標(biāo)準(zhǔn)的人員進(jìn)入隊(duì)伍，對(duì)能力不足和違規(guī)工作的人員要及時(shí)罷免和解聘。

（四）源頭預(yù)防是保障，實(shí)現(xiàn)化解關(guān)口前移。源頭防控和關(guān)口前移是矛盾糾紛化解工作的重要保障。第一，人員防線關(guān)口前移。在矛盾糾紛排查階段，加大人員的部署和聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌村社工作人員、網(wǎng)格員等基層工作隊(duì)伍和廣大群眾，聯(lián)合對(duì)矛盾糾紛進(jìn)行摸排，做到信息共享，避免工作的重復(fù)；第二，物質(zhì)防線關(guān)口前移。利用天眼系統(tǒng)、藍(lán)天工程等監(jiān)控系統(tǒng)建立視頻技術(shù)支撐平臺(tái)，將大型商場(chǎng)等場(chǎng)所監(jiān)控納入視頻網(wǎng)絡(luò)，作為矛盾糾紛的重要物質(zhì)支撐；第三，技術(shù)防線關(guān)口前移。依托互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)搭建網(wǎng)上矛盾糾紛反映和化解一站式平臺(tái)，并加大宣傳和運(yùn)用；第四，心理防線關(guān)口前移。加大對(duì)矛盾化解方面的法律宣傳，進(jìn)一步樹(shù)牢群眾遇事找法，化解矛盾用法的法律意識(shí)。大力弘揚(yáng)以和為貴的優(yōu)秀中華傳統(tǒng)文化，將德治軟約束與法治硬約束相結(jié)合，從心理上和思想上減少矛盾糾紛的發(fā)生。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在社會(huì)治理體系不斷完善和社會(huì)治理水平不斷提升的背景下，基層矛盾雖然有著普遍性、長(zhǎng)期性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，但是基層矛盾多元化解可以通過(guò)人民內(nèi)部矛盾原理明確民主化解原則，通過(guò)協(xié)同治理理論確立多元化解方式，通過(guò)利益相關(guān)者理論抓住化解關(guān)鍵主體。并在基層矛盾多元化解的具體實(shí)踐中，充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)治理的優(yōu)勢(shì)，在黨建引領(lǐng)上發(fā)力，在機(jī)制建設(shè)上發(fā)力，在隊(duì)伍建設(shè)上發(fā)力，在源頭預(yù)防上發(fā)力，為基層矛盾多元化解工作提供相應(yīng)路徑選擇。