河堤灘地是否全部為國有土地？

涂圖

十幾戶村民承包了村里的河堤灘地，準(zhǔn)備栽種果樹。栽種工作進行到一半時，縣水務(wù)局一行人突然出現(xiàn)，他們以該宗土地為國有土地為由阻止村民們繼續(xù)栽種，雙方發(fā)生沖突。在行政復(fù)議失敗后，村委會一紙訴狀將縣政府告上法院。法院會支持村委會的訴求嗎？

案 情

2010年3月，A縣李莊村民集體購買了一萬多棵果樹，準(zhǔn)備栽種在本村鄰近的200畝河堤灘地上，將栽種果樹的收益以后每年按比例分紅。就在他們栽種工作剛進行到一半時，河堤灘地上來了一群不速之客。他們自我介紹是A縣水務(wù)局工作人員，表示這片河堤灘地屬于國有土地，早在2003年3月6日就由A縣縣政府劃撥給水務(wù)局使用，并給水務(wù)局頒發(fā)了對該宗土地的《國有土地使用證》。隨后，他們向李莊村民出示了該份文件。

這樣的場景出現(xiàn)讓村民們始料未及，剛剛他們還憧憬著來年果樹收益的分紅，這一刻卻被告知這片好幾代人作業(yè)的土地早已不屬于他們。顯然，這是村民們無法接受的，他們跟水務(wù)局一行人爭吵起來，強調(diào)這片河堤灘地是他們跟村里簽的承包地，村里幾代人都在此地作業(yè)。對方一邊與村民爭執(zhí)，一邊接連出示了縣政府給出的多份文件。幾番爭吵過后并沒有解決問題，村民們索性不管不顧，繼續(xù)栽種果樹。見村民不予理睬，水務(wù)局一行人強行將已經(jīng)栽種在灘地上的果樹一棵棵拔掉，沖突愈演愈烈。

在爭吵無果后，李莊村委會以合法權(quán)益受到侵害為由，于2010年4月3日向市政府提起行政復(fù)議申請，要求撤銷A縣政府的行政行為。市政府于2010年4月20日決定予以受理。2013年7月1日，市政府決定維持A縣政府的行政行為。

李莊村委會不服，于2013年7月12日向市人民法院提起行政訴訟。李莊村委會訴稱，該河堤灘地屬于本村的集體所有土地，自土改時期就已分配給該村，并有自1950年到2005年該地的農(nóng)業(yè)稅完稅證明；A縣政府將農(nóng)民集體所有的土地直接劃撥給縣水務(wù)局并給其頒發(fā)《國有土地使用證》，在實體上和程序上均違法，要求撤銷該《國有土地使用證》。A縣政府則辯稱，本案所涉土地為河道管理范圍內(nèi)的土地，所以屬于國有土地，原告無訴權(quán)?？h政府為水務(wù)局頒發(fā)《國有土地使用證》適用法律正確，程序合法，請求駁回原告的訴訟請求。

受訴法院經(jīng)過審理后認(rèn)為，爭議土地原是農(nóng)民集體所有土地，A縣政府沒有提供征用農(nóng)民集體所有土地的相關(guān)手續(xù)，也沒有提供給村民進行補償?shù)淖C據(jù)，A縣政府僅憑本單位的有關(guān)文件就將爭議的土地確權(quán)給縣水務(wù)局使用，并為其頒發(fā)《國有土地使用證》，其行為違反了1995年3月國家土地管理局頒發(fā)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定。遂判決撤銷A縣人民政府2003年3月6日為縣水務(wù)局頒發(fā)的《國有土地使用證》。

（作者單位：中南大學(xué)法學(xué)院）

律師分析

縣政府有權(quán)直接將集體所有的土地劃撥給他人嗎？

答案是否定的。雖然縣級以上人民政府土地管理部門有權(quán)依法對國有土地進行劃撥，但是農(nóng)民集體所有的土地還是由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。根據(jù)我國《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。一般情況下，任何人，任何組織，不得改變土地所有性質(zhì)。但是，國家為了公共利益的需要，通過法定程序，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。本案中，村民的承包地屬于集體所有土地，若該縣人民政府要將該宗土地進行劃撥，必須履行相關(guān)法定程序：先提出土地征收方案，依照法定程序批準(zhǔn)后，予以公告并組織實施征收；村民應(yīng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，到縣人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯?；最后待土地征收為國有土地時才能予以劃撥?？h人民政府將農(nóng)民集體所有土地直接劃撥為國有土地的做法顯然是違法的。

河堤灘地都?xì)w國家所有嗎？

河堤灘地是自然力和人類生活作用下的寶貴土地資源，也是堤防工程的重要組成部分。關(guān)于河堤灘地所有權(quán)的歸屬，我國《憲法》第九條第一款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”可見，河堤灘地并非籠統(tǒng)地都?xì)w國家所有，而應(yīng)根據(jù)具體情況確定其權(quán)利歸屬。根據(jù)規(guī)定，在下述兩種情況下，河堤灘地的所有權(quán)歸集體所有：一是土改時已將所有權(quán)分配給農(nóng)民，國家未征用，且迄今仍歸農(nóng)民集體使用的河道堤防內(nèi)的土地和堤防外的護堤地屬于集體所有；二是水利工程管理和保護范圍內(nèi)未經(jīng)征用的農(nóng)民集體土地仍屬于集體所有。

本案中，李莊所占有的河堤灘地是土改時期所分配的土地，也一直在給本村村民承包利用，且未經(jīng)征收，所以應(yīng)當(dāng)還是屬于集體所有。值得一提的是，農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)由土地所有者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，確認(rèn)所有權(quán)并取得相應(yīng)的權(quán)利憑證。因此，李莊村委會應(yīng)當(dāng)及時履行登記程序以取得相應(yīng)的土地權(quán)屬證書。不過，李莊未履行登記程序并不影響李莊對該宗土地的權(quán)屬性質(zhì)。