拜登政府《國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》評析及啟示*

桂暢旎 孫成昊

(1.中國信息安全測評中心 北京 100085;2.清華大學(xué)戰(zhàn)略與安全研究中心 北京 100084)

2023年3月2日,拜登政府發(fā)布《國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》(以下簡稱拜登政府《戰(zhàn)略》)[1],圍繞建立“可防御且具有韌性的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)”的目標(biāo),提出重塑網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任分配、推進(jìn)進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)行動、加強(qiáng)政府長期投資等變革性舉措。該戰(zhàn)略是拜登執(zhí)政以來在網(wǎng)絡(luò)空間推行的轉(zhuǎn)型舉措的集中體現(xiàn),體現(xiàn)了當(dāng)前美國網(wǎng)絡(luò)治理的新認(rèn)知和新思路。由于網(wǎng)絡(luò)空間形勢的不斷變化,以及網(wǎng)絡(luò)安全在國家安全中的權(quán)重不斷上升,導(dǎo)致美國各屆政府對網(wǎng)絡(luò)空間的安全威脅認(rèn)知不同,進(jìn)而在戰(zhàn)略舉措上有所變化與差異,而這種差異也正是本文需要重點分析研究的內(nèi)容。本文采用文本分析與比較研究相結(jié)合的方法,橫向?qū)Ρ刃〔际舱?003年《保護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間國家戰(zhàn)略》[2](以下簡稱小布什政府《戰(zhàn)略》)、奧巴馬政府2011年《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》[3](以下簡稱奧巴馬政府《戰(zhàn)略》)、特朗普政府2018年《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》[4](以下簡稱特朗普政府《戰(zhàn)略》)以及拜登政府《戰(zhàn)略》文本,試圖梳理拜登政府治網(wǎng)的“變”與“不變”,研判在中美博弈的大背景下對我國網(wǎng)絡(luò)安全治理的影響,并給出應(yīng)對美國網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的相關(guān)策略與建議。

1 拜登政府《戰(zhàn)略》的利益界定、威脅認(rèn)知和優(yōu)先事項

美國網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略是國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分,遵循大戰(zhàn)略制定的通行步驟,即“利益界定”,“威脅評估”和“排定優(yōu)先事項”[5]。

1.1 利益界定

利益界定即戰(zhàn)略愿景的設(shè)定。經(jīng)歷幾屆政府的調(diào)整,美國網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略利益界定既有傳承也有變化。一是塑造以美式價值觀為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)安全敘事。每一項戰(zhàn)略都需要完整的敘事,以描述目標(biāo)和實現(xiàn)手段,且能夠抓住國內(nèi)民眾、盟友和對手的想象力[6]。小布什政府《戰(zhàn)略》主要聚焦防止針對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)攻擊開展敘事。奧巴馬政府將戰(zhàn)略目標(biāo)固定在建立“開放、可互操作、安全和可靠的網(wǎng)絡(luò)空間”,要求國際網(wǎng)絡(luò)空間政策反映“基本自由”“隱私”和“信息自由流動”等核心承諾。特朗普政府《戰(zhàn)略》將維持美國在網(wǎng)絡(luò)空間的引領(lǐng)地位與建立“開放、可互操作、可靠和安全的互聯(lián)網(wǎng)”相關(guān)聯(lián)。拜登政府《戰(zhàn)略》在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域引入所謂的“拐點”敘事,要求重建數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)以反映“民主價值觀”。二是提升網(wǎng)絡(luò)安全為國家安全的重要方面。小布什政府《戰(zhàn)略》將網(wǎng)絡(luò)空間定義為“確保國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)的‘神經(jīng)系統(tǒng)’和國家控制系統(tǒng)”,明確網(wǎng)絡(luò)安全的戰(zhàn)略地位[7]。奧巴馬政府《戰(zhàn)略》提出“確保信息自由傳輸、數(shù)據(jù)庫安全和互聯(lián)網(wǎng)自身的完整性”。特朗普政府《戰(zhàn)略》則認(rèn)為“確保網(wǎng)絡(luò)空間安全是美國國家安全和人民繁榮的根本”。一系列網(wǎng)絡(luò)安全事件促使拜登政府在《戰(zhàn)略》中明確規(guī)定“網(wǎng)絡(luò)安全對于經(jīng)濟(jì)的基本運(yùn)作、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行、民主和民主制度的強(qiáng)韌、數(shù)據(jù)和通信的隱私以及國防至關(guān)重要”,明確將網(wǎng)絡(luò)安全視為影響國家安全甚至是影響民主體制的重要因素。三是維持美國的主導(dǎo)地位是本質(zhì)訴求。美國政府對于網(wǎng)絡(luò)安全的認(rèn)知經(jīng)歷了從技術(shù)安全關(guān)切到政治訴求的轉(zhuǎn)變[8]。小布什政府《戰(zhàn)略》整體上是一種內(nèi)向型戰(zhàn)略,主要關(guān)注國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全;奧巴馬政府《戰(zhàn)略》逐漸向外延展,要求美國引領(lǐng)全球網(wǎng)絡(luò)安全問題的解決;特朗普政府《戰(zhàn)略》將維持美國在網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略優(yōu)勢視為全球網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定的前提條件;拜登政府《戰(zhàn)略》更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)在網(wǎng)絡(luò)空間“確保處于盡可能強(qiáng)大的地位”?？梢钥闯?維持美國在網(wǎng)絡(luò)空間的主導(dǎo)地位已成為《戰(zhàn)略》核心訴求。

1.2 威脅認(rèn)知

威脅評估是國家戰(zhàn)略行為的邏輯起點[9],是界定敵我的重要步驟,決定了國家的力量分配與投資重點。一方面,應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)空間大國競爭成為主要威脅。美國對于網(wǎng)絡(luò)空間威脅和對手的塑造處于不斷發(fā)展過程中。小布什政府《戰(zhàn)略》聚焦網(wǎng)絡(luò)間諜、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施破壞等;奧巴馬政府《戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)“自然災(zāi)害、事故或網(wǎng)絡(luò)攻擊活動可能會破壞美國境內(nèi)及境外的電纜、服務(wù)器和有線網(wǎng)絡(luò)”,尚未提及地緣政治挑戰(zhàn)。2015年國防部《網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》首次將中國、俄羅斯、伊朗、朝鮮設(shè)定為美國在網(wǎng)絡(luò)空間的主要對手[10]。2016年國務(wù)院《國際網(wǎng)絡(luò)空間政策》重點關(guān)注中國和俄羅斯[11],2015年美國《國家軍事戰(zhàn)略》直接點名將俄羅斯和ISIS列為美國網(wǎng)絡(luò)安全的最高威脅[12],屆時俄羅斯優(yōu)先性高于中國。隨著中國網(wǎng)絡(luò)實力的增強(qiáng),特朗普政府《戰(zhàn)略》開始將中國排定在俄羅斯之前,視為“國家安全和網(wǎng)絡(luò)安全的主要對手”。拜登政府《國家安全戰(zhàn)略》稱中國為“唯一一個既具有意圖又有能力重塑國際秩序的競爭對手”,并將該認(rèn)知推廣至網(wǎng)絡(luò)空間,將中國塑造為網(wǎng)絡(luò)空間首要對手。另一方面,提格網(wǎng)絡(luò)犯罪問題為“國家安全”關(guān)切。拜登政府《戰(zhàn)略》將網(wǎng)絡(luò)間諜活動、知識產(chǎn)權(quán)盜竊、勒索軟件攻擊等網(wǎng)絡(luò)犯罪問題上升為國家安全問題,特別是圍繞打擊勒索軟件進(jìn)行了一系列制度安排。拜登政府對于網(wǎng)絡(luò)犯罪問題的認(rèn)知邏輯發(fā)生變化,即通過強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)犯罪問題的國家安全屬性,進(jìn)一步引入情報機(jī)構(gòu)、軍事部門,充分“解鎖”國家安全工具應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)安全。

1.3 優(yōu)先事項

在利益界定和威脅認(rèn)知確定基礎(chǔ)上,國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略需要多層次對資源進(jìn)行控制和運(yùn)用,即排定優(yōu)先事項。小布什政府《戰(zhàn)略》主要分為“安全響應(yīng)”“安全威脅和漏洞緩解”“安全意識與培訓(xùn)”“網(wǎng)絡(luò)空間安全”“網(wǎng)絡(luò)空間安全合作”五部分;奧巴馬政府《戰(zhàn)略》分為經(jīng)濟(jì)、安全、執(zhí)法、軍事、互聯(lián)網(wǎng)治理、國際發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)自由七部分;特朗普政府《戰(zhàn)略》包括“保護(hù)美國人民、國土和美國生活方式”“促進(jìn)美國繁榮”“以實力維護(hù)和平”“推進(jìn)美國影響力”四部分。拜登政府《戰(zhàn)略》建立在前幾屆政府網(wǎng)絡(luò)安全政策基礎(chǔ)上,提出“保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”“瓦解威脅分子”“塑造市場力量”“投資于有韌性的未來”“建立國際伙伴關(guān)系以追求共同目標(biāo)”五大支柱?？梢哉f,美國網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略框架基本定型(見表1),在優(yōu)先項上有所沿襲。首先,保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全是重中之重。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施是美國網(wǎng)絡(luò)安全治理的核心內(nèi)容,一方面是因為關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施涉及政府、重要行業(yè)等“國計民生”部門,一旦受攻擊事關(guān)重大;另一方面,美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施85%由私營部門控制,政府部門統(tǒng)籌安全防護(hù)壓力較大,因此推動關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)既是美國網(wǎng)絡(luò)治理的重點,也是難點所在,這也是拜登政府《戰(zhàn)略》將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)作為網(wǎng)絡(luò)安全治理優(yōu)先項的原因。其次,強(qiáng)調(diào)多維度協(xié)作是治理關(guān)鍵原則。拜登政府《戰(zhàn)略》回歸奧巴馬時期所強(qiáng)調(diào)的多維度協(xié)作,分別是充分發(fā)揮“全政府”模式加強(qiáng)聯(lián)邦部門之間的協(xié)作;強(qiáng)化公私間在網(wǎng)絡(luò)安全事件應(yīng)對中的全流程合作;強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)空間伙伴關(guān)系建設(shè),加強(qiáng)與盟友和伙伴國之間的網(wǎng)絡(luò)安全合作。第三,注重基礎(chǔ)能力建設(shè)?！稇?zhàn)略》將網(wǎng)絡(luò)安全攻防能力、網(wǎng)絡(luò)安全事件響應(yīng)能力、威脅信息共享能力以及網(wǎng)絡(luò)安全人才培養(yǎng)作為重點投資方向,體現(xiàn)了美國政府對于能力建設(shè)的重視。

表1 美國網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略基本內(nèi)容

2 拜登政府《戰(zhàn)略》的變革性舉措

拜登政府《戰(zhàn)略》呼吁“對數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的潛在動力進(jìn)行根本性變革”,被稱作是美國網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略發(fā)展20年來最具變革性的制度安排,在解決美國網(wǎng)絡(luò)治理的結(jié)構(gòu)性問題上邁出實質(zhì)性步伐。

2.1 重構(gòu)網(wǎng)絡(luò)安全保障范式

提升網(wǎng)絡(luò)安全保障的效度是拜登政府的首要之務(wù)[13],也是《戰(zhàn)略》變革最大的內(nèi)容?！稇?zhàn)略》著力解決一些系統(tǒng)性和基礎(chǔ)性的“頑疾”,意圖重塑美國網(wǎng)絡(luò)安全保障格局。

第一,重構(gòu)網(wǎng)絡(luò)安全保障范式,引入“國家監(jiān)管”應(yīng)對“市場失靈”。私營部門一直是美國網(wǎng)絡(luò)安全治理的主導(dǎo)者,其主要依靠行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和最佳實踐等市場自律行為解決網(wǎng)絡(luò)安全問題。拜登政府通過《戰(zhàn)略》傳遞明確信號,即網(wǎng)絡(luò)安全不能僅僅依賴于市場力量,聯(lián)邦政府應(yīng)統(tǒng)籌監(jiān)管應(yīng)對“市場失靈”情況,這直接挑戰(zhàn)了市場和監(jiān)管的傳統(tǒng)立場。1998年5月克林頓簽署的第63號總統(tǒng)令《克林頓政府對美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的政策》 (PDD63)[14]首次提出“市場激勵是解決關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)問題的首選”,“只有在市場嚴(yán)重失靈的情況下才會引入政府監(jiān)管措施”。小布什政府《戰(zhàn)略》重申基于市場的路徑,強(qiáng)調(diào)市場而不是聯(lián)邦監(jiān)管為網(wǎng)絡(luò)安全保障提供了主要動力。奧巴馬政府在2009年開展網(wǎng)絡(luò)安全審查后提出了“寬松且監(jiān)管不嚴(yán)的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”是導(dǎo)致安全性差的關(guān)鍵因素,但除了呼吁開展強(qiáng)制網(wǎng)絡(luò)事件報告外,關(guān)注的重點仍然是改善市場運(yùn)作的激勵措施,而非對市場失靈進(jìn)行監(jiān)管。特朗普政府《戰(zhàn)略》提出了包括促進(jìn)最佳實踐,提高網(wǎng)絡(luò)安全意識等監(jiān)管舉措,但并未直接提出應(yīng)對市場失靈的監(jiān)管問題[15]。相比之下,拜登政府《戰(zhàn)略》正視“市場失靈”的情況,強(qiáng)調(diào)“監(jiān)管可以創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境”,因此將加強(qiáng)監(jiān)管作為首要優(yōu)先舉措。《戰(zhàn)略》開出的監(jiān)管“處方”包括:對聯(lián)網(wǎng)設(shè)備貼安全標(biāo)簽、更新政府采購政策、開展軟件責(zé)任立法、推動安全數(shù)字身份系統(tǒng)、探索聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)保險等?？梢哉f,《戰(zhàn)略》正式開啟了美國網(wǎng)絡(luò)安全的“監(jiān)管時代”。

第二,重新平衡網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任,責(zé)任主體從“最終用戶”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白钣心芰φ摺薄０莸钦岢觥稗D(zhuǎn)變網(wǎng)絡(luò)空間社會契約”論,其核心觀點在于改變美國網(wǎng)絡(luò)安全保障責(zé)任與資源分配不平衡的問題,敦促聯(lián)邦政府和大型科技企業(yè)等資源充足者承擔(dān)更多的責(zé)任[16]。基于此,《戰(zhàn)略》將建立數(shù)字時代新的社會契約作為核心任務(wù),要求“重分責(zé)任”,推動將網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任由最終用戶和小型組織“上提”,重點分配給“最有能力”和處于“最佳位置”的“所有者和運(yùn)營商”?！稇?zhàn)略》特別強(qiáng)調(diào)大型供應(yīng)商必須在源頭上實現(xiàn)“設(shè)計安全”,要求未履行相關(guān)要求的企業(yè)承擔(dān)法律責(zé)任。前國家安全局總法律顧問格倫·格斯特爾(Glenn S. Gerstell)表示,拜登政府為未能滿足基本安全需求而追究企業(yè)責(zé)任的舉措“將產(chǎn)生長達(dá)數(shù)十年的影響”[17]。

第三,改變關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)“自愿”模式,推行安全要求強(qiáng)制化和基準(zhǔn)化?！稇?zhàn)略》強(qiáng)調(diào)通過立法推動私營部門屬性的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施所有者履行安全保障義務(wù),這在美國歷史上尚屬首次。2022年3月拜登政府通過的《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)事件報告法》(CIRCIA)是強(qiáng)化關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的里程碑法案,強(qiáng)制要求關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施所有者和運(yùn)營商在規(guī)定時間內(nèi)向政府報告網(wǎng)絡(luò)安全事件[18],改變了原由私營部門出于自愿或自律進(jìn)行保障的模式。此外,《戰(zhàn)略》明確設(shè)定關(guān)鍵行業(yè)和領(lǐng)域的最低網(wǎng)絡(luò)安全要求,敦促網(wǎng)絡(luò)安全和基礎(chǔ)設(shè)施安全局(CISA)制定關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全績效目標(biāo)(CPG),以幫助相關(guān)部門建立共同的網(wǎng)絡(luò)安全基線能力實踐,目前已在多個關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域施行。

2.2 公開推行進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)行動

相比于前幾屆政府,拜登政府《戰(zhàn)略》更為公開討論針對對手的網(wǎng)絡(luò)行動,反映出本屆政府激進(jìn)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。

第一,打擊網(wǎng)絡(luò)空間對手從隱蔽行動變成公開政策選項。小布什政府《戰(zhàn)略》提及“在受到網(wǎng)絡(luò)攻擊時,美國保留以適當(dāng)方式做出反應(yīng)的權(quán)利”,但反擊對手并不是該戰(zhàn)略的重點。2008年,小布什在離任之際提出國家網(wǎng)絡(luò)安全綜合計劃(CNCI),呼吁“協(xié)調(diào)和應(yīng)用進(jìn)攻能力以保衛(wèi)美國信息系統(tǒng)”,首次提出將進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)力量用于防御目的,得到奧巴馬政府沿用。特朗普政府《戰(zhàn)略》雖將“識別、反擊、擾亂、降低和威懾網(wǎng)絡(luò)空間對手”作為子支柱,但討論篇幅較少。相比之下,拜登政府設(shè)立專章討論進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)行動,通過整合現(xiàn)有打擊行動、加強(qiáng)公私協(xié)作、提高打擊速度和規(guī)模、加強(qiáng)情報共享等以瓦解威脅行為者,這是美國首次在國家網(wǎng)絡(luò)民事戰(zhàn)略中公開討論進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)行動細(xì)節(jié)。

第二,網(wǎng)絡(luò)軍事行動從口頭威懾轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆铀茉?。近年?美國戰(zhàn)略界反思網(wǎng)絡(luò)空間威脅變化,認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)爭與和平之間的界線越來越模糊,美國傳統(tǒng)將主要精力運(yùn)用在預(yù)防所謂的“網(wǎng)絡(luò)珍珠港”“網(wǎng)絡(luò)911”等網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)行為的保障措施,并積極實行網(wǎng)絡(luò)威懾,這難以應(yīng)對信息操縱、知識產(chǎn)權(quán)竊取、勒索軟件攻擊等“低于武裝沖突閾值”的“小敲小打”行為[19]。2017年開始,美國內(nèi)開始反思網(wǎng)絡(luò)威懾與網(wǎng)絡(luò)空間的適配性[20],身兼國家安全局局長和美國網(wǎng)絡(luò)司令部司令兩職的保羅·中曾根(Paul Nakasone)吸納學(xué)界觀點,在2018年3月美國國家網(wǎng)絡(luò)司令部發(fā)布的《獲取并維持網(wǎng)絡(luò)空間優(yōu)勢——美國網(wǎng)絡(luò)司令部的指揮愿景》文件中明確提出“持續(xù)接觸”是美軍在網(wǎng)絡(luò)時代的行動理念,其核心是通過連續(xù)行動塑造網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)場[21]。拜登政府《戰(zhàn)略》沿襲特朗普政府“以行動塑造環(huán)境”的理念,特別肯定了“前沿狩獵”戰(zhàn)略方針,認(rèn)為“美軍在國防部網(wǎng)絡(luò)之外參與網(wǎng)絡(luò)行動,已經(jīng)對威脅行為者產(chǎn)生了深入了解”?！扒把蒯鳙C”主要路徑是美國外派力量與相關(guān)國家合作以在其網(wǎng)絡(luò)上搜集信息、設(shè)置防線,最終了解目標(biāo)對手網(wǎng)絡(luò)行動戰(zhàn)術(shù)、技術(shù)和程序(TTPs),并組織反制攻擊。2018年起至今,美國網(wǎng)絡(luò)司令部已在愛沙尼亞、立陶宛、黑山、北馬其頓、烏克蘭等全球20個國家和地區(qū)開展了47次“前沿狩獵”行動[22]?！稇?zhàn)略》直接要求使用軍事力量開展網(wǎng)絡(luò)行動,無疑是對美國一直所提倡的網(wǎng)絡(luò)威懾的背離,因此也有評論認(rèn)為該戰(zhàn)略宣告了美國網(wǎng)絡(luò)威懾的破產(chǎn)[23]。

第三,網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法行動從“點名羞辱”(Naming and Shaming)轉(zhuǎn)變?yōu)楦涞氐乃痉ㄅe措。“點名羞辱”主要是收集并公開對手所謂“違規(guī)”信息、技術(shù)細(xì)節(jié),以進(jìn)行施壓或羞辱,促其改變行為,具體方法包括公開曝光、指控、譴責(zé)等,該方法在特朗普政府時期被頻繁運(yùn)用于網(wǎng)絡(luò)空間。拜登政府充分沿襲該理念,積極聯(lián)合盟友進(jìn)行集體歸因,發(fā)布溯源報告。在此基礎(chǔ)上,《戰(zhàn)略》公開呼吁“使用一切國家力量工具來瓦解和摧毀惡意行為”,充分整合美國各職能部門現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)打擊活動,給予對手外交警告、經(jīng)濟(jì)制裁、執(zhí)法取締等,反映了美國網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法行動從口頭警告到行動制裁的轉(zhuǎn)變。

2.3 著力提升網(wǎng)絡(luò)外交效度

在特朗普政府“美國優(yōu)先”政策引發(fā)盟友“信任危機(jī)”的背景下,拜登政府將網(wǎng)絡(luò)外交作為重振美國外交的重要內(nèi)容,明確提出將采取更積極的網(wǎng)絡(luò)外交,強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)空間伙伴關(guān)系建設(shè),構(gòu)建“小核心大外圍”的網(wǎng)絡(luò)同盟圈。

第一,在合作模式方面,從單點單線到分層分級的建構(gòu)。區(qū)別于特朗普政府僅與個別國家維持網(wǎng)絡(luò)安全合作,拜登政府《戰(zhàn)略》意圖全面回歸奧巴馬時期力推的網(wǎng)絡(luò)空間伙伴關(guān)系建設(shè),并在此基礎(chǔ)上建立更為有效的分層分級合作模式。一是拉攏核心盟友,打造網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟。《戰(zhàn)略》毫不避諱提出“建立聯(lián)盟應(yīng)對數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)面臨的威脅”,要求核心盟友在共享威脅信息、互通網(wǎng)絡(luò)安全實踐、協(xié)調(diào)事件響應(yīng)上進(jìn)一步合作,實質(zhì)是打造網(wǎng)絡(luò)安全聯(lián)盟。二是爭取發(fā)展中國家,以能力輸出換取政策配合?！稇?zhàn)略》以合作建立防御能力為抓手,在發(fā)展中國家推行事件檢測和響應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)威脅信息共享等美式標(biāo)準(zhǔn),可直接拓展美國在網(wǎng)絡(luò)空間的態(tài)勢感知范圍。三是加強(qiáng)多利益攸關(guān)方合作,形成規(guī)制合力?！稇?zhàn)略》肯定多利益攸關(guān)方在特有網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)制方面的優(yōu)勢,意圖“收編”私營企業(yè)、非政府組織、技術(shù)實體等為外圍支撐力量,配合美國網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則構(gòu)建。

第二,在合作議題方面,由俠義到廣義網(wǎng)絡(luò)外交的拓展。拜登政府不斷強(qiáng)化傳統(tǒng)由國務(wù)院主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面的合作,同時全面推動國土安全部、聯(lián)邦調(diào)查局、國防部等職能部門“走出去”,開展更為多元的廣義網(wǎng)絡(luò)外交。合作議題主要集中在:一是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。拜登政府將搶奪新興技術(shù)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)之爭塑造為“民主國家”和“威權(quán)國家”的道路之爭,認(rèn)為這將影響互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展未來,強(qiáng)調(diào)與伙伴國家制定新的規(guī)則。對此,拜登政府在國務(wù)院建立網(wǎng)絡(luò)空間和數(shù)字政策局以及關(guān)鍵和新興技術(shù)特使,其核心使命之一就是推廣符合美國價值的數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范[24]。二是外交行動。拜登政府對全球供應(yīng)鏈的重組和操控意圖在《戰(zhàn)略》中得到明確體現(xiàn),強(qiáng)調(diào)“友岸外包”,加強(qiáng)與盟伴合作,其實質(zhì)是構(gòu)建去中國化的供應(yīng)鏈“小圈子”[25]。

第三,在合作效度方面,由“清談館”到強(qiáng)調(diào)“異己”懲罰機(jī)制的轉(zhuǎn)變?！稇?zhàn)略》以所謂“負(fù)責(zé)任的網(wǎng)絡(luò)空間國家行為準(zhǔn)則”為準(zhǔn)繩,力圖在網(wǎng)絡(luò)空間引入現(xiàn)行國際法,并與盟友采取協(xié)調(diào)一致的“懲罰”行動,懲罰所謂“不負(fù)責(zé)任”的行為。美國近年來頻繁聯(lián)合盟友在網(wǎng)絡(luò)空間采取起訴、聯(lián)合制裁等舉措,特別是制裁個人和企業(yè)等微觀行為體,提升合作效度[26]。

3 拜登政府《戰(zhàn)略》的主要動因

拜登政府出臺《戰(zhàn)略》既是根據(jù)網(wǎng)絡(luò)空間形勢調(diào)整的結(jié)果,也是對現(xiàn)實地緣政治環(huán)境以及新技術(shù)發(fā)展的應(yīng)對之策,同時還反映了拜登政府在極化的國內(nèi)政治中探索“破局”之道。

3.1 網(wǎng)絡(luò)空間安全形勢嚴(yán)峻

《戰(zhàn)略》是在美網(wǎng)絡(luò)空間政策走入“十字路口”的背景下出臺的,是對網(wǎng)絡(luò)空間安全環(huán)境變化的直接反應(yīng)。拜登受任于美國網(wǎng)絡(luò)空間“危難之際”,接連遭受“太陽風(fēng)”(Solarwinds)、科洛尼爾管道(Colonial Pipeline)、微軟服務(wù)器(Exchange)等網(wǎng)絡(luò)攻擊事件,攻擊目標(biāo)日益向涉及國計民生的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)轉(zhuǎn)移。同時,以獲取贖金為主的勒索軟件攻擊肆虐,對經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)、民眾生活造成直接影響;再加上“網(wǎng)絡(luò)干預(yù)選舉”“信息操縱”等新型網(wǎng)絡(luò)攻擊形式的出現(xiàn),被美國政客視為干預(yù)民主進(jìn)程,威脅到美國的立國之基。與此同時,美國內(nèi)政企合作成效不佳,特別是私營企業(yè)在斯諾登事件后一直在抵制與政府合作,導(dǎo)致政府在調(diào)集私營企業(yè)資源合力應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)威脅時較為被動。

3.2 現(xiàn)實地緣政治博弈投射

《戰(zhàn)略》直接反映了現(xiàn)實地緣政治對于網(wǎng)絡(luò)空間的影響。中美戰(zhàn)略博弈是《戰(zhàn)略》背后隱藏的主基調(diào),《戰(zhàn)略》將中國定位為網(wǎng)絡(luò)空間“最廣泛、最活躍和最持久的威脅”,圍繞遏華目標(biāo)排兵布陣。俄烏沖突為《戰(zhàn)略》突破國內(nèi)立法限制提供了一張“萬能牌”[27],美國將俄烏沖突外溢的網(wǎng)絡(luò)安全問題塑造為“即刻且危急”的威脅,加快網(wǎng)絡(luò)軍事力量建設(shè),大幅增員擴(kuò)編其網(wǎng)絡(luò)行動部隊,下放網(wǎng)絡(luò)行動賦權(quán),推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)軍事行動“松綁”,擴(kuò)充“前沿狩獵”等行動的資金補(bǔ)助等;同時《戰(zhàn)略》也借機(jī)強(qiáng)化公私合作項目,固化微軟、谷歌等企業(yè)支撐美國政府的合作模式形成長久化合作機(jī)制。

3.3 國內(nèi)政治生態(tài)極化影響

拜登將網(wǎng)絡(luò)安全視為執(zhí)政優(yōu)先項,與其面臨的府會分立、兩黨惡斗的國內(nèi)政治環(huán)境密切相關(guān)。當(dāng)前,美國國會嚴(yán)重分裂,在共和黨控制眾議院的背景下,拜登政府較難通過自選議題。網(wǎng)絡(luò)安全作為少有的共識度高的超黨派議題,成為拜登政府應(yīng)對國內(nèi)政治極化、探索與國會合作的抓手。特別是在一系列重大網(wǎng)絡(luò)安全事件影響下,前幾任政府鋪陳的網(wǎng)絡(luò)安全保障措施飽受質(zhì)疑,如投入逾40億美元的“愛因斯坦”項目就被指責(zé)未發(fā)揮應(yīng)有作用。拜登政府有意利用網(wǎng)絡(luò)安全議題在國內(nèi)的高共識度,在《戰(zhàn)略》中納入許多民主黨與共和黨聯(lián)合提出的治理方案作為突破口。此外,拜登將自身塑造為改革者形象,在報告網(wǎng)絡(luò)安全事件、實行網(wǎng)絡(luò)安全基線標(biāo)準(zhǔn)等舉措上強(qiáng)力改革,以此獲取選民支持。

3.4 新技術(shù)新應(yīng)用發(fā)展倒逼

美國在技術(shù)發(fā)展上存在兩方面訴求,一方面,布局新技術(shù)發(fā)展實現(xiàn)“代際領(lǐng)先”。拜登政府將美國在技術(shù)發(fā)展及其治理領(lǐng)域方面的領(lǐng)先地位視為重回繁榮的支撐,將科學(xué)技術(shù)政策辦公室(OSTP)提升為內(nèi)閣部門,在國家安全委員會中設(shè)置負(fù)責(zé)國家網(wǎng)絡(luò)和新興技術(shù)的國家安全副顧問,兩項設(shè)置在美國歷史上均屬首次,同時大幅增加對人工智能、量子計算等下一代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的投資。另一方面,控制新技術(shù)的安全風(fēng)險。技術(shù)存在兩面性,美國作為信息化程度最高的國家,同樣面臨來自人工智能、量子計算、區(qū)塊鏈等顛覆性技術(shù)帶來的安全威脅?！稇?zhàn)略》特別警告稱,新興技術(shù)可能使現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)安全控制變得脆弱,要求必須為“后量子未來”對當(dāng)前加密系統(tǒng)帶來的影響作準(zhǔn)備。

4 拜登政府《戰(zhàn)略》的對華影響

《戰(zhàn)略》對于我國的影響主要源于兩方面:一方面,《戰(zhàn)略》變革網(wǎng)絡(luò)安全基礎(chǔ)理念,這種理念的迭代升級對于我國網(wǎng)絡(luò)安全既有防護(hù)舉措帶來間接影響;另一方面,《戰(zhàn)略》專門針對我國的對抗性舉措帶來的直接影響,特別是沿襲美國《國家安全戰(zhàn)略》《國防戰(zhàn)略》的定位,將我國列為美國在網(wǎng)絡(luò)空間“最廣泛、最活躍和最持久的威脅”,持續(xù)炒作所謂“數(shù)字威權(quán)主義”,圍繞遏華目標(biāo)排兵布陣,給我國網(wǎng)絡(luò)安全治理外部環(huán)境帶來沖擊。

4.1 在網(wǎng)絡(luò)安全理念博弈中,我國網(wǎng)絡(luò)安全既有防護(hù)布局面臨沖擊

《戰(zhàn)略》收納了美國近年來所推行的網(wǎng)絡(luò)安全新理念,涉及“零信任”“默認(rèn)安全設(shè)計”“網(wǎng)絡(luò)安全績效目標(biāo)”等具有顛覆性的基礎(chǔ)理念,這無疑將引領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)安全行業(yè)相應(yīng)的體制機(jī)制、技術(shù)、產(chǎn)品、算法等升級迭代。以零信任為例,當(dāng)前美國國內(nèi)各部門正在積極實施零信任安全架構(gòu),基于“永不信任、始終驗證”的原則,推動美國網(wǎng)絡(luò)防御“以網(wǎng)絡(luò)為中心”向 “以數(shù)據(jù)為中心”的安全模式轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)了在新安全威脅下美國迭代傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全理念的趨勢。美國還積極通過發(fā)布參考標(biāo)準(zhǔn)、實施戰(zhàn)略等方式推廣零信任在其他國家落地,鼓勵更多國家引用實踐,意圖形成事實上的國際標(biāo)準(zhǔn),推動全球網(wǎng)絡(luò)安全圖景變革。美國在推廣零信任架構(gòu)上主要實施其慣用的“實踐—標(biāo)準(zhǔn)—規(guī)則”的內(nèi)化路徑,通過理念引領(lǐng)不僅占據(jù)網(wǎng)絡(luò)安全未來發(fā)展的話語權(quán),同時也將提高“后發(fā)者”的防護(hù)成本,對我國網(wǎng)絡(luò)安全既有防護(hù)布局帶來沖擊。

4.2 在網(wǎng)絡(luò)空間攻防對抗上,我國網(wǎng)絡(luò)安全保障壓力將進(jìn)一步增大

美國推行的“持續(xù)接觸”“前沿狩獵”實質(zhì)是“以防御之名行進(jìn)攻之時”。一方面,美以幫扶他國提升網(wǎng)絡(luò)防御能力的理由“合法”進(jìn)入他國網(wǎng)絡(luò)空間,使得美國事實上擴(kuò)大其網(wǎng)絡(luò)行動域;另一方面,美更加頻繁地主導(dǎo)進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)行動,在對手國家周圍設(shè)防布點,將加劇網(wǎng)絡(luò)空間的“囚徒困境”,引來更多國家突破法律限制開展網(wǎng)絡(luò)軍事行動,研發(fā)網(wǎng)絡(luò)武器,加劇網(wǎng)絡(luò)空間軍事化和武器化。值得注意的是,美高官曾多次表示印太地區(qū)將是“前沿狩獵”行動部署的重點區(qū)域,2021年的《國防授權(quán)法案》也明確越南、泰國和印度尼西亞將是美國重點布防的區(qū)域。在此背景下,我國將成為美國網(wǎng)絡(luò)刺探、竊密、行動的重點目標(biāo),這將直接增加我國網(wǎng)絡(luò)安全的外部承壓。

4.3 在國際規(guī)則制定上,我國參與國際網(wǎng)絡(luò)治理進(jìn)程將持續(xù)受擾

《戰(zhàn)略》預(yù)示著拜登政府將全面回歸全球網(wǎng)絡(luò)治理,在多邊、雙邊機(jī)制中推進(jìn)美國意識形態(tài)主導(dǎo)的治網(wǎng)規(guī)則,對沖我國的治網(wǎng)理念與話語權(quán)。首先,拜登政府將在既有的國際平臺中擴(kuò)大聲勢。為搶奪特朗普政府“丟失”的治理平臺,拜登政府更加重視聯(lián)合國、二十國集團(tuán)等組織的涉網(wǎng)議題,并積極激活五眼聯(lián)盟、七國集團(tuán)等盟友機(jī)制在網(wǎng)絡(luò)議題上的協(xié)調(diào),進(jìn)一步限制中國話語權(quán)。其次,積極打造新興議題機(jī)制,在“互聯(lián)網(wǎng)未來聯(lián)盟”“四方安全對話”“印太經(jīng)濟(jì)框架”“美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會”“美英澳三邊安全與技術(shù)協(xié)定”等平臺中積極討論網(wǎng)絡(luò)議題,協(xié)調(diào)規(guī)制和標(biāo)準(zhǔn)制定,并呈現(xiàn)出從價值觀、國際規(guī)則到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的逐層推進(jìn),意圖遲滯我國參與國際網(wǎng)絡(luò)治理的進(jìn)程。此外,《戰(zhàn)略》持續(xù)充實打壓我國技術(shù)發(fā)展的工具箱,加快在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域“去中國化”的技術(shù)供應(yīng)鏈重組,逼迫各國選邊站隊,我國技術(shù)發(fā)展面臨更大外部掣肘。

5 對我國網(wǎng)絡(luò)安全治理的啟示

《戰(zhàn)略》是拜登政府網(wǎng)絡(luò)安全政策的匯總,相關(guān)舉措是基于當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)威脅發(fā)展特點以及現(xiàn)實實踐總結(jié)出來的舉措。我國一方面需有效管控美國《戰(zhàn)略》走細(xì)落實帶來的現(xiàn)實風(fēng)險[28],同時要積極總結(jié)和借鑒美國網(wǎng)絡(luò)治理的經(jīng)驗和方法,推動我國網(wǎng)絡(luò)安全治理能力現(xiàn)代化。

a.升級理念,壓實網(wǎng)絡(luò)空間主體責(zé)任。相比于前幾屆政府,拜登政府《戰(zhàn)略》問題導(dǎo)向意識更強(qiáng),著重理清美國網(wǎng)絡(luò)治理中的幾對關(guān)系:一是政府與企業(yè)的關(guān)系?！稇?zhàn)略》意圖改變網(wǎng)絡(luò)治理中政府與企業(yè)的分野,強(qiáng)化主體責(zé)任,形成網(wǎng)絡(luò)治理中各主體既“各司其職”同時又“緊密協(xié)作”的關(guān)系。二是自愿與強(qiáng)制?！稇?zhàn)略》充分肯定法律、標(biāo)準(zhǔn)等強(qiáng)制性政策工具作為自愿性市場行為的補(bǔ)充,推動美國網(wǎng)絡(luò)治理告別“野蠻生長”的階段。三是短期與長期?！稇?zhàn)略》要求處理好企業(yè)短期收益行為與國家長遠(yuǎn)投資之間的平衡,鼓勵聯(lián)邦政府對一些見效慢、成本高的技術(shù)領(lǐng)域開展長期投資[29],本質(zhì)上是實施網(wǎng)絡(luò)空間的產(chǎn)業(yè)政策。當(dāng)前,我國網(wǎng)絡(luò)治理同樣需要理清主體責(zé)任的問題,特別是在網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)、網(wǎng)絡(luò)生態(tài)治理、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)研發(fā)等關(guān)鍵問題上,存在著主體多元、責(zé)任模糊的問題。近年來有關(guān)部門制定印發(fā)《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律法規(guī),均明確要強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)空間主體責(zé)任,其中主體責(zé)任既包括企業(yè)的主體責(zé)任,也包括政府,特別是在處理一些共性問題時,更需要政府協(xié)調(diào)各方力量加大投入。如,當(dāng)前我國網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和競爭能力相對較弱,部分關(guān)鍵領(lǐng)域的安全防護(hù)依賴于國外產(chǎn)品,難以實現(xiàn)自主可控。對此,政府部門應(yīng)加大網(wǎng)絡(luò)安全的長期規(guī)劃與投入,加快關(guān)鍵核心技術(shù)的研發(fā)和攻關(guān),推動我國網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

b.強(qiáng)化合作,建成網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)同防御。網(wǎng)絡(luò)安全具有“牽一發(fā)而動全身”的聯(lián)動效應(yīng),應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)安全問題需要把握網(wǎng)絡(luò)空間的發(fā)展規(guī)律,利用系統(tǒng)性和體系化的思維加以全面應(yīng)對。拜登政府《戰(zhàn)略》圍繞建立“數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)協(xié)同防御”進(jìn)行了一系列戰(zhàn)略布局,包括強(qiáng)制網(wǎng)絡(luò)安全事件報告,設(shè)置公私威脅信息共享機(jī)制等,致力于打造“全國家”“全政府”的“以網(wǎng)治網(wǎng)”格局,這有利于美國建成一個對應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)分布式結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)防御模型。在當(dāng)前中美網(wǎng)絡(luò)安全體系化競爭背景下,我國宜圍繞建成統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)同防御目標(biāo),加強(qiáng)政企合作,進(jìn)一步完善網(wǎng)絡(luò)安全事件報告機(jī)制,建立網(wǎng)絡(luò)安全態(tài)勢感知與威脅情報共享網(wǎng)絡(luò),強(qiáng)化政企雙向共享信息,推進(jìn)各部門協(xié)調(diào)應(yīng)對,實現(xiàn)從縱深防御到集體防御的轉(zhuǎn)變。

c.夯實基礎(chǔ),完善網(wǎng)絡(luò)安全治理體系。美國善于從頂層設(shè)計層面進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)安全的體系化和層次化設(shè)計,提出創(chuàng)新威脅信息共享、推進(jìn)零信任架構(gòu)、保障供應(yīng)鏈安全等舉措,并建立相應(yīng)的參考架構(gòu)與標(biāo)準(zhǔn)指南,形成體系化的治理格局。同時,為促進(jìn)《戰(zhàn)略》的落地生效,要求消除財政、程序及技術(shù)障礙,解決政策之間的重疊拼湊問題,協(xié)調(diào)、精簡現(xiàn)有和新出法規(guī),消除相互矛盾的法規(guī)要求。我國也需要建立體系化的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略架構(gòu)。當(dāng)前,我國網(wǎng)絡(luò)安全治理頂層設(shè)計漸趨完善,但在網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略體系建設(shè)上與美國還存在一定的差距,亟需完善相應(yīng)的技術(shù)框架、參考架構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)指南,形成系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全治理體系。同時還需注重政策間的協(xié)調(diào),減少重復(fù)政策給企業(yè)合規(guī)帶來較高成本。

d.保持開放,積極參與國際網(wǎng)絡(luò)治理?！稇?zhàn)略》充分釋放了拜登政府全面回歸網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的信號,通過能力幫扶、機(jī)制共建、制度共商等“公共產(chǎn)品”,向全球展示美重新引領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的決心,同時積極打造“去中國化”的網(wǎng)絡(luò)治理規(guī)則圈,推動現(xiàn)有國際治理機(jī)制的重構(gòu)。面對美國的施壓,我國宜堅持自己的節(jié)奏,進(jìn)一步推進(jìn)對外開放,充分引進(jìn)和利用國際先進(jìn)技術(shù)成果,積極維系全球技術(shù)供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定;同時積極參與國際網(wǎng)絡(luò)治理,依托世界互聯(lián)網(wǎng)大會等重大活動,著力提升話語權(quán)和影響力,打造網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的“中國路徑”;提升國際議題設(shè)置能力,在全球廣泛宣傳我國維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間和平發(fā)展、共享共治理念,團(tuán)結(jié)更多的力量,共同致力于構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體,建立真正的多邊、民主、透明的全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系。