蘇州區(qū)域一體化下的城際鐵路運營管理模式研究

□ 路明鑒 張 華 趙文官 楊越思 馮力源

一、蘇州市城際鐵路特征

根據(jù)《長江三角洲多層次軌道交通規(guī)劃》、《江蘇省“十四五”鐵路發(fā)展暨中長期路網(wǎng)布局規(guī)劃》，蘇州市城際鐵路近期將形成蘇錫常城際鐵路、如通蘇湖城際鐵路、蘇淀滬城際鐵路以及水鄉(xiāng)旅游線構(gòu)成的“三橫一縱”四線格局。從功能上來看，各線路均服務(wù)于蘇州及周邊城市的聯(lián)系，其運輸組織、運營管理等方面既有別于國鐵干線，又不同于城市軌道交通。

二、國內(nèi)鐵路運營管理模式

目前，國內(nèi)軌道交通運營管理模式主要有委托運營和自主運營2 種模式。委托運營管理是指由投資主體成立的項目公司，將城際鐵路的客運組織、調(diào)度指揮、設(shè)施維護維修等業(yè)務(wù)全部或部分委托給具備資質(zhì)的鐵路運輸企業(yè)管理（如鐵路局），項目公司擁有資產(chǎn)所有權(quán)，如沿線車站、路橋梁隧、接觸網(wǎng)、通信信號等設(shè)施設(shè)備。自主運營模式可根據(jù)自營業(yè)務(wù)范圍，細分為以下2 種子模式。

1.完全自主運營模式

該模式下，城際鐵路公司擁有完整、獨立的調(diào)度指揮機構(gòu)，同時擁有“車、機、工、電、輛”等完成運輸任務(wù)所必須的專業(yè)部門，負責全部固定設(shè)施設(shè)備和移動設(shè)備的養(yǎng)護及線路的運輸組織工作。

2.部分業(yè)務(wù)委外的自主運營模式

該模式下，城際鐵路公司仍然擁有完整且獨立的運營調(diào)度機構(gòu)，但為了減輕負擔并提高效果，會將部分業(yè)務(wù)委托給其他機構(gòu)。

三、鐵路運輸運營管理主體關(guān)系

在鐵路運輸企業(yè)準入許可的申請主體認定中有3 個重要角色：產(chǎn)權(quán)主體、經(jīng)營主體和生產(chǎn)主體。三者之間的關(guān)系隨著企業(yè)采取不同的運營管理模式會有所不同。產(chǎn)權(quán)主體是指鐵路相關(guān)設(shè)施設(shè)備財產(chǎn)所有人，即擁有鐵路線路等固定設(shè)施或機車車輛等移動設(shè)備的企業(yè)或個人；經(jīng)營主體是指與旅客、托運人簽訂運輸合同、收取運輸費用、出具運輸票據(jù)的企業(yè)或個人；生產(chǎn)主體是指為旅客、貨物提供空間位移服務(wù)的企業(yè)或個人。

根據(jù)上述3 種運營管理主體，可將近期運營方案歸結(jié)為4 大類：線路產(chǎn)權(quán)方合資成立運營管理公司、線路產(chǎn)權(quán)方將生產(chǎn)業(yè)務(wù)外包、線路產(chǎn)權(quán)方委托具備鐵路運輸資質(zhì)的企業(yè)運營管理以及線路產(chǎn)權(quán)方自主運營。

四、蘇州市城際鐵路運營管理模式選擇

1.線路產(chǎn)權(quán)方合資成立運營管理公司

針對兩條產(chǎn)權(quán)所屬不同且存在過軌跨線運輸需求的線路，擁有產(chǎn)權(quán)的兩方公司合資成立一家運營管理公司。以蘇錫常城際先導(dǎo)段為例，該線路與相鄰城市市域JM線相銜接，兩線未來將實現(xiàn)互聯(lián)互通跨線運行。先導(dǎo)段產(chǎn)權(quán)主體為江蘇省、市聯(lián)合成立的項目公司（下稱先導(dǎo)段項目公司）。先導(dǎo)段項目公司可與JM 線項目公司成立先導(dǎo)段-JM 線鐵路運營管理公司（以下簡稱合資運營管理公司），由雙方共同負責蘇錫常先導(dǎo)段與JM線的日常運營管理、設(shè)施設(shè)備維護等工作。

此模式下，合資運營管理公司內(nèi)部設(shè)置獨立的生產(chǎn)調(diào)度指揮系統(tǒng)、車、機、工、電、輛、供電等專業(yè)性基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備以及相應(yīng)的管理部門。合資運營管理公司應(yīng)當取得鐵路運輸許可證，并承擔全部鐵路運輸相關(guān)業(yè)務(wù)或者主要業(yè)務(wù)，此時經(jīng)營主體和生產(chǎn)主體的角色均由合資運營管理公司承擔。合資運營管理公司設(shè)置聯(lián)合調(diào)度指揮中心，處理本線及跨線列車的日常行車調(diào)度工作，直接對基層設(shè)備進行遠程控制。這種集中調(diào)度的模式管理層次少、機構(gòu)設(shè)置簡單、中間控制環(huán)節(jié)少，有利于發(fā)揮綜合調(diào)度指揮的功能，實現(xiàn)城際鐵路網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟效益最大化。

2.線路產(chǎn)權(quán)方將生產(chǎn)業(yè)務(wù)外包

生產(chǎn)業(yè)務(wù)外包是指線路產(chǎn)權(quán)方與一家或多家企業(yè)簽訂協(xié)議，由一家或多家企業(yè)分別承擔鐵路運輸生產(chǎn)主要業(yè)務(wù)。此模式下，線路的經(jīng)營主體仍是線路產(chǎn)權(quán)方，即由線路產(chǎn)權(quán)方申請鐵路運輸許可證，并對線路的運營承擔主要責任。包括與旅客、托運人簽訂運輸合同、收取運輸費用、出具運輸票據(jù)等業(yè)務(wù)。此模式下的生產(chǎn)主體為與線路產(chǎn)權(quán)方簽訂協(xié)議的一家或多家運輸企業(yè)，其主要任務(wù)是為旅客提供空間位移服務(wù)，保證鐵路運輸生產(chǎn)安全及運輸服務(wù)質(zhì)量。先導(dǎo)段項目公司在生產(chǎn)業(yè)務(wù)外包模式下，可與相鄰核心城市市域鐵路運營公司簽訂協(xié)議，將負責蘇錫常先導(dǎo)段-JM線貫通后本線及跨線的生產(chǎn)調(diào)度指揮及運輸組織等生產(chǎn)業(yè)務(wù)外包給相鄰核心城市市域鐵路運營公司管理。

3.線路產(chǎn)權(quán)方委托具備鐵路運輸資質(zhì)的企業(yè)運營管理

先導(dǎo)段項目公司作為線路產(chǎn)權(quán)方，直接將運營管理委托給具備鐵路運輸資質(zhì)的企業(yè)，將同時承擔運營主體和生產(chǎn)主體。比如，可直接委托相鄰核心城市的市域鐵路運營公司負責線路的運營管理。

4.線路產(chǎn)權(quán)方自主運營

線路產(chǎn)權(quán)方即先導(dǎo)段項目公司自主負責線路日常運營及管理工作，先導(dǎo)段項目公司申請鐵路運輸許可證，將同時作為產(chǎn)權(quán)主體、經(jīng)營主體和生產(chǎn)主體的角色。此模式下可能存在2 種情況：①線路貫通運營后，由先導(dǎo)段項目公司接管JM線的調(diào)度指揮權(quán)，先導(dǎo)段項目公司擁有全線的調(diào)度指揮權(quán)；②線路貫通運營后，先導(dǎo)段項目公司負責本線的生產(chǎn)調(diào)度指揮工作。涉及到跨線運輸時，通過建立協(xié)調(diào)機制，與JM線的生產(chǎn)主體進行協(xié)商運營，在分界口進行調(diào)度指揮權(quán)的轉(zhuǎn)移。

5.近期方案比選分析

在長三角一體化發(fā)展的趨勢下，軌道交通方面需要打破地域空間限制、行政區(qū)劃束縛和行業(yè)管理分割，在設(shè)施互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)一體運營、一體管理、一體服務(wù)的發(fā)展新格局。先導(dǎo)段項目公司短期內(nèi)主要面臨2 個問題：①缺乏調(diào)度列車跨市運輸?shù)募夹g(shù)能力；②資金和人力資源支持不足，無法有效統(tǒng)籌長三角區(qū)域的軌道交通資源?？紤]到先導(dǎo)段項目里程較短，先導(dǎo)段項目公司若要在短期內(nèi)實現(xiàn)自營，需要購買車輛、培養(yǎng)人才，成本過高，而且與對于跨區(qū)域、跨制式的軌道交通互聯(lián)互通方面，協(xié)調(diào)工作困難，無法達到運輸資源利用最大化，會造成運輸效率降低、影響旅客出行服務(wù)質(zhì)量等問題，因此并不建議由先導(dǎo)段項目公司自主運營。

隨著城際及市域交通聯(lián)系日趨網(wǎng)絡(luò)化，各通道的客流特征呈現(xiàn)復(fù)合化，對運營主體提出更高要求。城際公司作為項目資產(chǎn)的所有單位，若無運營自主權(quán)，提出的根據(jù)客流情況優(yōu)化列車開行方案、提高效益等措施將很難實現(xiàn)。站在產(chǎn)權(quán)方自身長遠發(fā)展的角度，委托經(jīng)營模式下產(chǎn)權(quán)方將運營和調(diào)度指揮權(quán)委托給其他運輸企業(yè)，產(chǎn)權(quán)方企業(yè)內(nèi)部有關(guān)運營管理和調(diào)度指揮的部門建設(shè)和發(fā)展仍是空白，無法增強和促進企業(yè)自身相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展，不利于企業(yè)的長久可持續(xù)發(fā)展。因此，并不建議由先導(dǎo)段項目公司采取委托運營的模式。此外，近期運營管理模式的選擇對中遠期的發(fā)展方向具有鋪墊和借鑒作用，而中遠期的規(guī)劃對近期又有引導(dǎo)的趨勢，因此需要站在全方位的角度進行分析。從“長三角一體化”的國家戰(zhàn)略層面出發(fā)，蘇州市擁有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢。若要開展運營管理必須借此機會建立調(diào)度指揮機構(gòu)，將線路的調(diào)度指揮權(quán)控制在手，為未來網(wǎng)絡(luò)化運營以及長三角地區(qū)一體化運營打下基礎(chǔ)。蘇州市近期如能與相鄰核心城市共同設(shè)立聯(lián)合調(diào)度指揮中心，在運營管理層面可借助相鄰核心城市較為成熟的經(jīng)驗學習借鑒、取長補短。通過這種聯(lián)合機制加快組建自己的運營管理團隊，提升調(diào)度指揮專業(yè)性。

綜上所述，在長三角軌道交通一體化的長遠發(fā)展趨勢下，結(jié)合蘇州城際、市域線網(wǎng)特點，同時考慮蘇州城際鐵路有限公司自身長遠的發(fā)展角度，給出如下比選結(jié)果。

（1）備選方案一：線路產(chǎn)權(quán)方合資成立運營管理公司，并將聯(lián)合調(diào)度指揮中心設(shè)立在蘇州市。合資運營管理公司成立蘇錫常-JM線聯(lián)合調(diào)度指揮中心，在線路貫通運營后進行統(tǒng)一調(diào)度指揮。方案匯集合資雙方的力量，充分發(fā)揮雙方自身企業(yè)和資源優(yōu)勢，避免了自主運營下前期基礎(chǔ)設(shè)施、移動設(shè)備等投入大，勞動成本高的劣勢以及委托運營下產(chǎn)權(quán)方無自主運營權(quán)的缺點，促進雙方實現(xiàn)共贏發(fā)展。蘇州方面可借此機會，將聯(lián)合調(diào)度指揮中心設(shè)立在蘇州市，為當?shù)剀壍澜煌ㄟ\營管理、技術(shù)、人才、經(jīng)驗輸出做好儲備，為實現(xiàn)城際、市域（郊）鐵路路網(wǎng)互聯(lián)互通累積相關(guān)經(jīng)驗，最終為江蘇省成立聯(lián)合調(diào)度指揮中心創(chuàng)造有利條件。

在合資運營公司日常管理過程中，雙方逐漸形成清晰的責權(quán)劃分方法和合理的費用清分制度。同時，雙方還進行了軌道交通運營管理企業(yè)標準體系的制定與完善，以提高軌道運營安全、服務(wù)質(zhì)量和運營效率。該模式的開展有利于企業(yè)在初期探索跨區(qū)域一體化經(jīng)營方法，并在小規(guī)模范圍內(nèi)按照“市場化運營、集約化管理、品牌化建設(shè)”的總體要求，提升軌道交通運營綜合競爭力和服務(wù)保障能力。當該合資運營管理公司業(yè)務(wù)成熟后，其將發(fā)揮示范帶頭作用，推動出資雙方及雙方上級公司開展更高層次的合作，進一步擴大一體化運營線網(wǎng)規(guī)模，以實現(xiàn)跨行政區(qū)域、跨產(chǎn)權(quán)主體的一體化運營。

（2）備選方案二：蘇州城際鐵路有限公司將生產(chǎn)業(yè)務(wù)外包。考慮到先導(dǎo)段線路里程較短，也可考慮將生產(chǎn)業(yè)務(wù)外包的模式。蘇州城際鐵路有限公司作為線路的產(chǎn)權(quán)主體和經(jīng)營主體，將本線的生產(chǎn)權(quán)以簽訂協(xié)議的方式交給第三方運輸企業(yè)。例如，相鄰核心城市市域鐵路運營公司。當涉及到跨線運輸時，通過建立互聯(lián)互通協(xié)調(diào)機制，與JM線的生產(chǎn)主體進行協(xié)商運營，在分界口進行調(diào)度指揮權(quán)的轉(zhuǎn)移。目前兩地已基本確定采用此模式，將先導(dǎo)段運營管理委托相鄰核心城市市域鐵路運營公司負責。

6.中期方案

隨著一體化運營線網(wǎng)的擴大，考慮在江蘇省政府及相關(guān)市政府統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下，由蘇州城際鐵路公司與江蘇省鐵路集團等資產(chǎn)主體具體實施，合資成立運營管理公司，考慮到蘇州是多條城際鐵路的交匯處，建議在蘇州市建立江蘇省蘇錫常都市圈城際鐵路聯(lián)合調(diào)度指揮中心，負責對蘇錫常都市圈內(nèi)城際和的運營管理。隨后與其他城市城際、投資主體就協(xié)同發(fā)展下城際線路貫通運營進行協(xié)商，共同構(gòu)成統(tǒng)一的江蘇省城際鐵路聯(lián)合調(diào)度指揮中心，負責對江蘇省內(nèi)部軌道交通的日常運營發(fā)展進行統(tǒng)一管理，確保全省范圍內(nèi)運營組織協(xié)調(diào)一致，形成統(tǒng)一的省內(nèi)一體化運營管理模式，便于與上海、浙江進行對接。

7.遠期方案

在遠期規(guī)劃中，通過江蘇、上海、浙江兩省一市之間的溝通協(xié)商，建議成立長三角地區(qū)城際鐵路一體化運營聯(lián)盟，共同協(xié)商完成跨區(qū)域間城際鐵路的運營管理工作，從而實現(xiàn)長三角區(qū)域的政策銜接、資源共享，有效平衡各個地方的利益,形成長三角一體化運營模式，實現(xiàn)區(qū)域交通的共同發(fā)展。

五、結(jié)語

通過對長江三角洲多層次軌道交通規(guī)劃以及蘇州城際鐵路規(guī)劃情況的分析，按近期、中期和遠期分別提出方案：近期，建議蘇錫常先導(dǎo)段運營管理由線路產(chǎn)權(quán)方合資成立運營管理公司負責，或者由項目公司將生產(chǎn)業(yè)務(wù)外包，便于與JM 線貫通運營；中期，可考慮在江蘇省政府及相關(guān)市政府統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下，合資成立運營管理公司，考慮到蘇州是多條城際鐵路的交匯處，建議在蘇州市建立江蘇省蘇錫常都市圈城際鐵路聯(lián)合調(diào)度指揮中心，負責對蘇錫常都市圈城際鐵路的運營管理；遠期，建議成立長三角地區(qū)城際鐵路一體化運營聯(lián)盟，共同協(xié)商完成跨區(qū)域間城際鐵路的運營管理工作，實現(xiàn)區(qū)域交通的共同發(fā)展。