“雙循環(huán)”背景下縣域國土空間格局優(yōu)化
——以東陽市為例

□浙江省國土空間規(guī)劃研究院 金宇潔

□東陽市自然資源和規(guī)劃局 張丹麗 韋 緯

加快構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局是當(dāng)前黨和國家做出的重大戰(zhàn)略部署，對經(jīng)濟社會發(fā)展提出了新的要求，國土空間格局優(yōu)化需要以此為背景作出調(diào)整。本文以東陽市國土空間格局優(yōu)化為例，分析“雙循環(huán)”新發(fā)展格局構(gòu)建的特點、要求和趨勢，初步建立了基于處理產(chǎn)業(yè)與消費、供給與需求、集聚與分散、城市與鄉(xiāng)村、品質(zhì)與創(chuàng)新五對相互關(guān)系為焦點的縣域國土空間規(guī)劃方法框架，為加快構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局和完善國土空間規(guī)劃提供思路和方法。

一、“雙循環(huán)”與國土空間格局優(yōu)化

（一）“雙循環(huán)”提出的背景

構(gòu)建國內(nèi)國際“雙循環(huán)”新發(fā)展格局需要依托國內(nèi)市場優(yōu)勢，充分挖掘內(nèi)需潛力，化解外部不利影響，保證全國經(jīng)濟社會正常運行和大局穩(wěn)定。當(dāng)前，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨俄烏沖突、關(guān)鍵技術(shù)“卡脖子”、糧食安全危機等多重挑戰(zhàn)，為此中國積極調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，將國內(nèi)大循環(huán)作為“雙循環(huán)”的主導(dǎo)，保證重點產(chǎn)業(yè)形成完整有韌性的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，確保極端情況下經(jīng)濟和社會穩(wěn)定。

（二）國土空間格局優(yōu)化可為構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局提供支撐

國土空間格局優(yōu)化是總體規(guī)劃的核心環(huán)節(jié)，合理的國土空間格局可為“雙循環(huán)”新發(fā)展格局提供支撐。一方面，通過錨定保護類空間，保障糧食和生態(tài)安全，協(xié)調(diào)保護與發(fā)展之間的空間矛盾，為持續(xù)構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局提供底線保障；另一方面，通過集聚城鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)空間，提升中心城市和城市群的綜合承載能力，為構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局提供持續(xù)穩(wěn)定的動力源。

（三）國土空間格局優(yōu)化可為資源要素的流動提供引導(dǎo)

優(yōu)化各類資源配置是總體規(guī)劃的重要命題，國土空間格局優(yōu)化一方面可通過調(diào)節(jié)空間供需配置，引導(dǎo)各類資源要素合理流動，推動形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局；另一方面通過統(tǒng)籌安排重要空間節(jié)點的位置、能級及功能，布局重要基礎(chǔ)設(shè)施廊道的走向，提升區(qū)域間的互聯(lián)互通水平，促進國內(nèi)市場的統(tǒng)一和要素的自由流動，推動形成強大的國內(nèi)外市場。

二、“雙循環(huán)”背景下國土空間格局優(yōu)化的要求和內(nèi)涵

（一）“雙循環(huán)”背景下格局優(yōu)化的要求

構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局是一個系統(tǒng)工程，關(guān)鍵在于經(jīng)濟循環(huán)的暢通無阻，目前影響中國經(jīng)濟循環(huán)的因素，包含了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性因素和需求側(cè)潛力釋放問題，為此需要從戰(zhàn)略和政策上作出調(diào)整。

一是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線，適度提高供給體系對國內(nèi)需求的適配性。促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，強化基礎(chǔ)設(shè)施的支撐引領(lǐng)作用，提升服務(wù)業(yè)的效率和質(zhì)量。二是擴大內(nèi)需。挖掘包含新型城鎮(zhèn)化在內(nèi)的國內(nèi)消費 ，進一步釋放內(nèi)需潛力；堅持就業(yè)優(yōu)先，提高居民收入水平。三是統(tǒng)籌發(fā)展和安全。貫徹落實總體國家安全觀，確保糧食、能源和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全，提高應(yīng)對公共安全的保障能力。除此之外，構(gòu)建新發(fā)展格局還需要關(guān)注創(chuàng)新和協(xié)同。構(gòu)建新發(fā)展格局最本質(zhì)的特征是實現(xiàn)高水平的自立自強，加強自主創(chuàng)新。

因此，“雙循環(huán)”大背景對國土空間格局優(yōu)化的具體要求可以概括為：以守牢國土安全底線為前提，以提升人民生活品質(zhì)為目標(biāo)，以合理配置要素為抓手，構(gòu)建主體功能凸顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量的空間開發(fā)保護格局為核心的基本空間框架。

（二）“雙循環(huán)”背景下格局優(yōu)化的內(nèi)涵

中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中對國土空間規(guī)劃及格局優(yōu)化的內(nèi)涵作了明確要求，即體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、加強協(xié)調(diào)性和注重操作性。“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的構(gòu)建要求，進一步豐富了格局優(yōu)化的內(nèi)涵，至少包括五個方面內(nèi)涵的拓展：一是將包括土地空間在內(nèi)的自然資源作為參與“雙循環(huán)”產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟要素予以有效組織；二是將新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、空間品質(zhì)提升、城鄉(xiāng)生活圈建設(shè)等作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和擴大內(nèi)需的結(jié)合點；三是協(xié)調(diào)優(yōu)化保護和發(fā)展的關(guān)系，將生態(tài)保護、耕地保護作為空間格局優(yōu)化的基礎(chǔ)，以控制線及用途轉(zhuǎn)用限制等方式統(tǒng)籌空間利用；四是國土空間格局優(yōu)化需重視創(chuàng)新發(fā)展，有效組織和滿足創(chuàng)新要素的環(huán)境建設(shè)；五是協(xié)調(diào)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間以及各類型功能分區(qū)之間的空間結(jié)構(gòu)和布局形態(tài)。

三、“雙循環(huán)”背景下縣域國土空間格局優(yōu)化的基本框架

（一）總體框架：格局、要素、品質(zhì)一體化

目前基于“雙循環(huán)”的國土空間規(guī)劃研究尚不充分，就規(guī)劃的邏輯來看，需要建立以“產(chǎn)業(yè)與消費引導(dǎo)—空間格局重塑—設(shè)施有效投放—土地要素保障—品質(zhì)空間塑造”為核心的空間規(guī)劃體系，并結(jié)合糧食、生態(tài)等安全為背景的“三區(qū)三線”劃定，提升空間資源配置利用水準(zhǔn)，進而形成支撐“雙循環(huán)”的國土空間格局。

這一空間規(guī)劃體系可稱為“格局、要素、品質(zhì)”一體化，其中空間格局重塑為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，空間格局應(yīng)有效指導(dǎo)區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)生活配套設(shè)施的布局。其余每一環(huán)節(jié)均構(gòu)成前后雙向制約，而這一連鎖調(diào)整均需建立于城市產(chǎn)業(yè)與消費布局影響下的空間格局重塑基礎(chǔ)之上，體現(xiàn)出“雙循環(huán)”新格局構(gòu)建的要求與焦點，其關(guān)系如圖1 所示。

（二）基本框架的內(nèi)涵邏輯與焦點

構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局要求提高供給體系對國內(nèi)需求的適配性、擴大內(nèi)需、統(tǒng)籌發(fā)展和安全，同時關(guān)注創(chuàng)新和協(xié)同。因此在空間上，需要正確處理五對焦點關(guān)系，即產(chǎn)業(yè)與消費、供給與需求、集聚與分散、城市與鄉(xiāng)村、品質(zhì)與創(chuàng)新。

1.注重產(chǎn)業(yè)與消費對空間格局的相互影響。傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)規(guī)劃將研究視角聚焦在“理性規(guī)劃模型”的構(gòu)建上，注重形態(tài)而易忽視經(jīng)濟研究。而在構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局時，尤其需要重視產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益及其作為公共政策的基礎(chǔ)性作用，注重產(chǎn)業(yè)與消費對空間格局的相互影響。一是以“新需求牽引新供給”的用地配置方式，為新興產(chǎn)業(yè)在融合集中發(fā)展中可能形成的重要節(jié)點提供空間；二是需要明確各地的消費轉(zhuǎn)型路徑，并為可能的消費格局演化預(yù)留彈性。

▲圖1 “雙循環(huán)”背景下國土空間格局優(yōu)化的基本關(guān)系

2.注重空間供給與需求的相對均衡。傳統(tǒng)規(guī)劃編制多以編制主體基于土地發(fā)展權(quán)的訴求為出發(fā)點，而忽視空間供給約束，片面擴大需求，導(dǎo)致空間低效?！半p循環(huán)”背景下，需要更注重空間供需之間的匹配：一是需要提高土地資源要素的配置效率，進一步挖掘“存量”空間，通過國土綜合整治、城市有機更新、低效用地再開發(fā)等手段，提升國土空間活力和資源配置效率；二是仍需堅持生態(tài)安全、糧食安全等理念，以“雙評價”“雙評估”等為基礎(chǔ)，妥善處理“三生”空間矛盾。

3.注重統(tǒng)籌空間要素的集聚與分散。與傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)規(guī)劃中過于強調(diào)“點軸”式發(fā)展模式不同，在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中，部分要素會進一步強化集聚，以提升空間使用效率；另一部分要素則需要均衡分散，用以保障區(qū)域均衡發(fā)展及國土安全。空間的組織模式應(yīng)更多強調(diào)多中心、網(wǎng)絡(luò)化、融合式發(fā)展，不進行“攤大餅”式的開發(fā)建設(shè)。因此，縣域國土空間格局優(yōu)化會強化“全域全要素”的結(jié)構(gòu)特征，即“點軸”要素之外的“群、圈、片、廊”等結(jié)構(gòu)要素。

4.注重區(qū)域城鄉(xiāng)的空間協(xié)同。傳統(tǒng)規(guī)劃受制于行政治理和地方發(fā)展的自主性，趨向于安排內(nèi)部完整的空間結(jié)構(gòu)；而“雙循環(huán)”新格局重視地區(qū)間的開放和差異，需要實現(xiàn)基于主體功能定位的區(qū)域分工。因此，縣域國土空間格局會更多表現(xiàn)出區(qū)域間的協(xié)同，部分地區(qū)的空間結(jié)構(gòu)可能并不完整，需要擴大協(xié)同范圍。城鄉(xiāng)間的協(xié)同則不再視鄉(xiāng)村為背景，而是需要整合城鄉(xiāng)資源要素，明確城鄉(xiāng)間的圈、群關(guān)系，通過設(shè)置城鄉(xiāng)間要素流動通道等方式促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

▲圖2 東陽市原城鄉(xiāng)總體規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)

5. 注重創(chuàng)新環(huán)境和空間品質(zhì)相互促進?！半p循環(huán)”的核心要求是提升供給體系間的關(guān)聯(lián)并予以創(chuàng)新，突破形成“卡脖子”的核心科技。因此縣域國土空間格局優(yōu)化中需要特別注重推進創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈深度融合，結(jié)合新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，塑造和提供滿足創(chuàng)新活動開展的生態(tài)環(huán)境。此外，還注重創(chuàng)新環(huán)境和空間高品質(zhì)間的平衡，通過產(chǎn)業(yè)鏈、知識鏈和社區(qū)生活圈的深度融合激發(fā)創(chuàng)新可能性，建立以“活力”為核心的功能復(fù)合和公共空間體系。

四、“雙循環(huán)”背景下東陽市國土空間規(guī)劃格局優(yōu)化實證

（一）東陽市國土空間規(guī)劃格局優(yōu)化要點

東陽市地處浙江省中部地區(qū)丘陵盆地地帶，總體呈現(xiàn)“三山夾兩盆，兩盆涵兩江”的地貌形態(tài)，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟實力較強、塊狀經(jīng)濟特色明顯，文化影響顯著。

在編的東陽市國土空間總體規(guī)劃，提出從浙江特色的塊狀經(jīng)濟走向都市區(qū)經(jīng)濟的“內(nèi)循環(huán)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，進而修正原版總體規(guī)劃中“兩原兩帶”空間結(jié)構(gòu)，提出了“雙循環(huán)”背景下的“T 軸城市組團+小城鎮(zhèn)魅力環(huán)+外圍生態(tài)屏障”的空間新格局，如圖2 所示。

（二）強化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與空間結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)分析

首先對地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢作出判斷，將東陽12 個主要工業(yè)產(chǎn)業(yè)門類與全國主要同類優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)區(qū)進行橫向?qū)Ρ龋龀鰧⑸镝t(yī)藥、磁性電子和影視文化為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的趨勢判斷，確定產(chǎn)業(yè)空間布局為“2+n”（經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、橫店產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)及其他產(chǎn)業(yè)區(qū)），初步形成“T”軸城市組團，成為縣域新的空間主結(jié)構(gòu)。

（三）基于空間供需平衡的考量

考慮到新增建設(shè)用地指標(biāo)及空間趨向緊約束的現(xiàn)實條件，規(guī)劃做出“控制增量、挖掘存量、做實流量”的優(yōu)化考量：在符合開發(fā)邊界管控要求的前提下，增量指標(biāo)及空間重點投放至“T 軸城市組團”，點狀投放至“小城鎮(zhèn)魅力環(huán)”中的主要城鎮(zhèn)節(jié)點，同時推動開發(fā)邊界內(nèi)鄉(xiāng)村建設(shè)用地“村改居”；其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要通過建設(shè)用地存量挖潛來獲得發(fā)展空間；外圍鄉(xiāng)村地區(qū)則通過整治等手段產(chǎn)生“流量”，專項用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村居建設(shè)和環(huán)境改善，使全域建設(shè)空間和指標(biāo)基本供需平衡。

（四）基于保護要求的空間聚散

東陽市國土空間格局優(yōu)化在強化中心城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)空間基礎(chǔ)上，注重統(tǒng)籌發(fā)展和安全之間的關(guān)系，對約占全域面積42%的永久基本農(nóng)田和生態(tài)紅線進行嚴(yán)格保護。在此基礎(chǔ)上開展對“非建設(shè)”空間的研究：認為都市邊緣地區(qū)具備多要素復(fù)合發(fā)展?jié)摿?，因此在格局?yōu)化中提出在盆地和丘陵交界地帶培育“小城鎮(zhèn)魅力環(huán)”，連城帶鄉(xiāng)，促進全域格局優(yōu)化。

（五）實施區(qū)域與城鄉(xiāng)間的協(xié)調(diào)

“雙循環(huán)”背景下，融入金義都市區(qū)成為東陽市空間格局優(yōu)化的重要目標(biāo)。相應(yīng)的空間優(yōu)化策略包括：以東陽高鐵新城為支點，聯(lián)系橫店和磐安縣城，形成義甬舟通道和義東浦磐發(fā)展帶為支撐的“T 軸城鎮(zhèn)群”，預(yù)留南馬—畫水—義烏赤岸—金義都市新區(qū)戰(zhàn)略廊道，構(gòu)建江北、白云兩個一體化協(xié)同區(qū)域等。此外，小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點，根據(jù)其自身條件和潛力以組團形式進行功能強化，例如“魅力環(huán)”中的“田園城市”巍山—歌山、南馬—花園。

▲圖3 東陽市區(qū)域一體化發(fā)展格局

（六）關(guān)于創(chuàng)新和空間品質(zhì)提升

創(chuàng)新和空間品質(zhì)提升主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)鏈、知識鏈和社區(qū)生活圈的深度復(fù)合上?？傮w規(guī)劃強化白云片區(qū)、東部新城等區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群的構(gòu)建，建立基于行政-商貿(mào)-科教空間形成的城市中心區(qū)域，并將其劃設(shè)為22 個“15 分鐘生活圈”，通過基于“兩鏈一圈”的公共生活空間的重新構(gòu)建，優(yōu)化城鎮(zhèn)品質(zhì)環(huán)境，培育以公共空間為主體，社區(qū)創(chuàng)新為載體的創(chuàng)新環(huán)境。

五、結(jié)論和討論

在東陽市國土空間格局優(yōu)化中，著眼構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，初步建立了基于處理產(chǎn)業(yè)與消費、供給與需求、集聚與分散、城市與鄉(xiāng)村、品質(zhì)與創(chuàng)新五對相互關(guān)系為焦點的縣域國土空間格局優(yōu)化方法框架，與傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)規(guī)劃形成邏輯、要素組織、表達形式等方面的區(qū)別。反觀這一框架，仍然可在以下兩個方面進行提升。

一是應(yīng)統(tǒng)籌考慮格局優(yōu)化與底線管控之間的關(guān)系。在市縣層面，要從長遠發(fā)展的角度構(gòu)建相對穩(wěn)定的城市結(jié)構(gòu)形態(tài)，在城市的動態(tài)發(fā)展中兼顧經(jīng)濟發(fā)展與安全韌性。底線管控關(guān)乎生態(tài)和糧食安全，但可在底線管控的實際工作中統(tǒng)籌考慮空間的動態(tài)優(yōu)化。

二是從理論上講，格局優(yōu)化應(yīng)是國土空間規(guī)劃框架中的一環(huán)，不能脫離總體框架而單獨存在。在東陽市的實踐中，僅對結(jié)構(gòu)優(yōu)化進行了單獨研究，而未對其在總體框架中的作用及與其他部分的關(guān)聯(lián)進行探討和實證，是這一實踐中的不足和遺憾。

加快構(gòu)建“雙循環(huán)”新格局提出以來，社會和經(jīng)濟形態(tài)正在發(fā)生一系列重要而顯著的變化，也對國土空間的規(guī)劃格局、要素投放及治理機制等提出了新的要求。縣域國土空間規(guī)劃作為“多規(guī)合一”的全域全要素法定規(guī)劃，強烈影響著生產(chǎn)力的布局和地區(qū)發(fā)展。在新的國土空間規(guī)劃編制進程中，仍然需要重視格局優(yōu)化的引領(lǐng)作用，通過基于“雙循環(huán)”格局的內(nèi)涵、要求和價值取向，結(jié)合國土空間規(guī)劃基于自然地理格局、充分考量經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、內(nèi)外協(xié)調(diào)、注重創(chuàng)新等多元因素，實現(xiàn)國土空間格局整體優(yōu)化，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。