大運河核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控背景下土地利用策略淺析
——以余姚市為例

□余姚市自然資源和規(guī)劃局 陳國軍 蔣芳草 孫迪鋒

為貫徹落實習近平總書記關于保護傳承和利用好大運河寶貴遺產的重要指示，寧波市于2023 年9 月出臺了《寧波市大運河核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控細則》，細則劃定了包括余姚市在內6 個區(qū)（縣、市）總面積約311 平方公里為核心監(jiān)控區(qū)，并明確該范圍內國土空間用途、空間形態(tài)和景觀風貌管控等相關要求。細則的出臺對打造運河文化遺產展示帶、生態(tài)文化示范帶、運河文化旅游品牌帶將發(fā)揮積極作用，但也對“工業(yè)立市”的余姚市在城市發(fā)展特別是產業(yè)發(fā)展方面造成了較大的約束管控，需要尋求合適的土地利用路徑。

一、余姚市大運河核心監(jiān)控區(qū)基本情況

余姚境內納入中國大運河世界文化遺產的大運河點段為浙東運河余姚段（虞余運河寧波段）、浙東運河寧波段（慈江—剎子港）余姚部分，東西貫穿余姚全市，全長超過40 公里，穿越了中心城區(qū)4 個街道及馬渚、河姆渡等7 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

▲浙東運河余姚馬渚段

根據(jù)寧波市細則劃定規(guī)則，余姚市涉及大運河核心監(jiān)控區(qū)面積193.36 平方公里，約占寧波市的三分之二，濱河生態(tài)空間69.45 平方公里，約占寧波市近80%。余姚市大運河核心監(jiān)控區(qū)內，工業(yè)控制線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、城鎮(zhèn)建成區(qū)交織重疊，現(xiàn)狀規(guī)劃相互沖突?，F(xiàn)狀工業(yè)用地約3 萬畝，其中僅三分之一位于工業(yè)控制線內，工業(yè)控制線外（除濱河生態(tài)空間）現(xiàn)狀存量工業(yè)用地仍有19760 畝，主要為建成區(qū)內現(xiàn)狀工業(yè)用地18180 畝以及建成區(qū)外工業(yè)用地1580 畝。批而未供土地5818 畝，供而未用土地1386 畝，其中濱河生態(tài)空間內批而未供和供而未用土地都分別約占60%。納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界62.49 平方公里，其中位于濱河生態(tài)空間面積4.59 平方公里，位于非濱河生態(tài)空間面積57.90平方公里，占余姚市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的32.88%。濱河生態(tài)空間城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內存量建設用地2.58平方公里，現(xiàn)狀以農村宅基地為主，新增空間2.01 平方公里，現(xiàn)狀以農林用地為主。國土空間規(guī)劃經營性項目70 個7974 畝（中心城區(qū)35 個6398 畝），其中濱河生態(tài)空間內26 個1675 畝（中心城區(qū)12 個1477 畝）。

▲余姚通濟橋

二、大運河核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控對余姚城市發(fā)展的現(xiàn)實約束

余姚城區(qū)、沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史上都是沿河發(fā)展，核心監(jiān)控區(qū)基本覆蓋余姚中心城區(qū)大部分區(qū)域，因大運河管控，未來城鎮(zhèn)集中建設區(qū)域難以按規(guī)劃實施，工業(yè)、商業(yè)、住宅、倉儲等經營性用地無法落地，將對余姚城鎮(zhèn)空間和經濟發(fā)展產生較大影響。

（一）城市擴張受到制約

核心監(jiān)控區(qū)基本覆蓋余姚市中心城區(qū)大部分區(qū)域，因大運河管控要求，大運河兩岸部分空間難以按原利用方向實施。比如，在新一輪國土空間規(guī)劃中均納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的蘭江街道豐楊河、梨洲街道竹山和明偉—姜家渡等區(qū)塊，后續(xù)規(guī)劃利用方向為城鎮(zhèn)住宅、商業(yè)等，作為余姚市新的拓展區(qū)域進行謀劃，但因處于濱河生態(tài)空間范圍內，無法再新增為城鎮(zhèn)生活生產空間，對余姚市國土空間拓展和城市建設將產生較大影響。

（二）產業(yè)布局受到管控

一方面，涉及大運河的工業(yè)控制線按照物理大運河沿線一公里進行機械切割，不但使濱河生態(tài)空間內部分工業(yè)區(qū)塊完整性受到影響，而且將使馬渚工業(yè)園、同光工業(yè)園等設施完善、規(guī)模較大的完整工業(yè)園區(qū)調出工業(yè)控制線，余姚市工業(yè)控制線面積將減少6 平方公里，對工業(yè)控制線的保護和工業(yè)企業(yè)的管控十分不利。另一方面，非濱河生態(tài)空間新增建設工業(yè)項目受到負面清單約束，而且有產業(yè)準入要求，建筑規(guī)模也受到限制，余姚市已規(guī)劃蘭江產業(yè)園、丈亭捷能產業(yè)園等重點工業(yè)區(qū)塊約2450 畝將受到相應制約，不利于后續(xù)發(fā)展。

（三）城市更新改造受到管控

余姚市中心城區(qū)大運河核心監(jiān)控區(qū)內現(xiàn)存大量的居住、商業(yè)、辦公用地，高層建筑較多，與傳統(tǒng)風貌差距較大，根據(jù)大運河管控對沿岸建筑體量、建筑高度、建筑風貌的管控措施，后續(xù)改造中商業(yè)、住宅的開發(fā)將會受到很大限制。另外濱河1 公里建成區(qū)內“批而未供”用地3558 畝、“供而未用”用地828 畝，因項目禁入、開發(fā)強度和建筑風貌管控，對于這部分土地的消化利用難度增大，對余姚城市更新改造和風貌提升形成了較大的挑戰(zhàn)。

（四）生態(tài)空間騰退難以操作

為落實大運河沿岸生態(tài)環(huán)境保護和歷史文化遺產保護，大運河核心監(jiān)控區(qū)范圍內不符合管控要求的存量建設用地勢必逐步退出，對已有工業(yè)項目引導逐步轉移至工業(yè)集聚區(qū)。大運河核心監(jiān)控區(qū)工業(yè)控制線外現(xiàn)狀工業(yè)用地近2 萬畝，按容積率1.0 提升至2.0，需安排1 萬畝新增空間，而目前大運河核心監(jiān)控區(qū)外圍工業(yè)集聚區(qū)新增空間難以滿足，且拆遷騰退過程涉及資金量巨大，無足夠土地收益來平衡資金，可操作性較低。

三、做好大運河核心監(jiān)控區(qū)土地利用的策略建議

加強大運河核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控，高效推進大運河文化保護傳承利用工作，意義重大。在此背景下，做好核心監(jiān)控區(qū)土地利用工作，難度極大，需要加強頂層設計，做好通盤謀劃和深度策略。

（一）加強工作統(tǒng)籌協(xié)調

建議縣一級設立大運河國家文化公園建設工作領導小組，下設領導小組辦公室統(tǒng)籌協(xié)調相關規(guī)劃和建設方案的制定和實施，推進實施重大工程，監(jiān)督檢查落實情況，研究決策大運河核心監(jiān)控功能區(qū)國土空間管控工作中的重大問題，特別是涉及供而未用且不符合中央綱要和浙江省通則要求的用地，以及國土空間轉換、用途轉用和項目超高、超密等事項，做好“一事一議”和方案論證工作。

（二）靈活處置與工業(yè)控制線的沖突

針對大運河核心監(jiān)控區(qū)管控造成對工業(yè)控制線的機械切割，為盡量避免工業(yè)區(qū)塊控制線面積的減少，建議允許對工業(yè)控制線進行微調。為立足實際保障現(xiàn)狀工業(yè)騰挪需求，建議現(xiàn)狀工業(yè)用地集聚區(qū)域外圍，允許劃定工業(yè)用地過渡控制區(qū)，在控制區(qū)內嚴控新增工業(yè)用地，但對無需編制環(huán)境影響評估報告的工業(yè)用地項目允許就地改造，對其他項目在落實“一事一議”、方案論證等環(huán)節(jié)后可以改造，優(yōu)先對違法工業(yè)用地、經信評級D 類企業(yè)進行騰退，保障過渡控制區(qū)內工業(yè)改造路徑暢通。

（三）加快完善規(guī)劃編制和城市設計

傳導落實大運河核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控細則，結合實際開展大運河核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控細則余姚市實施方案研究，并就寧波市細則及其他上層規(guī)劃對工業(yè)用地的管控，編制工業(yè)用地二次開發(fā)實施方案，確保寧波市細則各項要求能承接住、落實好。圍繞城市景觀視廊、建筑風貌管控，進一步完善余姚市城市設計導則，結合城市更新和城中村改造，深化細化大運河核心管控區(qū)相關重點片區(qū)實施性城市設計，提升大運河沿線重要空間價值，彰顯歷史文化名城底蘊。

（四）抓好分區(qū)分類管控

對核心監(jiān)控區(qū)內離大運河主河道兩岸較近的地塊，體現(xiàn)剛性原則，抓好嚴格管控；對較遠的地方，在嚴格落實產業(yè)準入、空間形態(tài)和風貌管控等要求下落實精細管控，與核心監(jiān)控區(qū)外城市建設進行充分銜接。建議按照郊野和城鎮(zhèn)差異化管控的思路，劃分為現(xiàn)代城鎮(zhèn)段、歷史城鎮(zhèn)段、郊野村莊段、自然生態(tài)段等，并切實抓好分區(qū)管控工作。

（五）推動沿線土地綜合整治

結合寧波市全域國土空間綜合整治自然資源部試點工作，圍繞“全域整治+遺產保護”，建立多部門聯(lián)動機制，在大運河沿線開展“整、聚、拆、補、留、優(yōu)”全要素土地整治，擬定分期整治方案，統(tǒng)籌實施工業(yè)用地空間置換，逐步做好不符合管控要求和生態(tài)環(huán)保要求的已有項目和設施的拆遷騰退。同步，推動非濱河生態(tài)空間范圍低效用地二次開發(fā)試點，間內永久基本農田集中連片整治發(fā)展高效農業(yè)、生態(tài)農業(yè)，積極打造河姆渡遺址公園，以達到大運河核心監(jiān)控區(qū)管控要求。同時，研究出臺相應配套政策及激勵措施，提高整治的可持續(xù)性及實施主體的積極性，并建立市場化多元化參與機制，制定社會資本參與的規(guī)范性指導意見，引進社會資本參與大運河沿線土地綜合整治。

（六）做好批而未供、供而未用土地分類處置

在核實調查基礎上，針對核心監(jiān)控區(qū)范圍內的批而未供、供而未用土地開展分類處置。對于在濱河生態(tài)空間內不符合大運河核心監(jiān)控區(qū)管控要求的批而未供、供而未用土地，結合細則規(guī)定及周邊公共服務需求，進一步明確或調整規(guī)劃用途。濱河1 公里建成區(qū)內“批而未供”土地以及“供而未用”的工業(yè)用地可引導為技術服務、研發(fā)設計、創(chuàng)意、孵化等創(chuàng)新型功能或其他對生態(tài)環(huán)境保護無不利影響的產業(yè)功能。對不符合大運河管控的項目，嚴格杜絕開工建設。

▲浙東運河余姚段