盤活經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)提升聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)效能的路徑探索

摘 要：扶貧項目資產(chǎn)為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會第一個百年奮斗目標(biāo)提供了重要助力。聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)作為扶持經(jīng)營主體的前置條件，所有的扶貧項目資產(chǎn)都必須建立聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制。針對扶貧項目資產(chǎn)尤其是經(jīng)營性資產(chǎn)的運(yùn)行情況，還存在哪些問題，如何讓經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)更好地為鄉(xiāng)村振興服務(wù)，在對脫貧地區(qū)甘肅省定西市Z縣D鎮(zhèn)充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出盤活經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)、提升聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)效能的具體措施。

關(guān)鍵詞：經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)；盤活；聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)；鄉(xiāng)村振興

扶貧項目資產(chǎn)是脫貧攻堅時期，在產(chǎn)業(yè)扶貧帶貧減貧機(jī)制引領(lǐng)下，各地結(jié)合自身實(shí)際通過各種扶貧項目資金投入形成的資產(chǎn)總稱，包括經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)和到戶類資產(chǎn)。經(jīng)營性資產(chǎn)主要包括具有經(jīng)營性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)就業(yè)類項目固定資產(chǎn)及權(quán)益性資產(chǎn)，以村集體或貧困戶名義入股經(jīng)營的股權(quán)資產(chǎn)。經(jīng)營性資產(chǎn)的重要性體現(xiàn)在其盈利性和幫扶性特點(diǎn)上，這就要求其必須穩(wěn)定良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、盤活經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)的意義

（一）事關(guān)鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實(shí)效

五年過渡期是黨中央立足國內(nèi)國際環(huán)境，遵循發(fā)展客觀規(guī)律作出的科學(xué)決策，既強(qiáng)調(diào)政策的延續(xù)性又兼顧政策的靈活調(diào)整和拓展。其間幫扶資金用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比重逐年增加，幫扶項目聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制也在不斷地健全完善。經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)作為扶持當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)脫貧群眾增收致富的重要支撐，在產(chǎn)業(yè)振興中具有舉足輕重的地位。部分地區(qū)經(jīng)營性扶貧資產(chǎn)的閑置流失、效益低下、監(jiān)管不到位等問題勢必會影響鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實(shí)效，只有全面盤活經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體，才能更好地實(shí)現(xiàn)過渡期內(nèi)的各項目標(biāo)任務(wù)。

（二）是推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要持續(xù)加強(qiáng)對鄉(xiāng)村現(xiàn)有資源的挖掘和再利用。當(dāng)前，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系較為單一，生產(chǎn)體系“四化”水平仍然較低，經(jīng)營體系還不完善，經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)涉及一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的各方面，對該部分資產(chǎn)的盤活可有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延長，提升農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率，將更多的產(chǎn)業(yè)增加值留在農(nóng)村、留給農(nóng)戶。

（三）是提升鄉(xiāng)村治理效能的有效保障

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，鄉(xiāng)村治理效能的提升是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，保持社會長期穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。鄉(xiāng)村治理涉及面廣、人員眾多，面臨的新情況新問題層出不窮，但大部分問題還是由于發(fā)展的不平衡不充分產(chǎn)生的，盤活經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)更強(qiáng)、農(nóng)村更美、農(nóng)民更富的有效措施，是促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)量的增長和質(zhì)的提升的必然選擇，必將為鄉(xiāng)村治理效能的提升提供資金支持和組織保障。

二、定西市Z縣D鎮(zhèn)經(jīng)營性扶貧項目發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

為規(guī)范對扶貧項目資產(chǎn)的管理，中央、省、市各級都下發(fā)了指導(dǎo)意見和實(shí)施辦法，為確保資產(chǎn)的穩(wěn)定良性運(yùn)轉(zhuǎn)提供了科學(xué)指導(dǎo)，但部分地區(qū)的經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)運(yùn)營依然存在一些問題。

（一）D鎮(zhèn)扶貧項目資產(chǎn)現(xiàn)狀

D鎮(zhèn)共有扶貧項目資產(chǎn)62個，總投入資金2 238.4萬元，資產(chǎn)屬性為國有資產(chǎn)的1個，占1.6%；其余61個全部為集體資產(chǎn)，占98.4%。“在用”狀態(tài)的資產(chǎn)31個，占50%，且大部分為公益性項目及光伏發(fā)電項目；“出租出借”狀態(tài)的資產(chǎn)31個，占50%。在全部扶貧項目資產(chǎn)中公益性資產(chǎn)項目18個，涉及資金484萬元，占比21.6%；經(jīng)營性資產(chǎn)項目44個，涉及資金1 754.4萬元，占比78.4%。項目涵蓋養(yǎng)殖、種植、光伏電站、旅游、食品生產(chǎn)加工、建材租賃等行業(yè)，其中用于支持第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項目17個，用于支持第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項目19個，用于支持第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項目26個。

（二）存在的問題及原因分析

過渡期內(nèi)，在“四個不摘”政策支持下，對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度逐年增加，項目審核、審批程序更加嚴(yán)格，監(jiān)督管理不斷加強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)和龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶等經(jīng)營主體的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制不斷健全、能力不斷增強(qiáng)。相對而言，經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)的運(yùn)營卻是問題比較突出。

第一，資產(chǎn)閑置，扶貧項目資金使用效果不佳。從D鎮(zhèn)的情況來看，除部分產(chǎn)業(yè)園及專業(yè)合作社正常運(yùn)營外，閑置及低效運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)營性資產(chǎn)項目占到45.9%。問題產(chǎn)生的主要原因在于立項過程中調(diào)研不夠，對項目實(shí)施的風(fēng)險、帶來的效益評估不充分，項目立項審核、審批不嚴(yán)，未能全面考慮當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)、自然條件限制及未來市場需求，只注重項目建設(shè)帶來的短期效益，導(dǎo)致部分項目與當(dāng)?shù)貙?shí)際脫節(jié)較嚴(yán)重，最終變成“形象工程”，造成扶貧項目資金的浪費(fèi)，不僅沒有產(chǎn)生相應(yīng)效益，甚至成為基層工作的負(fù)擔(dān)。

第二，后續(xù)管理和監(jiān)管不到位，經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)壽命短。就任何項目而言，落地只是基礎(chǔ)，重點(diǎn)在于后期科學(xué)的管理和監(jiān)督，從而產(chǎn)生長久的效益。經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)確權(quán)登記后，應(yīng)當(dāng)同幫扶項目資產(chǎn)一道嚴(yán)格實(shí)行“誰審批誰負(fù)責(zé)、誰使用誰負(fù)責(zé)”的監(jiān)督管理原則，明確經(jīng)營主體及相關(guān)行業(yè)部門的職責(zé)。但D鎮(zhèn)經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)大部分為村集體所有，鄉(xiāng)村兩級缺少專業(yè)的管理人才，鄉(xiāng)村干部帶頭發(fā)展能力不夠，往往采取最簡單的出租出借、資金入股方式收取低額的租金，資產(chǎn)產(chǎn)生的效益不高，再加上管理辦法較少，行業(yè)部門監(jiān)督缺位，對經(jīng)營狀況缺少常態(tài)化的監(jiān)管，經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)盈利性、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)功能得不到有效發(fā)揮。

第三，資產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)情況不透明，社會化經(jīng)營程度低。負(fù)有項目后續(xù)監(jiān)管職責(zé)的部門未能將項目投資、運(yùn)營情況納入信息化管理渠道，項目信息與市場經(jīng)營主體之間存在信息不對稱問題，甚至部分項目責(zé)任主體及行業(yè)部門害怕公開、逃避公開，一方面對項目提質(zhì)增效辦法不多，另一方面又擔(dān)心因項目閑置導(dǎo)致問責(zé)。

第四，經(jīng)營性扶貧項目聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)效果不佳。聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)效果好不好，主要體現(xiàn)在帶得準(zhǔn)、帶得穩(wěn)、帶得久，是否能夠既帶動農(nóng)戶穩(wěn)定增收，又有效促進(jìn)經(jīng)營性扶貧項目的可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)中存在的問題，主要是部分經(jīng)營性扶貧項目規(guī)模小、效益差，沒有能力直接帶動農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)、吸納勞動力穩(wěn)定就業(yè)。比如D鎮(zhèn)的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為中藥材種植，當(dāng)?shù)厣a(chǎn)的道地藥材當(dāng)歸、黨參、黃芪等深受市場歡迎，是群眾增收致富的主要收入來源。D鎮(zhèn)有中藥材切片加工廠3家，該項目與當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展非常契合，但因技術(shù)落后、規(guī)模小、管理不善等原因，3家加工廠長期處于閑置狀態(tài)，連基本的分紅都存在問題，其在延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、增加農(nóng)產(chǎn)品附加值上發(fā)揮的作用十分有限，農(nóng)戶生產(chǎn)的中藥材絕大部分依然是作為原材料通過中間商進(jìn)入市場。部分農(nóng)民專業(yè)合作社也是常年虧損，分紅標(biāo)準(zhǔn)連年下降。

三、盤活用好經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)提升聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)效能路徑

經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)應(yīng)該是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中積極、活躍的因素。全面盤活用好該部分資產(chǎn)，使其科學(xué)管理、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、保值增值，從而促進(jìn)經(jīng)營方與農(nóng)戶形成優(yōu)勢互補(bǔ)、分工合作的良好局面，切實(shí)發(fā)揮聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)效能，必將為脫貧群眾穩(wěn)定增收，為鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供更大支持。

（一）充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用

火車跑得快，全靠車頭帶?；鶎狱h組織是各項工作落實(shí)的主心骨，判斷一個黨組織強(qiáng)不強(qiáng)，主要看領(lǐng)頭雁“領(lǐng)不領(lǐng)”、班子成員“聚不聚”、群眾口碑“好不好”，體現(xiàn)在基層黨組織把方向、議大事、抓落實(shí)作用的發(fā)揮上。D鎮(zhèn)C村2017年落地的經(jīng)營性扶貧項目榨油廠連續(xù)4年處于閑置狀態(tài)，未能改變C村村集體經(jīng)濟(jì)體量小、發(fā)展后勁不足的面貌。2022年，村黨支部決定對該項目進(jìn)行盤活提升，“促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”成為該村“書記黨建項目”的主題。一年后該項目實(shí)現(xiàn)凈收益1.8萬元，附帶加工、收購農(nóng)戶剩余菜籽業(yè)務(wù)，不僅增加了村級收入、實(shí)現(xiàn)了村級資產(chǎn)的保值增值，更帶動了群眾增收、方便了群眾生活，是黨建引領(lǐng)盤活經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)、增加村集體經(jīng)濟(jì)收入的一個生動案例。

（二）創(chuàng)新資產(chǎn)盤活方式

經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)的盤活，要在堅持依法依規(guī)的基礎(chǔ)上，充分尊重農(nóng)民意愿，創(chuàng)新盤活方式，切實(shí)保障受益群眾合法權(quán)利，按照“四個一批”的要求，因地制宜、分類施策。對良性運(yùn)轉(zhuǎn)的項目，將重點(diǎn)放在提質(zhì)增效上，更加注重提升項目與農(nóng)戶之間的優(yōu)勢互補(bǔ)。對因不可抗力導(dǎo)致無法修復(fù)、改造的項目，要依法按規(guī)定程序進(jìn)行處置。對因技術(shù)、資金、管理、市場行情變化等原因?qū)е碌捻椖块e置或低效運(yùn)行的項目，則作為盤活對象進(jìn)行盤活。

第一，健全資產(chǎn)盤活機(jī)制。負(fù)有主體責(zé)任的相關(guān)部門要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，成立專門的資產(chǎn)盤活領(lǐng)導(dǎo)小組，對轄區(qū)內(nèi)所有經(jīng)營性扶貧項目的資產(chǎn)投入、運(yùn)營、帶動、管理情況建立信息化平臺，增強(qiáng)項目的公開性，推動項目主管部門、實(shí)施部門、經(jīng)營主體各方形成合力，引導(dǎo)社會化服務(wù)參與項目盤活。

第二，創(chuàng)新經(jīng)營性扶貧資產(chǎn)盤活方式方法。“結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)‘四權(quán)分置，股份合作、業(yè)務(wù)托管、合作經(jīng)營及改制重組等方式”進(jìn)行資產(chǎn)盤活。

一是自主經(jīng)營盤活。當(dāng)前部分村的村集體經(jīng)濟(jì)收入途徑依然較窄，存在端著金飯碗要飯吃的客觀情況。如D鎮(zhèn)靠光伏收入支撐的村為數(shù)不少，且資金的使用途徑比較有限，較大地限制了基層自我服務(wù)和服務(wù)群眾能力的提升。應(yīng)將與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展相符的項目納入自主經(jīng)營盤活的范疇，主要通過村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的方式進(jìn)行資金、物資投入，盤活后的資金主要用于村級事業(yè)的發(fā)展上。

二是出租運(yùn)營盤活。對部分只能用于出租的項目，如建材租賃、旅游配套設(shè)施等，可通過公開招標(biāo)優(yōu)先面向本轄區(qū)內(nèi)群眾出租，明確資產(chǎn)數(shù)量、使用期限、管護(hù)責(zé)任，在確保資產(chǎn)安全的前提下出租。

三是合作或委托運(yùn)營盤活。對部分需要較大資金投入、技術(shù)難度較高的項目可采取該方式進(jìn)行盤活。在經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、經(jīng)營和財務(wù)狀況良好、誠信守約、樂于助力鄉(xiāng)村振興的合法企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、政府平臺公司中選擇經(jīng)營主體，確保項目投入產(chǎn)出率，促進(jìn)項目長期穩(wěn)定運(yùn)營。

四是招商運(yùn)營盤活。不斷優(yōu)化營商環(huán)境，切實(shí)增強(qiáng)服務(wù)意識，提升服務(wù)企業(yè)的質(zhì)量和水平，讓企業(yè)進(jìn)得來、留得住、發(fā)展好?？山Y(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和項目運(yùn)營特點(diǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)招商，通過經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，形成“企業(yè)經(jīng)營+農(nóng)戶參與+村級監(jiān)管”的工作格局，引導(dǎo)農(nóng)戶采取土地、勞動力、資金入股、農(nóng)特產(chǎn)品定點(diǎn)銷售等方式，確保經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)的保值增值，增強(qiáng)聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)實(shí)效。

（三）壓實(shí)各級后續(xù)管理責(zé)任

扶貧項目資產(chǎn)的后續(xù)管理，縣級政府負(fù)有主體責(zé)任。雖然扶貧項目資產(chǎn)的確權(quán)登記已全面完成，但在此基礎(chǔ)上的項目盤活提升工作依然任重道遠(yuǎn)。對于經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)，要在“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則的指導(dǎo)下，進(jìn)一步明確各部門責(zé)任清單。要堅持問題導(dǎo)向，不能簡單地以是否完成分紅、收租作為盤活提升標(biāo)準(zhǔn)，要實(shí)地調(diào)查項目運(yùn)營實(shí)情，掌握存在的困難和問題，提供政策、技術(shù)、市場等指導(dǎo)，逐步逐個突破。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有后續(xù)運(yùn)營日常監(jiān)管責(zé)任，要加強(qiáng)管理隊伍建設(shè)，讓懂管理、有思路、善協(xié)同、會指導(dǎo)的專業(yè)人員具體負(fù)責(zé)。對確權(quán)到村集體的經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)，村級組織要擔(dān)負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，結(jié)合項目特點(diǎn)，引導(dǎo)群眾參與到項目盤活提升維護(hù)中來。

經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)的盤活，要結(jié)合項目所在地的實(shí)際，尊重經(jīng)營主體及當(dāng)?shù)卮迕竦囊庠负蛯?shí)際需要進(jìn)行，要始終堅持共建共享發(fā)展理念，將聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)責(zé)任落實(shí)作為項目盤活的前置條件，切實(shí)帶動農(nóng)村特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)脫貧地區(qū)農(nóng)民持續(xù)增收，為建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村提供支撐。

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[責(zé)任編輯：王 麗]

作者簡介：賈國和（1990—），男，甘肅通渭人，講師。研究方向：法學(xué)、社會治理。