割裂到彌合：校外教育的政策演變與治理轉(zhuǎn)型

錢文杰

摘 ? 要： 校外教育既要立足學(xué)生的補(bǔ)充性需求，又要回歸教育的公益性本質(zhì)。經(jīng)歷了公主私輔、公興私盛與公弱私亂等階段，校外教育發(fā)展面臨著政策激勵(lì)、規(guī)范引導(dǎo)及政策約束的轉(zhuǎn)向調(diào)整，以應(yīng)對(duì)利益驅(qū)動(dòng)之下亂象叢生的現(xiàn)實(shí)困境。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從行業(yè)自律性、行政主導(dǎo)性和家校協(xié)同性等多角度出發(fā)，切實(shí)提升人民群眾在公私分化校外教育中的獲得感和滿意度。

關(guān)鍵詞： 校外教育；公私分化；政策演變；治理轉(zhuǎn)型

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國青少年每年累計(jì)假期和校外時(shí)間近170天，他們大約84%的成長(zhǎng)空間在校外。義務(wù)教育更是經(jīng)歷了“高校內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)、低校外競(jìng)爭(zhēng)、低補(bǔ)習(xí)參與”到“低校內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)、高校外競(jìng)爭(zhēng)、高補(bǔ)習(xí)參與”的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，中小學(xué)生普遍在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)接受培訓(xùn)1，供給主體也具備多元性特征。近年來，作為正常教學(xué)有益補(bǔ)充的校外教育發(fā)展迅猛，同時(shí)也面臨校內(nèi)校外同質(zhì)化、公私逐利趨同性等瓶頸，尤其是商業(yè)思維慣性所帶來的行業(yè)混亂，《人民日?qǐng)?bào)》就曾四問校外培訓(xùn)：“這是做教育，還是做生意”“這是教知識(shí)，還是教套路”“要深挖病根，更要對(duì)癥下藥”以及“校內(nèi)減負(fù)、校外增負(fù)，怪圈怎么破”。2 為此，2021年7月頒布的《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》3，開啟了深化校外教育治理的新階段。

一、政策與實(shí)踐：校外教育公私分化的演化邏輯

在“擴(kuò)大到學(xué)校范圍以外”全球教育發(fā)展的總趨勢(shì)下4，人們對(duì)學(xué)校范圍以外的教育機(jī)會(huì)、教育資源和教育質(zhì)量等的期待日益增強(qiáng)，這也帶來了公立與私立校外教育此消彼長(zhǎng)的發(fā)展與困頓。

1.公主私輔：校外教育的政策激勵(lì)

在基礎(chǔ)教育未普及、學(xué)校教育不完善的特定時(shí)期，校外教育起初是為了應(yīng)對(duì)學(xué)校教育資源有限、學(xué)生校外生活貧乏等現(xiàn)象，表現(xiàn)為一種具有官方背景的青年宮、少年宮和少年之家等事業(yè)單位，提供不完全競(jìng)爭(zhēng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性教育服務(wù)，是“青少年學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識(shí)的學(xué)校，開展文體娛樂活動(dòng)的場(chǎng)所”。例如，1957年4月，教育部、團(tuán)中央聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于少年宮和少年之家工作的幾項(xiàng)規(guī)定》1，明確規(guī)定了“配合學(xué)校”的基本任務(wù)，例如“配合學(xué)校教程舉辦各學(xué)科的輔導(dǎo)講座、專題報(bào)告會(huì)”。

1978年之后，公立性校外教育組織全面恢復(fù)并再迎新機(jī)，縣以上的少年宮已由1979年的92所發(fā)展到1984年的700多所，并廣泛開展趣味性、實(shí)踐性等教育活動(dòng)。但是，這種模式也面臨著經(jīng)費(fèi)保障不足、個(gè)性化服務(wù)有限等挑戰(zhàn)。一方面是要轉(zhuǎn)變以財(cái)政為主要經(jīng)費(fèi)的運(yùn)行機(jī)制，探索提供有償服務(wù)的新模式，1986年頒布的《青年宮、青少年宮管理工作條例（試行）》2 和1995年頒布的《少年兒童校外教育機(jī)構(gòu)工作規(guī)程》3 都提出了“通過開展有償服務(wù)的形式以解決活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足”的方案。另一方面是調(diào)整以公立性為單一主體的框架結(jié)構(gòu)，“動(dòng)員和依靠社會(huì)各方面力量，發(fā)展校外教育事業(yè)”，民辦校外教育培訓(xùn)組織應(yīng)運(yùn)而生。

2.公興私盛：校外教育的政策引導(dǎo)

20世紀(jì)末21世紀(jì)初，中國校外教育獲得了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，特別是以2002年《民辦教育促進(jìn)法》和2004年《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的印發(fā)實(shí)施為契機(jī)，呈現(xiàn)差異化發(fā)展的上升態(tài)勢(shì)。其中，針對(duì)公立性校外教育有如下舉措：一方面是逐步建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，例如，2000年舉辦了由中宣部、教育部、財(cái)政部以及團(tuán)中央等多個(gè)部門共建的全國青少年校外教育工作聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國各級(jí)各類青少年學(xué)生校外教育工作。另一方面是重點(diǎn)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)扶持貧困地區(qū)青少年活動(dòng)中心建設(shè)，覆蓋全國的校外教育網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模。截至2008年，“國家支持建設(shè)縣級(jí)未成年人活動(dòng)場(chǎng)所1092個(gè)，地方自建769個(gè)，全國90％的縣擁有了未成年人活動(dòng)場(chǎng)所”，免費(fèi)向農(nóng)村留守兒童開放的活動(dòng)陣地不斷涌現(xiàn)。4 同時(shí)，民辦校外教育服務(wù)功能及范圍也不斷拓展，例如，少數(shù)少年宮市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)型改制，從少年宮到少年宮有限責(zé)任公司；新東方、弘成教育、環(huán)球雅思等培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相繼入市。

從公私分化的側(cè)重方面來看：一方面是目標(biāo)導(dǎo)向的分化，公辦機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)將校外實(shí)踐作為學(xué)校教育的補(bǔ)充，重視對(duì)校外活動(dòng)場(chǎng)所的建設(shè)與規(guī)范5，以及政策文本中“社會(huì)育人環(huán)境建設(shè)”“思想道德建設(shè)”和“公益性作用”等主題脈絡(luò)；6 民辦機(jī)構(gòu)突出將校外培訓(xùn)作為校內(nèi)課程的鞏固，在去異存同的發(fā)展思路下積極向?qū)W校教育靠攏，組織放學(xué)時(shí)間、寒暑假和節(jié)假日等課外輔導(dǎo)亦成規(guī)模。另一方面是組織經(jīng)營(yíng)的分化，少年宮、青少年活動(dòng)中心等撥款性事業(yè)單位，大多是通過公開招聘的方式進(jìn)行梯隊(duì)建設(shè)，師資培訓(xùn)也被納入國家教師培訓(xùn)予以統(tǒng)籌安排，“在科技類、實(shí)踐類、活動(dòng)類與藝術(shù)類課程建設(shè)的合作上，師資合作是少年宮與中小學(xué)校最重要的合作形式”。1 與之相反，民辦校外教育機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員準(zhǔn)入門檻較低、水平參差不齊、管理體制混亂以及人員流動(dòng)性較強(qiáng)，校內(nèi)教師的校外兼職問題嚴(yán)重，引發(fā)了民眾對(duì)教學(xué)質(zhì)量的質(zhì)疑。

3.公弱私亂：校外教育的政策約束

作為21世紀(jì)第一個(gè)國家級(jí)教育規(guī)劃綱要，《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》2 既強(qiáng)調(diào)“充分利用社會(huì)教育資源”，又突出“規(guī)范各種社會(huì)補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)和教輔市場(chǎng)”，特別是在促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展、大力減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的政策導(dǎo)向之下，校外教育機(jī)構(gòu)卻又層層加碼，呈現(xiàn)一種“公弱私亂”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。其中，既包括部分少年宮違背公益性原則獲取營(yíng)利性收入，以及違背學(xué)校、校外雙重互補(bǔ)原則而成為學(xué)校教育的延伸3，學(xué)科培訓(xùn)占半壁江山，應(yīng)試升學(xué)成金字招牌，甚至淪為培訓(xùn)考級(jí)的圈錢機(jī)器；也包括私立性校外教育機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，學(xué)科類培訓(xùn)呈“井噴式”增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，行業(yè)規(guī)模和市場(chǎng)資本連年上升，例如，2015年平均每1.45天就會(huì)產(chǎn)生一起教育培訓(xùn)融資。

為了回應(yīng)人民教育的新要求和新期待，一方面是強(qiáng)調(diào)少年宮公益性的素質(zhì)教育回歸，進(jìn)一步加大和規(guī)范公立性校外教育的政策引導(dǎo)與財(cái)政支持。例如，2021年頒布的《關(guān)于開展“雙減”自查清理工作的通知》4要求全面開展培訓(xùn)項(xiàng)目自查工作，并對(duì)學(xué)科類培訓(xùn)項(xiàng)目予以停辦、清理，引導(dǎo)開展與中小學(xué)、社區(qū)聯(lián)動(dòng)的興趣活動(dòng)等。2022年頒布的《青少年宮管理工作條例》5 第22條規(guī)定，“嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于校外教育各項(xiàng)規(guī)定，一般不得開展學(xué)科類培訓(xùn)。不得出租或者變相出租，不得用于與青少年宮宗旨和任務(wù)無關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”；第24條規(guī)定，“在堅(jiān)持公益性的前提下，可以適當(dāng)收取培訓(xùn)及活動(dòng)的成本費(fèi)用，作為運(yùn)營(yíng)成本的補(bǔ)充”，實(shí)現(xiàn)“有償服務(wù)”向“成本服務(wù)”的公益性本質(zhì)回歸。

另一方面是民辦校外教育機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)分散治理向聯(lián)合參與專項(xiàng)治理的演變，形成了一種由教育系統(tǒng)牽頭的常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。受制于立法闕如、監(jiān)管不力等問題，民辦校外教育機(jī)構(gòu)大多是以教育咨詢（服務(wù)）公司等市場(chǎng)主體開展活動(dòng)，雙重身份帶來了市場(chǎng)監(jiān)管無抓手、教育執(zhí)法無權(quán)限的“真空地帶”，教育系統(tǒng)更多也是通過規(guī)制體制內(nèi)的教師行為以實(shí)現(xiàn)利益無涉。例如，2015年教育部《嚴(yán)禁中小學(xué)校和在職中小學(xué)教師有償補(bǔ)課的規(guī)定》6 將治理有償補(bǔ)課納入督導(dǎo)檢查的重點(diǎn)內(nèi)容，并定期開展專項(xiàng)督查，本質(zhì)上遵循一種校外教育“外部”治理的行為邏輯。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》7 提出“規(guī)范校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格辦學(xué)資質(zhì)審查，規(guī)范培訓(xùn)范圍和內(nèi)容”，2018年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》8 則正式吹響了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理的號(hào)角，形成一種“齊抓共管、高效聯(lián)動(dòng)、密切配合”的共治格局。

二、現(xiàn)象與根源：校外教育行業(yè)亂象的比較分析

校外教育由熱及亂、亂而失范，“傍品牌”“搭便車”和“打擦邊球”等投機(jī)行為屢見不鮮，“包教包會(huì)”“零基礎(chǔ)入門”“萬中選一好老師”等營(yíng)銷廣告漫天飛舞，“雙減”之下的校外教育行業(yè)轉(zhuǎn)型也使得矛盾糾紛呈現(xiàn)“井噴式”增長(zhǎng)。

1.非均衡分布：校外教育糾紛的差異分析

以涉訴案件為例，截至2021年6月，符合條件的民事判決書共60292份，結(jié)合彼時(shí)校外教育機(jī)構(gòu)數(shù)量與學(xué)校數(shù)量基本持平的實(shí)際1，進(jìn)一步得出28.57%的平均涉訴率。從機(jī)構(gòu)分類來看，公辦校外教育機(jī)構(gòu)332份，民辦校外教育機(jī)構(gòu)59960份，后者儼然成了行業(yè)亂象的“重災(zāi)區(qū)”，并且多以校外教育機(jī)構(gòu)的敗訴而告終。從地域分布來看，省級(jí)行政轄區(qū)分布差異顯著，教育資源均等化程度較高的北、上、廣地區(qū)案件數(shù)量相對(duì)較多，也有研究發(fā)現(xiàn)教育均衡發(fā)展對(duì)學(xué)生參加校外培訓(xùn)具有顯著負(fù)影響。2 從涉訴時(shí)間來看，從2012年及之前的102件到2020年的20989件，整體上保持了一種逐年上升趨勢(shì)。其中，公立性校外教育機(jī)構(gòu)呈波動(dòng)式增長(zhǎng)；私立性校外教育機(jī)構(gòu)呈直線式增長(zhǎng)，尤其是2018年以后的案件數(shù)量激增，專項(xiàng)治理之下行業(yè)發(fā)展的不規(guī)范問題集中顯現(xiàn)。

在“公少私多”行業(yè)亂象的非均衡分布中，一方面是公立性校外教育機(jī)構(gòu)的服務(wù)性糾紛，作為原告、被告應(yīng)訴的案件數(shù)量、勝敗概率等大體相當(dāng)，作為被告也多以生命權(quán)、健康權(quán)等侵權(quán)糾紛為主，是否“盡職盡責(zé)”以及“存在過錯(cuò)”構(gòu)成了法院裁判的根本考量，并且在校內(nèi)、校外人身侵權(quán)案件中的責(zé)任劃分具有同質(zhì)性。另一方面是私立性校外教育機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化矛盾，不僅作為被告的占比高達(dá)86.13%，與此同時(shí)，作為被告應(yīng)訴的敗訴率也高達(dá)95.36%，突出反映了行業(yè)經(jīng)營(yíng)的混亂無序。特別是在預(yù)付款消費(fèi)模式之下，不僅合同糾紛是消費(fèi)者反映最為集中的問題，而且合同糾紛案件數(shù)量逐年上升，群體性糾紛多發(fā)。

2.深層性矛盾：校外教育內(nèi)卷的惡性競(jìng)爭(zhēng)

內(nèi)卷時(shí)代引發(fā)社會(huì)性焦慮，也帶動(dòng)了校外教育市場(chǎng)的虛假繁榮，甚至形成了國家教育體系之外的一套教育體系和產(chǎn)業(yè)集群，其中的純商業(yè)性經(jīng)營(yíng)思維也引起了管理混亂、師資造假和虛假宣傳等行業(yè)亂象，不僅影響了學(xué)校的正常教學(xué)秩序，還造成學(xué)生的不堪重負(fù)、家長(zhǎng)的疲憊不堪，進(jìn)一步加劇了惡性競(jìng)爭(zhēng)危機(jī)。與此同時(shí)，中國式家長(zhǎng)“望子成龍，望女成鳳”的教育愿望又起到了推波助瀾的作用，例如，在基礎(chǔ)教育階段家庭教育支出中，校外支出占三分之一3，很多家長(zhǎng)既感嘆內(nèi)卷之艱辛，又不斷加碼教育投入。4

在教育場(chǎng)域里，為了占有更多的文化資本、掌握更大的文化權(quán)力、占據(jù)更高的場(chǎng)域位階，不同競(jìng)爭(zhēng)主體總是處于持續(xù)的爭(zhēng)奪和較量中5，資本擴(kuò)張中的校外教育也是充斥著（惡性）競(jìng)爭(zhēng)，并對(duì)教育公平和教育質(zhì)量構(gòu)成嚴(yán)重沖擊。首先是機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間，行業(yè)內(nèi)存在嚴(yán)重的抄襲、挖人、競(jìng)相壓價(jià)等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。其次是通過超綱教學(xué)、提前教學(xué)等“搶跑式”教學(xué)吸引生源，有的更是通過與學(xué)校勾連牟利、采取不正當(dāng)手段高薪挖搶學(xué)校師資等方式6，破壞和干擾正常的教學(xué)秩序。再者是家庭與家庭之間，競(jìng)爭(zhēng)不斷升級(jí)，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)家庭、高低收入和不同受教育水平的家庭之間在校外培訓(xùn)活動(dòng)的參與率上的差距1，可能會(huì)進(jìn)一步激化教育不平等矛盾。最后是學(xué)生與學(xué)生之間，近乎全員參與的校外培訓(xùn)加劇了學(xué)生群體性的“內(nèi)耗”和“空耗”。

3.逐利化經(jīng)營(yíng)：校外教育利益的博弈驅(qū)動(dòng)

中國家庭歷來高度重視教育并保持著對(duì)教育投資的極大熱情，對(duì)兒童校外教育消費(fèi)的投入具有工具理性和情感表達(dá)的雙重特征。2 與此同時(shí)，利益驅(qū)動(dòng)型服務(wù)本身又帶有隱蔽性、投機(jī)性和松散性等特點(diǎn)，特別是在教育收益、服務(wù)成本以及行業(yè)管控等博弈性角力之下，行業(yè)亂象也就極易出現(xiàn)。

首先從收益角度看，主要源于家庭教育支出，而家庭教育支出又存在一種較為明顯的鄰里效應(yīng)，特別是同社區(qū)平均家庭教育支出對(duì)家庭教育支出依然存在著顯著的正向影響。3 移動(dòng)支付比例上升，以及教育貸款金融政策支持，也進(jìn)一步拓展了校外教育支出的發(fā)展型消費(fèi)。其中，教培機(jī)構(gòu)往往掌握著市場(chǎng)定價(jià)的主動(dòng)權(quán)，價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)溢價(jià)等問題突出，虛構(gòu)、誘導(dǎo)構(gòu)成了市場(chǎng)典型套路，發(fā)展出了一種失衡供需結(jié)構(gòu)下的非協(xié)商性經(jīng)營(yíng)模式。

其次從成本角度看，成本涵蓋場(chǎng)館建設(shè)、課程開發(fā)、師資隊(duì)伍以及市場(chǎng)營(yíng)銷等費(fèi)用。公立性組織靠財(cái)政，卻又面臨經(jīng)費(fèi)不足的普遍性問題；私立性機(jī)構(gòu)靠市場(chǎng)，但又隱藏市場(chǎng)逐利投機(jī)的先天性局限。資金流壓力之下，“開源”與“節(jié)流”也成了經(jīng)營(yíng)者的慣例。一方面是積極銷售商品，回籠資金；另一方面是努力控制成本，壓縮投入。

最后從監(jiān)管角度看，傳統(tǒng)意義上的教育法律主要是調(diào)整體制內(nèi)的教育關(guān)系，但是教育法律制度對(duì)于教育行政執(zhí)法方式的規(guī)定偏弱，一些違法行為的追究存在制度上的缺失。4 特別是在早期激勵(lì)、引導(dǎo)的政策背景之下，行政干預(yù)校外教育更是表現(xiàn)出了零星分散、滯后緩慢等特點(diǎn)。例如，部門間缺乏長(zhǎng)期有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，教育行政強(qiáng)制又多依賴于其他部門聯(lián)合執(zhí)法，實(shí)踐中的無證經(jīng)營(yíng)“黑班”問題嚴(yán)重，甚至形成了一種“民不舉、官不究”的執(zhí)法潛規(guī)則。

三、自律與他律：校外教育共治格局的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

“教育治理呼喚社會(huì)參與”5，社會(huì)參與是現(xiàn)代教育治理的重要組成部分，協(xié)同治理的普遍性邏輯也為校外教育治理提供了結(jié)構(gòu)性支撐。應(yīng)規(guī)范、引導(dǎo)教育發(fā)展的良性“差序格局”，以克服“雙減”政策執(zhí)行的碎片化困境。

1.市場(chǎng)化公益：校外教育治理的自我規(guī)制性

自我規(guī)制具有公益取向，市場(chǎng)化公益行為是現(xiàn)代國家普遍存在的一種處理公益性事業(yè)與市場(chǎng)關(guān)系的行為模式。6 校外教育的自我規(guī)制既包括主體對(duì)自身行為控制的“自治”，也包括集體對(duì)成員行為約束的“自律”，是成本最小的善治。

針對(duì)公立性校外教育機(jī)構(gòu)，要進(jìn)一步明確政府公益事業(yè)屬性，把社會(huì)效益放在首位，拓寬普惠優(yōu)質(zhì)的校外教育覆蓋面；保持好配合學(xué)校任務(wù)屬性，將時(shí)間、內(nèi)容、課程與目標(biāo)等銜接落到實(shí)處，例如，“日課”與“晚課”以及“校內(nèi)”與“校外”相結(jié)合，形成少年宮模式與學(xué)校課后服務(wù)合力優(yōu)勢(shì)；維護(hù)好素質(zhì)拓展功能屬性，設(shè)計(jì)學(xué)科拓展、藝術(shù)培養(yǎng)、體育鍛煉、社會(huì)實(shí)踐等板塊，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的時(shí)代新人；以及發(fā)揮好快樂參與體驗(yàn)屬性，讓兒童在活動(dòng)參與中學(xué)知識(shí)、長(zhǎng)見識(shí)，并且要就人身侵權(quán)糾紛等做好具體應(yīng)急預(yù)案和風(fēng)險(xiǎn)排查。與此同時(shí)，推動(dòng)中國青少年宮協(xié)會(huì)等在行業(yè)自律、信息交流、青少年文化教育活動(dòng)等方面多加探索，擴(kuò)大行業(yè)組織影響力。

針對(duì)私立性校外教育機(jī)構(gòu)，通過對(duì)辦學(xué)行為安全性、功能定位輔助性和市場(chǎng)逐利克制性等規(guī)范，助力國家“雙減”政策落地實(shí)施。例如，解決機(jī)構(gòu)“有照無證”與“無證無照”的經(jīng)營(yíng)問題，學(xué)科類校外教育機(jī)構(gòu)必須經(jīng)教育行政部門審批取得《辦學(xué)許可證》，并在民政部門依法登記為非營(yíng)利性法人；非學(xué)科類校外教育機(jī)構(gòu)必須經(jīng)有關(guān)主管部門許可，并依法進(jìn)行法人登記后規(guī)范教學(xué)活動(dòng)。解決機(jī)構(gòu)“學(xué)科類”與“非學(xué)科類”的占比問題，突出強(qiáng)調(diào)校外教育素質(zhì)拓展功能的回歸，堅(jiān)持從創(chuàng)新能力、動(dòng)手能力和實(shí)踐能力等引導(dǎo)學(xué)生全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“學(xué)科類”向“非學(xué)科類”的主體轉(zhuǎn)變與功能轉(zhuǎn)型。解決市場(chǎng)逐利問題，通過執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)、一次性收費(fèi)、示范合同等專門規(guī)定，營(yíng)造良性競(jìng)爭(zhēng)氛圍。

2.多元化協(xié)同：校外教育治理的行政主導(dǎo)性

早在2013年，包括新東方、學(xué)而思等在內(nèi)的17家校外教育機(jī)構(gòu)簽訂了《中小學(xué)生校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)自律公約》1，強(qiáng)化對(duì)機(jī)構(gòu)資質(zhì)、服務(wù)、質(zhì)量、收費(fèi)等方面的規(guī)范引導(dǎo)，但是自律公約自治未能推動(dòng)培訓(xùn)行業(yè)的長(zhǎng)效健康發(fā)展，亟須市場(chǎng)主導(dǎo)式向行政主導(dǎo)式的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

其實(shí)，從行政主導(dǎo)的教育治理演變來看，教育部基礎(chǔ)教育司最早于2019年5月專設(shè)校外教育與培訓(xùn)監(jiān)管處，主管業(yè)務(wù)由早期的指導(dǎo)中小學(xué)校外教育調(diào)整為監(jiān)督和管理校外教育，將內(nèi)部指導(dǎo)性的“軟規(guī)范”調(diào)整為管理性的“硬約束”。2021年6月，校外教育與培訓(xùn)監(jiān)管處升格為校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司，明確管理校外教育培訓(xùn)的綜合執(zhí)法權(quán)。

教育執(zhí)法弱勢(shì)現(xiàn)象長(zhǎng)期、普遍存在，執(zhí)法強(qiáng)制性有賴于外界提供穩(wěn)定且充足的執(zhí)法資源供給。例如，市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)著力校外教育市場(chǎng)的秩序維護(hù)和信用建設(shè)，圍繞標(biāo)價(jià)不明、虛構(gòu)誘導(dǎo)、夸大宣傳等典型問題，特別是對(duì)于其中虛構(gòu)教師資質(zhì)、執(zhí)教履歷和虛假優(yōu)惠等問題，利用《廣告法》《價(jià)格法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律組合出擊。多元化協(xié)同參與的校外教育行政執(zhí)法也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法的優(yōu)勢(shì)，整頓辦學(xué)亂象。

3.合作式共育：校外教育治理的家校協(xié)同性

實(shí)施“雙減”改革對(duì)家校協(xié)同育人、重建學(xué)校教育和家庭教育關(guān)系提出了新要求2，要求發(fā)揮好學(xué)校和家庭的各自優(yōu)勢(shì)，發(fā)展“同心”“同向”“同行”的和諧關(guān)系，形成“共構(gòu)”“共育”“共享”的育人格局。

從學(xué)校教育的角度來看，難以適應(yīng)人民群眾日益多元的教育需求是校外教育發(fā)展壯大的直接誘因，全面深化學(xué)校教育教學(xué)改革構(gòu)成了校外教育亂象治理的關(guān)鍵，但也要警惕教育改革助推校外培訓(xùn)的負(fù)面效應(yīng)。例如，出于中小學(xué)“減負(fù)”考量的提前放學(xué)政策就帶來了“家長(zhǎng)接送孩子難”的問題，客觀上也造成了市場(chǎng)化托管班的順勢(shì)而興。在全面深化學(xué)校教育教學(xué)改革過程中，學(xué)校要做好課后服務(wù)的連貫性，制訂為學(xué)生提供合理補(bǔ)習(xí)的制度和體系，為合理補(bǔ)習(xí)提供人、財(cái)、物等方面的全面支持3，切實(shí)滿足學(xué)生針對(duì)性需求；教師要恪守教書育人的倫理性，不得到培訓(xùn)機(jī)構(gòu)兼職教學(xué)、不得有消極授課負(fù)面行為、不得以成績(jī)好壞差別對(duì)待；以滿足人民教育的多樣性需求為目標(biāo)，強(qiáng)化學(xué)生興趣培養(yǎng)、特長(zhǎng)形成和創(chuàng)新實(shí)踐的支持工作，形成與校外教育之間的規(guī)范銜接和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

從家庭教育的角度來看，家庭教育缺位、越位、錯(cuò)位等可能會(huì)給孩子發(fā)展造成消極影響，特別是要警惕很多家長(zhǎng)認(rèn)為的“花錢給孩子報(bào)校外培訓(xùn)班就是盡了家長(zhǎng)義務(wù)”的錯(cuò)誤思想。4 作為教育服務(wù)的直接買受方，家長(zhǎng)在校外教育市場(chǎng)中的非理性選擇和跟風(fēng)型傾向亟待糾正，亟須克服盲目攀比、教育焦慮和分?jǐn)?shù)至上等不良心態(tài)。首先是家長(zhǎng)要理性看待校外教育服務(wù)，避免陷入一種“群體性壓力”之下的“內(nèi)卷式競(jìng)爭(zhēng)”。其次是家長(zhǎng)要科學(xué)選擇校外培訓(xùn)項(xiàng)目，圍繞“全人教育”和“全面發(fā)展”的教育理念，結(jié)合孩子的自身實(shí)際和興趣愛好，通過興趣特長(zhǎng)類、實(shí)踐創(chuàng)新類、體育運(yùn)動(dòng)類等學(xué)習(xí)鍛煉，助力孩子個(gè)性化成長(zhǎng)。最后是家長(zhǎng)要正確辨別規(guī)范辦學(xué)機(jī)構(gòu)，通過查詢辦學(xué)資質(zhì)、師資條件和收費(fèi)名目等篩選優(yōu)質(zhì)教輔機(jī)構(gòu)。

綜上所述，教育的改革與發(fā)展只有以讓廣大人民群眾滿意為己任，教育領(lǐng)域只有以“辦好人民滿意的教育”為努力方向和行動(dòng)指南，才有獲得社會(huì)各項(xiàng)支持的合法性。1 伴隨著校外教育國家政策的鼓勵(lì)、引導(dǎo)到約束，是回應(yīng)公私分化校外教育行業(yè)亂象發(fā)展困境的歷史抉擇，以保持校外教育“立德樹人”根本任務(wù)的初心歸位。校外教育的共治格局，經(jīng)歷了單純自律到融合他律的過渡演化，未來應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從行業(yè)自律性、行政主導(dǎo)性和家校協(xié)同性等多角度出發(fā)，共擔(dān)責(zé)任、形成合力。

From Separation to Healing：Policy Evolution and Governance

Transformation of Off-campus Education

QIAN Wenjie

（Shen Junru Law School，Hangzhou Normal University，Hangzhou Zhejiang，310000）

Abstract： Off-campus education should not only be based on the supplementary needs of students，but also return to the nature of public welfare of education. After experiencing the stages of an emphasis on education at school with private supplementary tutoring，a focus on education at school with popularity of private tutoring and a decline in the quality of education at school with a chaotic private tutoring market，the development of off-campus education is also facing the shift and adjustment from policy support，normative guidance to policy constraints in order to cope with the realistic dilemma of a chaotic tutoring market driven by interests. Off-campus education should adhere to industry self-regulation，administrative leadership and family-school collaboration，and effectively enhance the peoples sense of gain and satisfaction of off-campus education when public education is separated from private tutoring.

Key words： off-campus education，separation of public education from private tutoring，policy evolution，governance transformation