基于用途濱水布局優(yōu)先等級(jí)思想的波特蘭濱水治理策略與經(jīng)驗(yàn)探析

摘要：開發(fā)活動(dòng)對(duì)海洋的依賴程度將是我國未來海岸帶用途管制需要考慮的重要因素。針對(duì)我國城市海岸帶濱水區(qū)空間用途管制的迫切需求，分析美國波特蘭基于開發(fā)用途濱水優(yōu)先等級(jí)思想下的濱水區(qū)規(guī)劃與管理實(shí)踐歷程，從空間分區(qū)、管控政策兩個(gè)方面梳理其現(xiàn)行濱水區(qū)治理框架，并歸納了波特蘭濱水區(qū)治理在資源用途清查、彈性分區(qū)管控、利益相關(guān)者參與、政策落實(shí)傳導(dǎo)等方面的經(jīng)驗(yàn)。最后，對(duì)我國沿海城市海岸帶濱水空間管控提出政策啟示與建議。

關(guān)鍵詞：海岸帶;用途管制;波特蘭;濱水優(yōu)先層次;海岸建筑退縮線

中圖分類號(hào)：P74 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2024）12-0003-11

不同于內(nèi)陸，由于水體的自然特征，海岸帶濱水地區(qū)在處理空間開發(fā)與保護(hù)、利用與儲(chǔ)備等問題時(shí)面臨的情況更為復(fù)雜，也更具挑戰(zhàn)性。地方政府必須陸海統(tǒng)籌、水陸聯(lián)動(dòng)考慮海岸帶應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和氣候變化的恢復(fù)能力，長遠(yuǎn)考慮開發(fā)活動(dòng)的累積影響與次生影響，妥善平衡好沿岸多用途間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，以及保障公眾親水空間和權(quán)利等[1]。當(dāng)前，在國土空間規(guī)劃體系改革背景下，在確保自然岸線保有率且全面禁止圍填海（除國家重大項(xiàng)目外）要求下，在寶貴且有限的海岸帶濱水地區(qū)制定適合我國的集約高效、科學(xué)合理的海岸帶濱水空間用途管控政策已迫在眉睫[2-3]。雖然我國部分沿海省市當(dāng)前正通過劃定海岸建筑后退線、建立用途管控區(qū)等方式探索濱水地區(qū)的用途管控，且逐步認(rèn)識(shí)到開發(fā)活動(dòng)的濱水依賴程度是海岸帶產(chǎn)業(yè)布局與用途管控需要考慮的重要因素。但受思想認(rèn)識(shí)、管理水平和技術(shù)手段的多方面限制，政策制定過程中存在不同程度的概念界定不清、流程簡(jiǎn)單化、政策“一刀切”現(xiàn)象，遠(yuǎn)未形成合理有效的管控策略，難以獲得兼具生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的最優(yōu)化綜合效益。

波特蘭市（Portland）坐落于美國卡斯科灣緬因州坎伯蘭縣，由大陸和島嶼兩部分組成，陸域面積55.19km2[4]（圖1）。受地理位置、資源稟賦和歷史文化的影響，海洋成為波特蘭蓬勃發(fā)展的關(guān)鍵，豐富的漁業(yè)資源和繁忙的海洋貿(mào)易勾勒出波特蘭海濱數(shù)百年來的繁榮景象，波特蘭也由此成為緬因州及美國北部的重要經(jīng)濟(jì)中心。與城市其他濱?？臻g多為生態(tài)開敞用地和居民住宅用地不同，在波特蘭中心地帶的工作濱水區(qū)（workingwaterfront）擁有緬因州最大港口波特蘭港，以支持國際貿(mào)易、海產(chǎn)加工、船舶服務(wù)、客運(yùn)等各種商業(yè)海洋活動(dòng)。此外，該區(qū)域還通過碼頭餐廳、歷史建筑、海港游覽以及渡輪服務(wù)吸引游客，是一個(gè)充滿活力的商業(yè)活動(dòng)中心，具有帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用[5-6]。然而，伴隨濱水區(qū)高速發(fā)展的是資源環(huán)境及傳統(tǒng)開發(fā)模式受到嚴(yán)重威脅，生態(tài)環(huán)境惡化、親水空間收縮、海洋用途被擠占等諸多問題，繼而對(duì)波特蘭濱水區(qū)治理提出較高要求。自1957年首個(gè)濱水綜合規(guī)劃出臺(tái)以來，波特蘭政府始終將支持工作濱水區(qū)的高效發(fā)展和提高公眾對(duì)水的利用作為波特蘭城市發(fā)展的優(yōu)先事項(xiàng)之一，致力于構(gòu)建基于開發(fā)用途濱水優(yōu)先級(jí)別的濱水治理體系，經(jīng)過當(dāng)?shù)鼐用瘛⑸虡I(yè)領(lǐng)袖、海洋產(chǎn)業(yè)和地方官員數(shù)十年的政策修訂與改革，現(xiàn)已形成較為成熟且基本成功的多用途平衡方法，既保護(hù)海洋用途，也提供了非海洋用途的平衡，使濱水區(qū)能夠適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)及基礎(chǔ)設(shè)施更新需求，促進(jìn)了城市精明增長。波特蘭的濱水治理范式更是成為美國國家海洋和大氣管理局（NationalOceanicand AtmosphericAdministration，NOAA）提出的沿海和濱水精明增長（coastalamp; waterfrontsmartgrowth）[7]策略中的經(jīng)典案例。故本研究將系統(tǒng)梳理波特蘭基于開發(fā)用途濱水優(yōu)先級(jí)的濱水區(qū)規(guī)劃與管理實(shí)踐歷程，總結(jié)波特蘭濱水區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)完善我國海岸帶濱水空間管理政策有所助益。

1 波特蘭濱水區(qū)規(guī)劃與管理實(shí)踐歷程

1.1 思想轉(zhuǎn)變（1957—1982年）

波特蘭第一個(gè)濱水區(qū)綜合規(guī)劃始于1957年，該規(guī)劃以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重心，僅強(qiáng)調(diào)工業(yè)用途發(fā)展而不包括保護(hù)海洋依賴用途的相關(guān)規(guī)定。直至20世紀(jì)70年代，受能源危機(jī)及“重返城市”運(yùn)動(dòng)的影響，波特蘭開始重新審視濱水區(qū)開發(fā)管理狀態(tài)及其資源配置效果[8]。1975年，波特蘭通過了《城市邊緣濱水區(qū)改造計(jì)劃》，旨在解決濱水建筑、碼頭建設(shè)、公共設(shè)施改善和遺跡保護(hù)之間的土地利用重疊問題，呼吁打破“濱水區(qū)即工業(yè)區(qū)”的傳統(tǒng)理念，強(qiáng)調(diào)保護(hù)“工作海濱”，為波特蘭市濱水區(qū)的重振奠定了基礎(chǔ)。1981年，波特蘭聘請(qǐng)美國城市公司（AmericanCityCorporation，ACC）協(xié)助完成濱水區(qū)開發(fā)潛力分析與用途分區(qū)報(bào)告以輔助開發(fā)潛在項(xiàng)目，但ACC的報(bào)告僅考慮了濱水區(qū)的商業(yè)開發(fā)，突出強(qiáng)調(diào)其住宅與酒店的開發(fā)潛力，嚴(yán)重違背“保護(hù)工作海濱，開放公眾親水通道”的發(fā)展原則。放松的分區(qū)和強(qiáng)勁的房地產(chǎn)市場(chǎng)導(dǎo)致了一系列住宅開發(fā)對(duì)傳統(tǒng)海洋項(xiàng)目的高調(diào)取代，引發(fā)公眾強(qiáng)烈不滿。對(duì)此，波特蘭市政府于1982年發(fā)布《波特蘭濱水區(qū)振興開發(fā)戰(zhàn)略》，旨在增強(qiáng)濱水區(qū)海洋與漁業(yè)活動(dòng)，明確濱水區(qū)的主要功能是依賴濱水空間或與濱水地區(qū)聯(lián)系獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的承載區(qū)。這一階段，波特蘭濱水區(qū)開發(fā)管理初步實(shí)現(xiàn)由“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”向“以保護(hù)依賴濱水空間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為中心”的思想轉(zhuǎn)變。

1.2 曲折實(shí)踐（1983—1991年）

1983年4月，波特蘭政府頒布分區(qū)修正案，正式將“保護(hù)水依賴用途”付諸規(guī)劃實(shí)踐。該修正案規(guī)劃了海洋混合用途區(qū)與海洋用途區(qū)，前者約占濱水區(qū)土地的25%，允許水依賴用途與水強(qiáng)化用途兼容以提高土地及建筑集約利用率;后者則覆蓋了約75%的濱水區(qū)，并具有更強(qiáng)的限制性和保護(hù)優(yōu)先性，以保護(hù)水依賴用途免受不可兼容的非水依賴用途的競(jìng)爭(zhēng)性排擠。該修正案對(duì)于波特蘭市濱水區(qū)的振興和發(fā)展具有重要意義，但同時(shí)也產(chǎn)生了一些新的問題。一方面海洋混合用途區(qū)內(nèi)存在部分高收益用途（如住宅）對(duì)傳統(tǒng)海洋用途的“擠出效應(yīng)”，致使公眾強(qiáng)烈不滿;另一方面海洋用途區(qū)又存在因水依賴用途不足而導(dǎo)致土地閑置的情況，因此部分業(yè)主提議放寬修正案限制，允許海洋用途區(qū)內(nèi)開展非海洋用途的租賃，但遭到市議會(huì)的否決。與此同時(shí)，受住宅項(xiàng)目取代傳統(tǒng)海濱用途的困擾，一個(gè)由濱水區(qū)相關(guān)利益團(tuán)體和波特蘭居民組成的濱水聯(lián)盟（WaterfrontAlliance）發(fā)起了“保持波特蘭港口”的運(yùn)動(dòng)。1987年，波特蘭居民以壓倒性優(yōu)勢(shì)投票通過了一項(xiàng)為期5 年的禁令，禁止濱水區(qū)內(nèi)所有新的非海洋用途的開發(fā)，直到找到更有效的策略來保護(hù)工作濱水區(qū)。這一階段，波特蘭政府高度重視海洋用途的保護(hù)而未兼顧各濱水區(qū)業(yè)主的利益，雖然相關(guān)探索并未獲得理想效果，但為濱水用途優(yōu)先級(jí)設(shè)計(jì)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.3 治理框架形成（1992—2010年）

1992年4月，隨著非海洋用途開發(fā)禁令的到期，基于廣泛的利益相關(guān)者參與以及對(duì)波特蘭濱水區(qū)發(fā)展歷程的系統(tǒng)回顧與整理，濱水聯(lián)盟向波特蘭市提交了《濱水聯(lián)盟建議報(bào)告》。該報(bào)告承認(rèn)多樣性以及濱水基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和發(fā)展是濱水區(qū)長期穩(wěn)定的關(guān)鍵，描述了促進(jìn)和保護(hù)海洋用途的原則，確立了“水依賴用途—海洋相關(guān)支持—兼容非海洋用途”的濱水優(yōu)先使用層次，進(jìn)一步根據(jù)工作濱水區(qū)自然與社會(huì)特征明確分區(qū)，并確定最適合各區(qū)域的主要用途[9]。這份報(bào)告確立了波特蘭濱水復(fù)興的基礎(chǔ)框架。盡管之后波特蘭的濱水政策仍在不斷發(fā)展，如1998年發(fā)布《波特蘭港貨運(yùn)和客運(yùn)研究》，2000年發(fā)布《投資我們的濱水》報(bào)告，2010年通過新的區(qū)劃，但未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性改變[10]。這一階段的濱水管理舉措對(duì)波特蘭濱水區(qū)的形態(tài)和功能產(chǎn)生了重大影響，帶動(dòng)了人口與經(jīng)濟(jì)的快速增長。但繁榮的經(jīng)濟(jì)也帶來了支柱產(chǎn)業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的變更，進(jìn)而導(dǎo)致海洋基礎(chǔ)設(shè)施、建筑老化，空置率高，難以吸引新興海洋產(chǎn)業(yè)。

1.4 完善成熟（2011年后）

2011年6月，基于大型民意調(diào)查與濱水區(qū)用途盤點(diǎn)，波特蘭規(guī)劃工作人員向市議會(huì)提交了濱水區(qū)基線存量報(bào)告，并依據(jù)調(diào)查結(jié)果對(duì)城市未來發(fā)展進(jìn)行綜合規(guī)劃。主要舉措是在商業(yè)街沿線設(shè)立了“非海洋用途覆蓋區(qū)”（Non-MarineUseOverlayZone，NMUOZ），允許兼容的非海洋用途（不包括住宅或酒店）發(fā)展，以期更好地激勵(lì)私人投資、維持濱水區(qū)經(jīng)濟(jì)活力。2017年6月，市議會(huì)正式通過《波特蘭至2030年城市規(guī)劃》（Portland'sPlan2030）（以下簡(jiǎn)稱《2030規(guī)劃》），該規(guī)劃是波特蘭面臨新趨勢(shì)和挑戰(zhàn)，在總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)至2030年發(fā)展路徑的全面規(guī)劃，高屋建瓴地指導(dǎo)了濱水區(qū)未來發(fā)展。以《2030規(guī)劃》為藍(lán)本，波特蘭開啟了《波特蘭土地利用法典》（CityofPortlandLandUseCode）的重編工作，通過民意收集、政策試點(diǎn)、用途調(diào)查等途徑，在系統(tǒng)評(píng)估的基礎(chǔ)上對(duì)濱水土地使用標(biāo)準(zhǔn)、分區(qū)進(jìn)行了調(diào)整[11-13]。

2 現(xiàn)行波特蘭濱水區(qū)治理框架

波特蘭通過城市規(guī)劃和城市法典確立了濱水區(qū)的治理框架，主要包含空間分區(qū)和管控政策（包括政策基礎(chǔ)、用途管制、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)）兩大方面[14]（圖2）。

2.1 空間分區(qū)

分區(qū)是指導(dǎo)、控制和保障濱水區(qū)賴水用途使用最廣泛、最有效的管理工具。目前，波特蘭市基于海岸自然地理特征和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，將工作濱水區(qū)劃分為3 個(gè)主要濱水區(qū)：東部濱水港口區(qū)（EasternWaterfrontPortZone，EWPZ）、濱水港口發(fā)展區(qū)（WaterfrontPortDevelopmentZone，WPDZ）、濱水中心區(qū)（Waterfront Central Zone，WCZ），不同分區(qū)依據(jù)資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)定位承擔(dān)不同的戰(zhàn)略任務(wù)[6]。

2.1.1 東部濱水港口區(qū)（EWPZ）

東部濱水港口區(qū)（EWPZ）對(duì)應(yīng)東部海濱。東部海濱是波特蘭市最古老的開發(fā)區(qū)，包括多種土地用途。它是波特蘭客運(yùn)港的所在地，由卡斯科灣島渡輪服務(wù)、國際渡輪服務(wù)和游輪等深水碼頭綜合設(shè)施構(gòu)成，提供了深水停泊的機(jī)會(huì)。

2.1.2 濱水港口發(fā)展區(qū)（WPDZ）

濱水港口發(fā)展區(qū)（WPDZ）大致與西部海濱相對(duì)應(yīng)，是聯(lián)邦政府維護(hù)的富爾河（ForeRiver）航道深水區(qū)，平均水深為10.67m（35ft），且該地區(qū)是連接國家鐵路系統(tǒng)和州際公路系統(tǒng)之間的過渡地帶。WPDZ專用于貨運(yùn)和工業(yè)，擁有國際海運(yùn)碼頭，主要從事干散貨和集裝箱運(yùn)輸。

2.1.3 濱水中心區(qū)（WCZ）

與EWPZ和WPDZ 相比，WCZ 背臨商業(yè)街，擁有大量私人碼頭和約4876.80m（16000ft）的商業(yè)泊位，是地區(qū)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的中心，是全州范圍內(nèi)不可替代的重要資源。WCZ還是20世紀(jì)80年代開發(fā)的幾個(gè)住宅區(qū)、諸多餐館以及不斷增長的旅游業(yè)務(wù)和相關(guān)零售的所在地。此外，WCZ有大量未建成土地，主要用于停車，為水上和附近的海洋和非海洋企業(yè)提供服務(wù)。這些特性為它帶來了巨大經(jīng)濟(jì)活力的同時(shí)也讓它面臨來自非海洋用途的競(jìng)爭(zhēng)壓力，具有更強(qiáng)的綜合性，更需要做好海洋與非海洋用途的平衡，在保護(hù)傳統(tǒng)海洋用途的同時(shí)兼顧資源的有效配置。

為此，波特蘭城市管理部門在WCZ進(jìn)行了地理空間上的細(xì)化分區(qū)，設(shè)立了商業(yè)街覆蓋區(qū)（CommercialStreetOverlayZone，CSOZ），替換原非海洋用途覆蓋區(qū)（NMUOZ）[15-16]。CSOZ向海邊界原則上為從商業(yè)街南側(cè)邊線出發(fā)，向海延伸38.10m（125ft）處的一條線，長碼頭（Long Wharf）范圍內(nèi)可延伸至91.44m（300ft）處，但所有受此規(guī)定約束的區(qū)域都應(yīng)遠(yuǎn)離波特蘭港和濱海濕地平均高潮線至少7.62m（25ft）。CSOZ承認(rèn)商業(yè)街作為城市經(jīng)濟(jì)和濱水經(jīng)濟(jì)的交匯，具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)活力，故該區(qū)域內(nèi)允許用途混合開發(fā)。CSOZ的設(shè)立擴(kuò)大了非海洋用途的可利用濱水空間，體現(xiàn)了WCZ平衡海洋與非海洋用途的靈活性。

2.2 管控政策

2.2.1 政策基礎(chǔ)

一是明確用途定義。波特蘭確立了空間用途濱水布局由高到低的3種不同優(yōu)先級(jí)[5]，水依賴用途（WaterDependentUses），指必須位于水淹地，或直接進(jìn)入或位于沿海和內(nèi)陸水域，而不能遠(yuǎn)離這些水域的用途，具有濱水最高優(yōu)先級(jí);海洋相關(guān)支持用途（MarineRelatedSupportUses），指支持水依賴用途，且不直接或不通過競(jìng)爭(zhēng)占用基礎(chǔ)設(shè)施間接干擾水依賴用途的相關(guān)用途，具有第二優(yōu)先級(jí);兼容非海洋用途（CompatibleNon-MarineUses），指不屬于水依賴和海洋相關(guān)支持用途但不會(huì)對(duì)上述用途造成干擾的利于濱水經(jīng)濟(jì)發(fā)展的其他用途，住宅不在此范圍內(nèi)。波特蘭又將前兩類用途合稱為海洋用途。

二是設(shè)定支持定義的目標(biāo)聲明。一份目標(biāo)聲明既可以明確在工作濱水區(qū)進(jìn)行開發(fā)活動(dòng)限制的根本原因和目標(biāo)，也使得地方管理決策者在進(jìn)行許可和發(fā)展決策時(shí)查看這些聲明以獲得指導(dǎo)，并為將來在法規(guī)和政策受到質(zhì)疑時(shí)提供有關(guān)支持。波特蘭市在緬因州“保護(hù)海洋資源、產(chǎn)業(yè)和港口免受不兼容發(fā)展，促進(jìn)漁民和公眾進(jìn)入海岸”目標(biāo)指導(dǎo)下，結(jié)合沿海城市應(yīng)有的其他必要目標(biāo)，設(shè)置工作濱水區(qū)管理的總體目標(biāo)聲明。具體如下：①支持海岸線管理，優(yōu)先考慮和促進(jìn)波特蘭獨(dú)特的水依賴用途、海洋相關(guān)用途和兼容的非海洋用途發(fā)展，并考慮發(fā)展對(duì)海岸資源的累積影響。②認(rèn)識(shí)并強(qiáng)化東部、中部和西部濱水區(qū)各自的作用和功能。③保護(hù)和促進(jìn)波特蘭龍蝦業(yè)乃至海洋漁業(yè)發(fā)展，將其作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。④維護(hù)濱?；A(chǔ)設(shè)施并促進(jìn)其現(xiàn)代化，以支持濱水空間和港口的運(yùn)行能力。⑤通過支持新興海洋產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，緩解可能損害產(chǎn)業(yè)平衡的市場(chǎng)趨勢(shì)，確保海洋經(jīng)濟(jì)的未來。⑥認(rèn)知并強(qiáng)化水上貨物和旅客運(yùn)輸是濱水區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)。⑦增加濱水區(qū)娛樂親水通道，擴(kuò)大戶外娛樂的機(jī)會(huì)。⑧在海平面上升（包括風(fēng)暴頻率和強(qiáng)度增強(qiáng)）背景下，創(chuàng)造一個(gè)有彈性的海濱。⑨促進(jìn)公共和私人伙伴關(guān)系發(fā)展，促進(jìn)波特蘭港成為緬因州的經(jīng)濟(jì)引擎。

在工作濱水區(qū)總體目標(biāo)聲明下，波特蘭市根據(jù)東部濱水港口區(qū)（EWPZ）、濱水中心區(qū)（WCZ）、濱水港口發(fā)展區(qū)（WPDZ）的差異化功能定位及未來發(fā)展愿景，清晰理解各區(qū)域?qū)嵤┯猛鞠拗票澈蟮恼咴颍^而設(shè)立針對(duì)不同岸段的用途管制目標(biāo)聲明（表1）[14]。

2.2.2 用途管制

為避免競(jìng)爭(zhēng)性非海洋用途可能對(duì)海洋用途造成的“擠出效應(yīng)”，波特蘭在不同濱海區(qū)域通過確定準(zhǔn)入用途、附條件用途、禁止用途等措施開展用途管制[14]。

（1）準(zhǔn)入用途（Permitteduses）。在符合岸段愿景和目標(biāo)且“對(duì)海洋用途無不利影響（Noadverseimpactonmarineuses）”的原則性前提下，波特蘭按照海洋用途、非海洋工業(yè)和商業(yè)用途、公共用途、臨時(shí)性用途以及其他用途的分類方式，詳細(xì)列舉各區(qū)域許可用途。其中對(duì)海洋用途的不利影響包括：擬議用途將取代現(xiàn)有的水依賴用途;擬議用途將減少現(xiàn)有商業(yè)船只停泊空間;擬議用途、結(jié)構(gòu)或活動(dòng)，包括但不限于通道、流通、停車場(chǎng)、垃圾箱、外部儲(chǔ)存或裝載設(shè)施以及其他結(jié)構(gòu)，將不合理地干擾現(xiàn)有水依賴用途的活動(dòng)和運(yùn)行，或嚴(yán)重阻礙船只靠泊或其他水依賴用途的下水通道;擬議用途的選址將大大減少或限制現(xiàn)有的通往海洋或潮汐區(qū)域的公眾通道。

（2）附條件用途（Conditionaluses）。如果岸段或分區(qū)愿景和目標(biāo)允許，除了準(zhǔn)入用途，還有一些用途需要考慮符合相關(guān)條件才能進(jìn)入管控區(qū)域。附條件用途所設(shè)定的附帶條件主要考察擬議用途是否與其附近存在或潛在的水依賴用途兼容;能否提供足夠的親海通行權(quán);停車或交通計(jì)劃是否干擾該區(qū)域內(nèi)水依賴設(shè)施的正常運(yùn)行，是否超過區(qū)域交通承載能力。附條件使用的狀態(tài)將使地方政府對(duì)擬議用途開展更深入的審查。

（3）禁止用途（Prohibiteduses）。各區(qū)域未被列舉為準(zhǔn)入用途或附條件用途的，都將被禁止進(jìn)入各管控區(qū)，但波特蘭依然通過舉例方式列舉特別禁止用途?？梢詮谋?看出，無論在哪個(gè)濱水分區(qū)中，住宅用途都是被特別禁止的。

2.2.3 運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)

為更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各類用途間協(xié)調(diào)發(fā)展，波特蘭進(jìn)一步制定各分區(qū)的開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、尺寸標(biāo)準(zhǔn)和操作標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了波特蘭濱水區(qū)管理的嚴(yán)格性與精細(xì)度。

（1）開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。為切實(shí)保護(hù)好濱水中心區(qū)海洋用途的可用空間，波特蘭在濱水中心區(qū)（WCZ）限定了商業(yè)覆蓋區(qū)CSOZ以外區(qū)域海洋用途最低可用空間比例，即建筑物底層55%以上的面積必須被海洋用途占用;同樣，開放區(qū)域55%以上的面積也必須被海洋用途占用。此外，突堤和碼頭邊緣僅為海洋用途預(yù)留。

（2）尺寸標(biāo)準(zhǔn)。波特蘭主要從最小地塊使用尺寸、最小房前空地、碼頭邊緣最小后退距離、地塊構(gòu)筑物最大覆蓋率、最大非滲透表面比例、建筑物最大高度等角度提出各濱水分區(qū)地塊使用的尺寸限制。例如在后退距離方面，東部濱水港口區(qū)（EWPZ）提出所有構(gòu)筑物原則上均需要與任何突堤、碼頭或硬化海岸線工作邊緣保持至少7.62 m（25ft）的后退距離，而濱水中心區(qū)（WCZ）和濱水港口發(fā)展區(qū)（WPDZ）則將這一標(biāo)準(zhǔn)分別定為3.05m（10ft）和1.52m（5ft）。

（3）操作標(biāo)準(zhǔn)。波特蘭三大濱水區(qū)主要從材料的戶外存儲(chǔ)、噪音、振動(dòng)、聯(lián)邦和州環(huán)境法規(guī)、港區(qū)排污、車輛存放、碼頭停泊區(qū)的圍填、街道外停車和裝卸、照明、標(biāo)志、污染物和含油廢物的儲(chǔ)存、非海洋用途與海洋用途的兼容性、城市設(shè)計(jì)、公眾視野保護(hù)等維度提出各區(qū)域詳細(xì)的運(yùn)行與操作標(biāo)準(zhǔn)。例如在噪音方面，濱水中心區(qū)要求固有和反復(fù)產(chǎn)生的聲級(jí)，在區(qū)域內(nèi)任何地方不得超過75dB（但建筑活動(dòng)產(chǎn)生的聲音、公共街道交通發(fā)出的聲音、節(jié)日等臨時(shí)活動(dòng)產(chǎn)生的聲音以及因緊急情況或與緊急情況有關(guān)而產(chǎn)生的聲音除外）;在照明方面，三大分區(qū)均要求確保直接光源不會(huì)不合理地干擾通過港口的船只，也不會(huì)對(duì)鄰近居民區(qū)造成不合理的不利影響。

3 波特蘭濱水區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

縱觀波特蘭濱水區(qū)管理歷程與現(xiàn)行治理框架，波特蘭高度重視濱水區(qū)海洋活動(dòng)發(fā)展機(jī)會(huì)的保障，從最初僅強(qiáng)調(diào)保護(hù)“工作海濱”，到初步構(gòu)建“水依賴—海洋相關(guān)—兼容性非海洋用途”的濱水空間布局用途優(yōu)先等級(jí)，再到基于濱水優(yōu)先級(jí)的彈性分區(qū)設(shè)計(jì)與政策協(xié)同，數(shù)十年的經(jīng)驗(yàn)探索形成了一套較為成熟的濱水區(qū)治理體系。波特蘭濱水治理的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于沿海國家海岸帶綜合管理具有很強(qiáng)的參考價(jià)值。

3.1 定期開展資源與用途清查工作，及時(shí)掌握濱水空間利用情況與效率

從波特蘭濱水區(qū)管理實(shí)踐歷程來看，濱水空間管控是一個(gè)反復(fù)的過程，需要對(duì)不斷產(chǎn)生的需求和不斷變化的條件保持響應(yīng)，因此，清晰、全面的資源及用途清查與評(píng)估是構(gòu)建科學(xué)合理的濱水區(qū)空間管控政策的前提。近年來，波特蘭對(duì)資源調(diào)查及用途清單摸排的重視度逐漸增強(qiáng)，先后于2009 年、2011年、2018年對(duì)濱水區(qū)開展資源清查，摸排各濱水區(qū)的海洋/非海洋用途占用情況，評(píng)估海洋用途未來擴(kuò)展的潛力。2019年，波特蘭更是通過《波特蘭城市法典》第8章修正案命令[17]，明確要求市政府每年度發(fā)布《濱水發(fā)展報(bào)告》，每3～5年需完成一次《濱水區(qū)狀況報(bào)告》，以對(duì)濱水區(qū)海洋產(chǎn)業(yè)運(yùn)行情況及濱水空間各類用途開發(fā)利用情況進(jìn)行摸排，目的是準(zhǔn)確分析現(xiàn)行分區(qū)和土地利用政策的效力和影響，為修改和制定可持續(xù)性土地開發(fā)政策提供有效信息。

3.2 建立差異化且具有彈性的分區(qū)與管控政策，促進(jìn)城市濱水區(qū)域精明增長

從波特蘭全市來看，除工作濱水區(qū)外，城市其他濱?？臻g多為生態(tài)開敞用地和居民住宅用地，經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)非常有限。因此，《2030規(guī)劃》通過娛樂和開放空間（recreation amp; openspace）和住房（housing）等領(lǐng)域管控政策實(shí)現(xiàn)這些區(qū)域的治理，而專門就“工作濱水區(qū)”制定了濱水區(qū)管控政策;從“工作濱水區(qū)”來看，波特蘭依然秉持差異化管控原則，綜合考慮岸段自然稟賦、主導(dǎo)功能、歷史文化、用途布局、經(jīng)濟(jì)和保護(hù)需求，完成了岸段劃分，并進(jìn)一步就特定濱水岸段內(nèi)部空間的差異性，進(jìn)行了必要的內(nèi)部分區(qū)。

從管控政策來看，波特蘭政府清晰地認(rèn)識(shí)到在需要保護(hù)海洋用途的同時(shí)，濱水區(qū)還面臨基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、發(fā)展累計(jì)影響和氣候變化等方面相關(guān)問題。因此，政府摒棄了過度依賴單一海洋產(chǎn)業(yè)以促進(jìn)海濱發(fā)展的思想，圍繞如何實(shí)現(xiàn)岸段發(fā)展愿景和目標(biāo)，制定具有彈性的管控政策，在通過直接和間接舉措支持現(xiàn)有和新興水依賴用途、海洋相關(guān)用途的同時(shí)，適當(dāng)允許兼容的非海洋用途發(fā)展，為濱水區(qū)注入經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)濱水區(qū)的可持續(xù)精明增長。

3.3 尊重社會(huì)的合理關(guān)切，促進(jìn)多方利益相關(guān)者參與政策制定

波特蘭濱水治理政策之所以能不斷完善，離不開利益相關(guān)者的持續(xù)參與。波特蘭政府非常重視社會(huì)層面的合理關(guān)切，積極將私有財(cái)產(chǎn)所有者、受影響的企業(yè)、漁業(yè)社區(qū)、市政工作人員、有關(guān)官員、社會(huì)組織和波特蘭市公民等各方利益相關(guān)者納入決策全鏈條環(huán)節(jié)[18]。主要表現(xiàn)在調(diào)查階段包含社區(qū)調(diào)查和民意調(diào)查，或者委托濱水聯(lián)盟等利益相關(guān)者集合體直接開展空間分析與評(píng)估;規(guī)劃和法規(guī)編制階段通過聽證會(huì)、公共論壇等強(qiáng)化與利益相關(guān)者互動(dòng)[19];政策文件內(nèi)容尊重公眾合理關(guān)切，明確目標(biāo)聲明以獲得公眾理解，并通過操作標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置減少對(duì)社區(qū)、公眾健康或安全造成的威脅;政策實(shí)施后，接受民眾上訴以“自下而上”獲得濱水區(qū)開發(fā)問題的反饋。此外，市議會(huì)正逐步促進(jìn)濱水政策的社會(huì)普及。如《2030規(guī)劃》和修編后的城市法典均強(qiáng)調(diào)利用表格、圖像、視頻等實(shí)現(xiàn)政策的可視化，促進(jìn)公眾對(duì)濱海政策的理解，避免政策管理低“公眾化”而導(dǎo)致的管理效率損失。

3.4 實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與法律協(xié)同，保障濱水政策的有效落地實(shí)施

規(guī)劃與法律是目標(biāo)與手段、可能與現(xiàn)實(shí)、結(jié)果與過程的關(guān)系。規(guī)劃的落地實(shí)施離不開法律的有效保障。波特蘭實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃和城市法典的高水平協(xié)同，保障了濱水區(qū)政策的有效落地實(shí)施。波特蘭城市規(guī)劃側(cè)重于提出濱水區(qū)總體目標(biāo)、濱水分區(qū)方案以及配套實(shí)施的宏觀政策;城市法典則側(cè)重于管理具體用途和微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，通過具體政策、用途許可和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)用途管制。此外，波特蘭政府注重開展法典與規(guī)劃的一致性評(píng)估，并在評(píng)估基礎(chǔ)上，及時(shí)調(diào)整與修正分區(qū)和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，賦予波特蘭海洋用途優(yōu)先布局設(shè)計(jì)下的濱水治理的生命力。

4 啟示

2021年7月，自然資源部公布《省級(jí)海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃編制指南（試行）》，明確要求各省以海岸線為基準(zhǔn)，因地制宜劃定“海岸建筑退縮線”，并結(jié)合實(shí)際情況制定避讓區(qū)域內(nèi)建設(shè)活動(dòng)準(zhǔn)入清單。響應(yīng)上層政策號(hào)召，我國沿海省份正積極推進(jìn)海岸帶規(guī)劃編制工作，并探索海岸建筑退縮線制度。事實(shí)上，海岸帶濱水空間管控措施的建立事關(guān)多方切身利益和城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，并不是可以簡(jiǎn)單設(shè)計(jì)、一蹴而就的。美國波特蘭基于用途濱水布局優(yōu)先等級(jí)思想的濱水管控歷程與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于改變我國沿海城市傳統(tǒng)濱水發(fā)展模式，豐富城市發(fā)展思路，拓寬政策選擇范圍及完善制度保障等方面具有重要的借鑒價(jià)值。基于波特蘭濱水治理策略經(jīng)驗(yàn)借鑒，結(jié)合我國當(dāng)前海岸帶濱水治理實(shí)踐，得到的主要啟示如下。

（1）明確界定用途濱水優(yōu)先級(jí)別。為了便于政策設(shè)計(jì)與實(shí)施，對(duì)于需要在海岸建筑避讓區(qū)允許準(zhǔn)入的用途與建設(shè)活動(dòng)應(yīng)建立統(tǒng)一規(guī)范的術(shù)語界定和分類，避免簡(jiǎn)單采取情形列舉方式。建議可引入“水依賴—水相關(guān)—水強(qiáng)化”等海岸帶用途定義，探索構(gòu)建適用于中國的基于濱水依賴程度的海岸帶用途基線清單[20]。

（2）建立空間利用量化評(píng)估方法。清晰、全面的資源及用途清查與評(píng)估是構(gòu)建科學(xué)合理的濱水空間管控政策的前提?？苫谫Y源環(huán)境本底和海岸帶用途基線清單，綜合采用地理信息系統(tǒng)和遙感技術(shù)、走訪調(diào)查等，建立海岸帶空間用途監(jiān)測(cè)調(diào)查方法，定期對(duì)濱水空間各類用途開發(fā)利用情況進(jìn)行摸排，評(píng)估當(dāng)下開發(fā)模式的合理性和未來海洋用途擴(kuò)展?jié)摿?，為制定和修改濱水管控政策提供有效信息。

（3）推行差異化用途管控政策。海岸帶濱水空間開發(fā)利用的方式和重點(diǎn)受資源環(huán)境稟賦條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)文化和管理政策因素等多方面的影響。這些因素的存在決定了濱水開發(fā)需要采取“分類而治、分段而控”因地制宜的開發(fā)利用策略。因此，沿海城市以海岸建筑退縮線為核心的濱水管控需要綜合多重因素進(jìn)行岸段科學(xué)劃分，通過科學(xué)的利益相關(guān)者機(jī)制，確立各岸段發(fā)展愿景、闡釋各岸段用途管控目標(biāo)聲明、創(chuàng)建兼顧底線與活力的岸段用途管控政策等[21]，推行差異化用途管控。

（4）強(qiáng)化詳細(xì)規(guī)劃與海岸帶管理?xiàng)l例協(xié)同。詳細(xì)規(guī)劃兼具管控技術(shù)工具屬性與規(guī)劃實(shí)施法治使命，作為最直接的法定技術(shù)文件直接調(diào)控著空間在多元主體間的利益分配。因此，在國土空間規(guī)劃體系改革背景下，應(yīng)強(qiáng)化海岸建筑退縮線管控在相關(guān)詳細(xì)規(guī)劃中的表達(dá)，以“定性、定量、定位、定界”等方式形成具有行為約束力的管制規(guī)則。此外，應(yīng)強(qiáng)化詳細(xì)規(guī)劃與城市海岸帶保護(hù)與利用管理?xiàng)l例的協(xié)同，發(fā)揮好空間配置與管控合力。

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