關(guān)于加強(qiáng)“問(wèn)題地圖”監(jiān)管的分析與建議
——以嘉興市南湖區(qū)為例

□嘉興市自然資源和規(guī)劃局南湖分局 吳紅娟

地圖可以直觀地反映區(qū)域范圍和地理信息等，是人類(lèi)認(rèn)識(shí)自己家園的重要工具，是國(guó)家版圖的重要表現(xiàn)媒介。正確的國(guó)家版圖，是國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整的象征，具有嚴(yán)肅的政治性和嚴(yán)格的法定性。隨著時(shí)代發(fā)展，地圖廣泛使用于生產(chǎn)生活的各個(gè)領(lǐng)域，隨之也出現(xiàn)各種“問(wèn)題地圖”，不僅誤導(dǎo)公眾認(rèn)知，還對(duì)社會(huì)產(chǎn)生不良影響，損害國(guó)家主權(quán)安全和利益。近年來(lái)，嘉興市自然資源和規(guī)劃局南湖分局加強(qiáng)“問(wèn)題地圖”整治，強(qiáng)化房地產(chǎn)、印刷、測(cè)繪單位、書(shū)店和公共場(chǎng)館等領(lǐng)域抽查檢查，引導(dǎo)社會(huì)公眾樹(shù)立正確的國(guó)家版圖意識(shí)，規(guī)范使用標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家地圖。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019 年以來(lái)，該局共抽查檢查公共場(chǎng)館15 家、測(cè)繪單位11 家、房地產(chǎn)企業(yè)9 家、書(shū)店9 家、印刷企業(yè)6家、其他企事業(yè)單位5 家。

▲嘉興市自然資源和規(guī)劃局南湖分局聯(lián)合區(qū)住建部門(mén)對(duì)東樾名庭售樓處開(kāi)展問(wèn)題地圖檢查活動(dòng)

一、現(xiàn)狀分析

通過(guò)對(duì)2019 年以來(lái)地圖市場(chǎng)的檢查，發(fā)現(xiàn)“問(wèn)題地圖”的主要情況如下。在時(shí)序上，2019 年以來(lái)，每年都有機(jī)構(gòu)或場(chǎng)所發(fā)現(xiàn)存在“問(wèn)題地圖”。在使用領(lǐng)域方面，圖書(shū)館、村民禮堂等公共場(chǎng)館發(fā)現(xiàn)問(wèn)題地圖6例，房地產(chǎn)企業(yè)3 例，測(cè)繪機(jī)構(gòu)2 例，教輔機(jī)構(gòu)1 例，書(shū)店等其他機(jī)構(gòu)未發(fā)現(xiàn)“問(wèn)題地圖”。在發(fā)現(xiàn)渠道方面，80%以上的“問(wèn)題地圖”是測(cè)繪主管部門(mén)檢查中發(fā)現(xiàn)，來(lái)自于群眾舉報(bào)的比例不足20%。在地圖載體方面，主要是展板、沙盤(pán)、旅游指導(dǎo)手冊(cè)和企事業(yè)單位使用的互聯(lián)網(wǎng)、新媒體地圖。在問(wèn)題類(lèi)型方面，主要是未完整或正確表達(dá)中國(guó)領(lǐng)土，包括漏繪和錯(cuò)繪釣魚(yú)島、赤尾嶼、南海諸島等重要島嶼，錯(cuò)繪國(guó)界線、南海諸島表示不符合要求等。未發(fā)現(xiàn)將不能對(duì)外公開(kāi)的軍事禁區(qū)、軍事設(shè)施、未經(jīng)公開(kāi)的機(jī)場(chǎng)等不能對(duì)外公開(kāi)的涉密內(nèi)容進(jìn)行繪制的情形。

發(fā)現(xiàn)的“問(wèn)題地圖”有以下特點(diǎn)。一是時(shí)間尺度寬。連續(xù)4 年均有不同形式“問(wèn)題地圖”被發(fā)現(xiàn)，有的“問(wèn)題地圖”已展示使用多年，有的是新制作公開(kāi)。二是行業(yè)分布廣。在公共場(chǎng)館、公司企業(yè)、教輔機(jī)構(gòu)等存在“問(wèn)題地圖”。三是新型地圖多。包括房地產(chǎn)分部、商鋪網(wǎng)點(diǎn)分部等展示地圖，互聯(lián)網(wǎng)、新媒體地圖，文化旅游、社會(huì)服務(wù)等“不是按照一般地圖的比例和規(guī)則”的手繪地圖。四是群眾舉報(bào)少。公眾主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并舉報(bào)的“問(wèn)題地圖”比例較低。

二、原因分析

（一）排查整治不夠全面深入

近幾年的排查整治采用“自查+抽查”形式開(kāi)展，組織企事業(yè)單位開(kāi)展自查，并對(duì)涉及地圖較多的行業(yè)重點(diǎn)抽查，“問(wèn)題地圖”每年都有查獲。社會(huì)組織的自查缺乏必要專(zhuān)業(yè)知識(shí)和管理制度，很難自行發(fā)現(xiàn)具體問(wèn)題并落實(shí)整改。政府和社區(qū)網(wǎng)格作用未發(fā)揮，協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制和長(zhǎng)效監(jiān)管合力未形成。

（二）地圖監(jiān)管和服務(wù)有待提升

日益豐富的地圖產(chǎn)品已不符合學(xué)理上的地圖范疇，對(duì)新出現(xiàn)的地圖產(chǎn)品是否適合傳統(tǒng)學(xué)理地圖的監(jiān)管體系存在困擾。國(guó)家和省、市自然資源主管部門(mén)在官方網(wǎng)站提供了主要區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)地圖供下載使用，地圖定制化服務(wù)不夠豐富，不同行業(yè)用戶對(duì)地圖的需求存在個(gè)性化差異，對(duì)如何獲取權(quán)威的地理信息數(shù)據(jù)不清楚。

（三）社會(huì)公眾作用未充分發(fā)揮

目前“問(wèn)題地圖”主要來(lái)自于行業(yè)主管部門(mén)檢查發(fā)現(xiàn)，群眾發(fā)現(xiàn)并舉報(bào)的案例較少。社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家版圖的相關(guān)知識(shí)了解較少，識(shí)別“問(wèn)題地圖”的能力相對(duì)不足，強(qiáng)烈的版圖意識(shí)尚未建立，對(duì)“問(wèn)題地圖”的舉報(bào)途徑不清楚。

三、對(duì)策和建議

（一）完善監(jiān)管機(jī)制

強(qiáng)化執(zhí)法整治。細(xì)化自然資源測(cè)繪執(zhí)法程序，完善與市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法、取證、查處的工作機(jī)制。自然資源會(huì)同市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)制定方案，政府為主導(dǎo)，定期組織開(kāi)展地圖市場(chǎng)整治，對(duì)地圖加工、銷(xiāo)售、使用等領(lǐng)域場(chǎng)所（包括互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等）的拉網(wǎng)式摸排，對(duì)受眾廣、影響大的地圖實(shí)施精準(zhǔn)的“靶向治療”。加強(qiáng)對(duì)地圖市場(chǎng)違法違規(guī)案件的查處，加大查處典型問(wèn)題的宣傳，切實(shí)規(guī)范地圖市場(chǎng)秩序。加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作。結(jié)合地圖應(yīng)用領(lǐng)域和場(chǎng)景，建立自然資源、市場(chǎng)監(jiān)管、文化教育、新聞出版、廣播電視等部門(mén)的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)公共場(chǎng)所展示地圖、廣播電視節(jié)目所涉地圖、展會(huì)地圖、印刷出版地圖和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)地圖的監(jiān)管。強(qiáng)化基層基礎(chǔ)。發(fā)揮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作用，加強(qiáng)村（社區(qū)）網(wǎng)格化管理，打造基層市場(chǎng)監(jiān)管所、自然資源所為“服務(wù)前站”，加強(qiáng)一線隊(duì)伍建設(shè)，樹(shù)立“管理即服務(wù)”的理念，提高業(yè)務(wù)能力和水平，提升發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、處理問(wèn)題的效率。壯大監(jiān)管力量。建立地理信息員制度，聘請(qǐng)熱愛(ài)地圖事業(yè)的人員為“地理信息員”，給地圖市場(chǎng)上的地圖“找茬”，完善“問(wèn)題地圖”監(jiān)督舉報(bào)制度，發(fā)動(dòng)公眾壯大地圖市場(chǎng)的監(jiān)管力量。

▲嘉興市自然資源和規(guī)劃局南湖分局在大橋鎮(zhèn)胥山村舉行8·29測(cè)繪法暨國(guó)家版圖宣傳活動(dòng)

（二）做好宣傳教育

組織開(kāi)展國(guó)家版圖宣傳、問(wèn)題地圖教育和地圖知識(shí)普及工作，引導(dǎo)公眾熟悉國(guó)家版圖、提高辨別“問(wèn)題地圖”的能力，是徹底消除“問(wèn)題地圖”最根本方式。擴(kuò)大宣傳范圍。與學(xué)校、社區(qū)、圖書(shū)館等聯(lián)動(dòng)，針對(duì)廣告制作、媒體制圖、房產(chǎn)銷(xiāo)售等群體開(kāi)展針對(duì)性的宣傳教育活動(dòng)，積極消除宣傳盲區(qū)。豐富宣傳方式。創(chuàng)新“線上+線下”“傳統(tǒng)+現(xiàn)代”等多種渠道，通過(guò)公眾媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、電子屏、短信平臺(tái)、宣傳欄等載體，輪播滾動(dòng)宣傳國(guó)家版圖意義、錯(cuò)誤版圖示例、正規(guī)地圖獲取渠道、問(wèn)題地圖舉報(bào)途徑等信息。持續(xù)宣傳教育。以全國(guó)測(cè)繪法宣傳日等為契機(jī)，將國(guó)家版圖宣傳工作作為一項(xiàng)長(zhǎng)期事業(yè)，有計(jì)劃組織實(shí)施。

（三）優(yōu)化地圖服務(wù)

優(yōu)化地圖審核、應(yīng)用服務(wù)等流程，提供更加便捷的服務(wù)。研究新形式地圖的審查標(biāo)準(zhǔn)、程序，提出針對(duì)性管理意見(jiàn)。加強(qiáng)公共服務(wù)地圖獲取途徑的宣傳，豐富獲取渠道，在政府官網(wǎng)、測(cè)繪主管部門(mén)官網(wǎng)、行政審批服務(wù)官網(wǎng)等提供標(biāo)準(zhǔn)地圖獲取鏈接，目前嘉興市地理信息公共服務(wù)平臺(tái)（https://zrzyhghj1.jiaxing.gov.cn/#/special）已提供市本級(jí)政區(qū)圖、衛(wèi)星影像圖8 幅；文化旅游、總體規(guī)劃等多種專(zhuān)題圖。進(jìn)一步加強(qiáng)地理信息資源整合和利用，及時(shí)更新基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)，優(yōu)化開(kāi)放共享渠道，推出更多專(zhuān)題性、公益性地圖供免費(fèi)下載使用。