關(guān)于推進土地儲備項目跟蹤審計管理的思考
——以寧波市級做地項目為例

□寧波市自然資源整治儲備中心 華哲凱

跟蹤審計作為政府投資項目的重要審計手段，有著越來越廣泛和深入的應用前景。土地儲備作為政府精準配置資源的有效工具，具有投資金額大、建設(shè)周期長、參建主體多、社會關(guān)注度高等特點，因其涉及環(huán)節(jié)眾多，需要監(jiān)督控制的風險點也較多。2021年起，寧波市對市級土地儲備項目建立全過程跟蹤審計，初步形成一套市整備中心主導、專業(yè)機構(gòu)具體實施、各參建主體協(xié)調(diào)配合的運行管理機制。

一、寧波市級做地項目跟蹤審計的做法和成效

2019 年，寧波市委市政府出臺了《關(guān)于構(gòu)建集中財力辦大事財政政策體系的實施意見》，對區(qū)縣（市）土地管理體制機制進行重大調(diào)整，明確了市級土地儲備范圍和做地模式。2021 年，寧波市自然資源和規(guī)劃局、市財政局出臺了《市級土地儲備項目做地管理辦法（試行）》，市級做地項目由此引入全過程跟蹤審計。

（一）跟蹤審計主要管理模式

根據(jù)《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》，土地儲備項目實施過程中，土地儲備機構(gòu)可根據(jù)項目管理需要，委托有資質(zhì)的中介機構(gòu)實施跟蹤審計。寧波市自然資源整治儲備中心（以下簡稱“寧波市整備中心”）在市自然資源和規(guī)劃局、市財政局和市審計局的指導下開展工作，具體委托市政府采購中心，通過公開招投標選定有資質(zhì)的中介機構(gòu)為項目提供全過程跟蹤審計咨詢。中介機構(gòu)由會計師事務所牽頭工程造價咨詢機構(gòu)組成聯(lián)合體，對每個項目單獨實施審計。做地主體、屬地政府、項目所在街道等各參建主體積極配合。寧波市整備中心會同市自然資源和規(guī)劃局、市財政局、市審計局等相關(guān)部門對審計質(zhì)量不定期抽查檢測，對項目推進過程中的問題參考審計建議及時研究解決。

（二）跟蹤審計主要內(nèi)容及特點

土地儲備項目跟蹤審計的主要工作內(nèi)容為對土地儲備項目全過程的真實性、合法性、效益性及成本列支、會計核算的規(guī)范性等提供審計咨詢，包括但不限于收集審計證明材料、核對合同等基礎(chǔ)資料、審查資金來源使用結(jié)余情況、配合審計檔案歸檔立卷、出具審計報告和審計意見單等一系列工作。呈現(xiàn)以下五個特點。

1.工作范圍廣。范圍涵蓋征地拆遷跟蹤審計、工程建設(shè)項目跟蹤審計（包括前期準備階段、施工期間階段、竣工決算階段）、項目總決算審核及其他相關(guān)審計咨詢服務，覆蓋土地儲備項目的全生命周期。

2.審核資料多。涉及資料包括前期謀劃、征拆程序、協(xié)議補償、工程建設(shè)、財務資金、資產(chǎn)管護、出讓收入等各方面，跟項目相關(guān)的所有資料原則上都在審計取證范圍內(nèi)。

3.溝通層面寬。跟審工作貫穿于項目實施各環(huán)節(jié)，審計組需深入現(xiàn)場，了解項目進展、收集證明材料、參加協(xié)調(diào)會議、協(xié)助政策解釋等。需與各級政府部門溝通匯報，與包括拆遷戶在內(nèi)的利益方交涉。

4.審計成果豐富。審計成果包括造價管理咨詢意見書、控制管理過程文件及跟蹤審計報告、跟蹤審計意見單、階段性報告、結(jié)算審核報告、決算審核報告等，廣泛應用于項目推進、預算管理和資金撥付各個環(huán)節(jié)。

5.擔負雙重職責。人員專業(yè)涵蓋財務審計、工程造價、土建安裝、市政園林等多個領(lǐng)域。履行審計監(jiān)督職責的同時也提供專業(yè)咨詢服務,具有“審計+咨詢”雙重職責。

▲宜居寧波（東部新城生態(tài)長廊二期）

（三）跟蹤審計工作開展情況和成效

寧波市整備中心開展跟蹤審計工作兩年多以來，先后對20 個新增市級做地項目實施跟蹤審計，總投金額超700億元，收儲面積近千公頃，征拆面積超300 萬方。具體工作中，采用“業(yè)務+財務+主體+其他”四方聯(lián)管模式：業(yè)務部門通過跟蹤審計掌握做地進度并推動項目實施，財務部門負責審計委托并監(jiān)督工作質(zhì)量，做地主體與審計組日常對接，其他參建方配合調(diào)查取證。寧波市整備中心會同相關(guān)政府部門定期對審計成果抽查檢測，并組織參建主體開展實地調(diào)研、專題培訓、業(yè)務交流等，對工作中碰到的具體問題共同研究解決。

至2023 年末，已審核投資額近300 億元，先后有十余家審計機構(gòu)參與跟蹤審計工作，有力保障了項目安全高效實施。

總的來說，土地儲備項目跟蹤審計工作，以投資控制為主要目標，從資金結(jié)算、工程建設(shè)、項目管理、政策法務等多角度進行審核把關(guān)，對項目形成必要監(jiān)督制約作用，促進規(guī)范征遷程序、改善建設(shè)管理、防止資金挪用、節(jié)約建設(shè)成本、提高資金效益五大績效目標實現(xiàn)，同時，有助于加強廉政建設(shè)，遏制舞弊行為，具有“防腐拒變”的免疫功效。

二、跟蹤審計管理中幾個重點關(guān)注環(huán)節(jié)及處理方式

跟蹤審計工作始于可行性研究和實施方案，終于財務決算審核和項目績效評價，貫穿于項目的全生命周期，是業(yè)財融合背景下的全面審計。從管理角度看，有四個環(huán)節(jié)需重點關(guān)注。

一是審計機構(gòu)的遴選環(huán)節(jié)。土地儲備項目跟蹤審計采購預算金額大、社會關(guān)注度高，一般委托政府采購中心進行公開招標。因其“重實務、重現(xiàn)場、重過程”的特性，相較于資產(chǎn)規(guī)模、營收利潤、人員數(shù)量等一般性指標，在招標時更側(cè)重于對政策掌握程度、對屬地情況了解、同類項目實施經(jīng)驗等與項目直接相關(guān)的評價指標。處理方式：與集中采購機構(gòu)溝通采購需求時，突出項目針對性，設(shè)置講標和答辯環(huán)節(jié)，考察項目負責人專業(yè)能力和項目熟悉程度。

二是審計檔案的管理環(huán)節(jié)。土地儲備項目實施周期普遍較長，期間可能因機構(gòu)調(diào)整、人員調(diào)崗、檔案交接等各項變動，導致檔案缺失而影響審計工作。處理方式：土地儲備機構(gòu)牽頭建立覆蓋項目全生命周期的審計檔案管理體系，涵蓋檔案的收集、保存、使用以及保密等各環(huán)節(jié)。根據(jù)工作流程，制定檔案標準化目錄，進行電子化存檔管理和流程節(jié)點關(guān)聯(lián)，并設(shè)置調(diào)閱查詢權(quán)限，實現(xiàn)項目檔案的安全、便捷、高效使用。

三是審計成果的認定環(huán)節(jié)。根據(jù)審計法和寧波市內(nèi)部審計工作規(guī)定，審計報告應當征求意見。經(jīng)各方一致認可并有效認定的審計成果有助于對重要事項及時決策，有利于對發(fā)現(xiàn)問題的整改糾偏。在實際工作中，為兼顧審計質(zhì)量與工作效率，視審計成果復雜程度進行分類認定。處理方式：對于審計意見單等事實清晰、證據(jù)充分、意見明確的單一事項審計成果，可由審計組直接出具；對于審計報告等相對復雜的階段性成果，需書面征求做地主體、業(yè)務部門和財務部門意見；對重點難點問題，在事先溝通和征求意見基礎(chǔ)上，組織專題會議研究討論，必要時邀請市自然資源和規(guī)劃局、市財政局、市審計局等指導。

四是審計機構(gòu)的激勵約束環(huán)節(jié)。目前對跟蹤審計激勵手段主要為審計咨詢服務費，以分項審定投資額為基數(shù)按照分類費率分階段計付。約束手段主要為審計法律法規(guī)、行業(yè)自律機制以及委托合同的約束性條款。處理方式：建立服務質(zhì)量評價體系，指標包括程序履行、人員到位、服務響應、成果質(zhì)量、單位滿意度等類型，定期實施動態(tài)評價監(jiān)測，作為計費浮動參考依據(jù)。對發(fā)現(xiàn)重大問題等有突出表現(xiàn)的，按挽回經(jīng)濟損失金額一定比例給與額外獎勵；對存在失職或?qū)χ卮髥栴}負有責任的，終止委托甚至取消同類項目投標資格，并依法追究責任。

三、關(guān)于下步改進跟蹤審計工作的幾點建議

土地儲備項目跟蹤審計目前在寧波市級項目開展試點，為更有效推進該項工作，下一步建議在三方面予以改進。

一是出臺專門管理制度。寧波市目前已出臺《市級土地儲備項目做地管理辦法（試行）》《市級土地儲備項目成本核算管理辦法（試行）》以規(guī)范土地儲備項目管理，其中關(guān)于跟蹤審計相關(guān)條款較為框架和原則性。實際工作中，很大程度參照工程建設(shè)項目相關(guān)規(guī)定。操作層面上，尚缺乏專門管理辦法及實施細則。建議在工作程序、技術(shù)要求、費率標準等方面制定一套適合土地儲備項目的運行規(guī)則，適時出臺跟蹤審計管理辦法，使后續(xù)工作有章可循。

二是建立供應商入庫機制。理論上跟蹤審計到位時間需提前于項目進展。但因政府采購流程等原因，跟蹤審計項目招標往往耗時較長，審計保障可能滯后。實際工作中也確實存在“先拆后審”的情況。對可行性研究、實施方案編制等前期謀劃工作的審計更要進行事后回溯，這與跟蹤審計覆蓋項目全生命周期的制度設(shè)計初衷有所偏離。為提高審計機構(gòu)選定效率并確保公平，建議參照司法機關(guān)選任破產(chǎn)管理人的方式，通過招標入圍選定一批符合要求的供應商后，再逐個項目搖號輪候，必要時可引入公證。

三是探索數(shù)字化賦能途徑。目前審計人員將大量時間耗費在基礎(chǔ)資料整理等機械操作上，關(guān)于數(shù)據(jù)核對、檔案管理、信息傳遞、意見征詢等工作基本通過線下方式，數(shù)據(jù)標準、報告格式等要素也未得到有效統(tǒng)一。在科技強審政策背景下，跟蹤審計在數(shù)字化方面有廣闊探索空間。建議圍繞跟蹤審計工作場景，以數(shù)字化思維方式制定作業(yè)流程和技術(shù)標準，通過OCR 識別、RPA 輔助等技術(shù)手段提高基礎(chǔ)工作效率。建立集中管理平臺，與項目、預算、資金、合同、檔案等多個內(nèi)外部平臺安全交互，進一步發(fā)揮審計協(xié)同效應，擴大成果應用范圍。