進(jìn)一步發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化作用 助推山區(qū)縣高質(zhì)量發(fā)展

浙江省建設(shè)廳（310007） 童 彤 吳 怡 翁大偉 朱 靜

浙江的山區(qū)縣高質(zhì)量發(fā)展，事關(guān)全省發(fā)展大局和共同富裕示范區(qū)建設(shè)成敗。以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)山區(qū)縣城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快構(gòu)建山區(qū)縣高質(zhì)量發(fā)展新格局，對(duì)形成山區(qū)縣新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)共同富裕意義重大。

1.山區(qū)縣新型城鎮(zhèn)化基本情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)測(cè)算，2022 年浙江山區(qū)縣平均常住人口城鎮(zhèn)化率為60.7%，低于全省12.7%。目前三批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)中，浙江山區(qū)26縣僅開化縣入選，國(guó)家發(fā)改委公布的120 個(gè)縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范名單中僅縉云縣入選。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，山區(qū)26縣地域面積約占全省的45%，GDP 不足全省10%，人均GDP 僅為全省的36.1%，居民人均可支配收入為全省的73.9%。同時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)分化明顯，2022年26縣中GDP 增速低于全省平均的縣有7 個(gè)，增速最高地區(qū)和最低地區(qū)差距達(dá)11.4個(gè)百分點(diǎn)，山區(qū)縣規(guī)上工業(yè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值僅占全省的4.8%。從人口流動(dòng)看，“十三五”期間山區(qū)縣常住人口占全省比重由17.23%降至15.75%，超半數(shù)縣戶籍人口下降，至2022年11個(gè)縣人口少于30萬(wàn)。從城鄉(xiāng)建設(shè)看，“十三五”期間山區(qū)縣人均市政公用固定資產(chǎn)投資增速3%，城市污水處理率由88%上升至96.89%，垃圾分類覆蓋率78%以上，但農(nóng)村生活污水處理設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)維率僅為19.4%，城鄉(xiāng)建設(shè)歷史欠賬較多，仍處在由“量”轉(zhuǎn)“質(zhì)”的關(guān)鍵期。

2.制約山區(qū)縣高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題

（1）土地資源稀缺與利用率低下并存 山區(qū)縣受地形地貌、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)等多因素制約，建設(shè)用地分散，發(fā)展腹地有限，集約化程度不高。隨著涉林墾造耕地政策收緊，山區(qū)縣后備資源緊缺，耕地保護(hù)壓力增大，緩坡資源有待開發(fā)。與此同時(shí)，前一階段粗放式的城市擴(kuò)張，導(dǎo)致人口集聚度不高，建成區(qū)人口密度偏低，降低了土地利用效率。土地已成為制約山區(qū)發(fā)展的重要因素。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱與建設(shè)成本高昂并存 從區(qū)位看，山區(qū)縣大多在浙西南，偏離大灣區(qū)—沿海發(fā)展帶、四大都市區(qū)等重要經(jīng)濟(jì)區(qū)，縣域內(nèi)外的基礎(chǔ)設(shè)施短板依然突出。對(duì)外運(yùn)輸通道結(jié)構(gòu)單一，鐵路、高速公路等重大區(qū)域交通與長(zhǎng)三角城市群、相鄰都市區(qū)聯(lián)系不足，較低的區(qū)域交通一體化程度限制了人流、物流、信息流等資源的對(duì)內(nèi)輸送。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，除中心城區(qū)外路網(wǎng)密度極低，水、電、路、氣及公共服務(wù)均存在布局不均衡、供需不匹配、可持續(xù)性差等問(wèn)題。此外，山區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本相對(duì)平原更高、建設(shè)難度更大。

（3）建設(shè)階段錯(cuò)位與更新發(fā)展訴求并存 除個(gè)別縣外，多數(shù)縣（區(qū)）均以“出售”建設(shè)用地指標(biāo)換取調(diào)劑收益，這種“以資源換資本”的方式使得山區(qū)縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程嚴(yán)重滯后于發(fā)達(dá)地區(qū)，基本處在同類縣城10 年前的發(fā)展水平。相較于“十四五”期間全省0.56%的平均增速，該類縣城仍處在城市快速發(fā)展區(qū)間，未來(lái)對(duì)城市建設(shè)補(bǔ)課趕趟的訴求大。

（4）人口持續(xù)流出與低水平城鄉(xiāng)均衡并存山區(qū)縣普遍存在戶籍人口增幅收窄或降幅擴(kuò)大趨勢(shì)，常住人口呈現(xiàn)微弱增長(zhǎng)乃至負(fù)增長(zhǎng)現(xiàn)象。老齡化引發(fā)社會(huì)活力下降，社會(huì)保障、健康養(yǎng)老壓力倍增，山區(qū)縣均已步入老齡化社會(huì)，約20 個(gè)縣處在深度或超老齡化區(qū)間。部分村工作人員比村民多，教師比學(xué)生多，小學(xué)陸續(xù)被撤并，甚至已無(wú)60歲以下村民居住，“未富先老”問(wèn)題不容忽視。從2022 年城鄉(xiāng)收入看，山區(qū)縣中有近半數(shù)城鄉(xiāng)收入比低于全省平均，超三分之一的人均可支配收入低于全國(guó)平均。

（5）風(fēng)貌品質(zhì)不佳與資金平衡約束并存 山區(qū)縣縣城風(fēng)貌品質(zhì)有待提升，歷史地段保護(hù)意識(shí)淡薄，對(duì)當(dāng)?shù)厝宋臍v史、傳統(tǒng)建筑風(fēng)格的挖掘和提煉不深，在地化創(chuàng)新不足，縣域特色彰顯不夠。如部分縣重點(diǎn)打造的城市客廳，道路一側(cè)像城市、另一側(cè)像農(nóng)村，山腳安置房建設(shè)的天際線破壞了山的輪廓線等。另一方面，各縣普遍反映，開展城中村、棚戶區(qū)改造等城市更新因錯(cuò)過(guò)了政策窗口期，目前資金缺乏是最大問(wèn)題，且區(qū)塊普遍難以實(shí)現(xiàn)平衡，各地往往以提高安置房等新建房屋容積率、增加商住供地面積等方式緩解資金壓力，這與當(dāng)前城鄉(xiāng)風(fēng)貌管控、綠色低碳發(fā)展等有沖突。

3.對(duì)策建議

（1）盡快啟動(dòng)“兩會(huì)一點(diǎn)”，解決山區(qū)縣“動(dòng)力從哪來(lái)” 建議召開新型城鎮(zhèn)化或城市工作會(huì)議，全面總結(jié)我省新型城市化戰(zhàn)略實(shí)施工作，系統(tǒng)部署新時(shí)代深入實(shí)施新型城市化戰(zhàn)略的思路目標(biāo)和政策舉措。重啟省推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作聯(lián)席會(huì)議，強(qiáng)化全省城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，加大對(duì)山區(qū)縣的指導(dǎo)幫扶。盡快啟動(dòng)縣城城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，并向山區(qū)縣傾斜，為其高質(zhì)量發(fā)展注入內(nèi)生動(dòng)力。

（2）再度打開政策窗口，解決山區(qū)縣“錢從哪來(lái)” 建議允許山區(qū)縣適度提高城市更新“拆改留”比例，并爭(zhēng)取國(guó)開行等政策性銀行在其城市更新抵押貸款、融資貼息、利率優(yōu)惠上的支持。結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展共同富裕示范區(qū)建設(shè)，加快區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)特別是優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源在山區(qū)縣的布局；加大“國(guó)”字號(hào)企業(yè)在縣內(nèi)投資建設(shè)比例，并適當(dāng)提高省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助系數(shù)；立足山區(qū)縣資源稟賦，推出特色化綠色金融產(chǎn)品，并在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保融資等方面充分授權(quán)，在地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行等方面給予更大支持。

（3）差異供給坡地政策，解決山區(qū)縣“地從哪來(lái)” 在“框定總量、挖掘存量、做優(yōu)增量、管控流量”的土地利用背景下，向低丘緩坡拓展發(fā)展空間仍是山區(qū)縣緩解人地矛盾的必然選擇。建議將低丘緩坡地綜合開發(fā)試點(diǎn)向山區(qū)縣傾斜，允許利用低丘緩坡地開發(fā)70 年產(chǎn)權(quán)的住宅類項(xiàng)目，出臺(tái)相關(guān)政策適當(dāng)降低占用低丘緩坡地成本。同時(shí)，兼顧城鎮(zhèn)布局功能優(yōu)化、地方發(fā)展等需要，合理劃定山區(qū)縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并結(jié)合山地發(fā)展的不確定性，允許以兩年為周期開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界實(shí)施管理狀況評(píng)估調(diào)整，給予山區(qū)縣更多發(fā)展可能。按照“點(diǎn)狀布局、垂直開發(fā)”生態(tài)型建設(shè)要求，給予山區(qū)縣新增建設(shè)用地指標(biāo)。此外，優(yōu)化“飛地政策”，支持山區(qū)縣在大灣區(qū)、省級(jí)高能級(jí)平臺(tái)布局和聯(lián)建“產(chǎn)業(yè)飛地”“科創(chuàng)飛地”，并享受“飛地”空間規(guī)劃指標(biāo)支持。

（4）加快撤村并鎮(zhèn)，解決山區(qū)縣“人從哪來(lái)” 下山脫貧、移民搬遷仍是山區(qū)縣就地城鎮(zhèn)化的重要“催化劑”。建議抓緊探索大搬快聚富民安居運(yùn)行機(jī)制，建立涵蓋多元化資金籌措、多渠道人力開發(fā)、多途徑下山安置等政策保障，強(qiáng)化中長(zhǎng)期規(guī)劃制定和目標(biāo)考核激勵(lì)。省財(cái)政要建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金持續(xù)增長(zhǎng)機(jī)制，加大對(duì)山區(qū)縣資金傾斜；要對(duì)整村搬遷后的閑置農(nóng)房再利用、安置小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予補(bǔ)助；立足“小縣大城”戰(zhàn)略，抓緊研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，建立可持續(xù)的人口素質(zhì)提升機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的綠色通道。

（5）持續(xù)西進(jìn)數(shù)字生態(tài)，解決山區(qū)縣“發(fā)展向何去” 立足山區(qū)縣生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化數(shù)字變革引領(lǐng)，加快全省數(shù)字新基建總體架構(gòu)覆蓋山區(qū)縣優(yōu)勢(shì)區(qū)域，推動(dòng)5G 精品網(wǎng)絡(luò)、新型互聯(lián)網(wǎng)交換中心、數(shù)據(jù)中心等向浙西南建設(shè)進(jìn)程，支持遂昌、云和等地利用仙俠湖、云和湖布局云服務(wù)器，加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，讓數(shù)字經(jīng)濟(jì)成為山區(qū)縣建設(shè)“重要窗口”的重要成果。同時(shí)，堅(jiān)持?jǐn)?shù)字賦能生態(tài)建設(shè)，深化數(shù)字經(jīng)濟(jì)與生態(tài)經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，全力支持山區(qū)縣在旅游康養(yǎng)、生物醫(yī)藥、功能食品等領(lǐng)域的布局，設(shè)立省山區(qū)縣數(shù)字生態(tài)專項(xiàng)資金，用于培育山區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，著力打造“網(wǎng)紅經(jīng)濟(jì)”“流量經(jīng)濟(jì)”。支持有條件的地區(qū)積極招引頭部企業(yè)入駐，打造總部在大城市、分時(shí)在當(dāng)?shù)?，孵化在大城市、轉(zhuǎn)化在當(dāng)?shù)?，前臺(tái)在大城市、后臺(tái)在當(dāng)?shù)氐纳絽^(qū)縣“分時(shí)經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式，真正實(shí)現(xiàn)“以時(shí)間換空間”，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和轉(zhuǎn)化。