“料理包”食品安全監(jiān)管問題研究

徐葭沁

（河海大學法學院，江蘇 南京 211100）

“料理包”是近幾年在我國興起的產(chǎn)品，“料理包”的出現(xiàn)與快餐行業(yè)、外賣行業(yè)的發(fā)展具有密切聯(lián)系。一方面，隨著現(xiàn)代都市生活節(jié)奏的加快以及人們用餐習慣的改變，簡餐、快餐的市場需求激增，作為食品工業(yè)化的產(chǎn)物，“料理包”因具有低成本、高效率、標準化等優(yōu)勢而廣受快餐市場推崇。另一方面，外賣行業(yè)的興起成為“料理包”迅速占據(jù)市場的助推器。隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺逐步發(fā)展壯大，越來越多的商家入駐平臺，開辟“互聯(lián)網(wǎng)訂餐”的餐飲銷售新模式[1]。華創(chuàng)證券研報指出，伴隨線上外賣的飛速發(fā)展，“料理包”迅速發(fā)展，預(yù)計整體規(guī)模在500 億級別左右。2013—2015 年“料理包”進入發(fā)展黃金時期，2016—2017 年市場增量最為劇烈[2]。在餐飲大趨勢的影響下，我國“料理包”行業(yè)的發(fā)展環(huán)境較好，目前正處在上升發(fā)展期。然而，大量企業(yè)涌入“料理包”賽道的結(jié)果是，行業(yè)內(nèi)市場競爭加劇且行業(yè)亂象時有發(fā)生，上游生產(chǎn)企業(yè)魚龍混雜、生產(chǎn)條件參差不齊，下游經(jīng)營者經(jīng)營使用不規(guī)范，食品安全問題令人擔憂。現(xiàn)階段我國“料理包”食品的市場監(jiān)管狀況如何、面臨著什么樣的問題、應(yīng)該怎樣進行合理有效的監(jiān)督管理等方面，仍值得進行深入分析與探討。

1 “料理包”生產(chǎn)流通中存在的食品安全風險

1.1 “料理包”的定義

“料理包”又稱“菜肴包”或者“速食包”，是通過工業(yè)化手段批量制成的成品菜肴[3]，具有開袋即食或加熱即食的特點，根據(jù)保鮮技術(shù)的不同，有的采取常溫存儲的方式，有的需要進行冷藏儲存。“料理包”應(yīng)用場景廣泛，除了外賣餐飲店、快餐店、正餐店、街邊小店等傳統(tǒng)餐飲機構(gòu)，一些大型餐飲品牌，如西貝莜面村、海底撈，還自建中央廚房生產(chǎn)“料理包”以供應(yīng)門店出餐或售賣，疫情期間部分餐飲品牌還在電商零售平臺上銷售“料理包”，使“料理包”產(chǎn)品走向家庭餐桌[4]。

1.2 “料理包”生產(chǎn)流通中的食品安全風險分析

從食品安全的角度看，基于餐飲行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長、風險控制環(huán)節(jié)多之固有特質(zhì)，“料理包”在從加工制作到流通消費的每一個環(huán)節(jié)中都有可能存在食品安全風險。

首先，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的不規(guī)范會極大程度地影響產(chǎn)品質(zhì)量安全?！傲侠戆痹谥谱鬟^程中一般要先經(jīng)過清洗、分切、揀凈等環(huán)節(jié)，因此食材原料是否安全、制作環(huán)境是否符合衛(wèi)生要求會直接影響到“料理包”的質(zhì)量安全。除此之外，如果“料理包”使用的包裝袋不符合安全標準，例如添加劑使用不當（塑化劑超標等），在高溫環(huán)境下可能會釋放出雙酚A、聚氯乙烯等有毒物質(zhì)，則可危害人體健康[5]。

其次，冷凍“料理包”在物流和倉儲環(huán)節(jié)可能存在食品變質(zhì)的風險。目前市場上的“料理包”大部分采用冷凍保鮮技術(shù)，因此在產(chǎn)品運銷過程中冷鏈是否穩(wěn)定極為重要，因為一旦在存儲運輸過程中出現(xiàn)“冷鏈缺失”，極有可能對其品質(zhì)造成不可逆的負面影響。盡管目前我國冷鏈運輸行業(yè)正處于飛速發(fā)展階段，相關(guān)技術(shù)及設(shè)備更新、普及較快，但出于設(shè)備故障、監(jiān)管缺失等原因，仍然不能完全避免“冷鏈缺失”情況的出現(xiàn)，一旦運輸倉儲環(huán)境溫度失控便可能會導致“料理包”內(nèi)的食物變質(zhì)，或產(chǎn)生食源性疾病的風險。

最后，“料理包”產(chǎn)業(yè)鏈下游主體眾多，不同主體經(jīng)營售賣“料理包”及其制餐食品的過程中也存在一定食品安全風險。例如，在餐飲銷售環(huán)節(jié)，有的餐飲門店不具備倉儲條件而大量囤積“料理包”，在“料理包”過期之后繼續(xù)進行經(jīng)營售賣；有的外賣經(jīng)營者在既沒有實體店，也沒有合規(guī)操作間的情況下就開始加熱“料理包”制作外賣，上述行為均存在一定的食品衛(wèi)生安全隱患[6]。而在商超、便利店、電商平臺等零售環(huán)節(jié)中，商品品質(zhì)是否過關(guān)，是否存在臨近保質(zhì)期、包裝破損等情況[7]也將成為影響零售“料理包”食品質(zhì)量安全的因素。

2 “料理包”食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 “料理包”食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1.1 中小型生產(chǎn)企業(yè)和小微型餐飲經(jīng)營者為主要監(jiān)管對象

我國“料理包”行業(yè)雖然起步較晚，但隨著下游需求的增多，市場規(guī)模也在不斷擴大，2019 年我國“料理包”行業(yè)市場規(guī)模已經(jīng)達到71.1 億元[8]。整體上看，中小型“料理包”企業(yè)較多，但其產(chǎn)品價格低廉、質(zhì)量不高，主要依靠低價優(yōu)勢搶占市場；而大型餐飲品牌中央廚房制作、品牌與大型工廠合作或定制生產(chǎn)的“料理包”品質(zhì)雖能夠得到保障，但價格較高、消費需求相對較低，因此所占市場份額有限。就目前來看，廉價或平價“料理包”市場需求高且占據(jù)主要市場份額，但由于行業(yè)內(nèi)部競爭較為激烈也導致生產(chǎn)過程中普遍存在食材選用不嚴格、生產(chǎn)環(huán)境衛(wèi)生差等問題。在“料理包”產(chǎn)業(yè)鏈下游，小餐館、小作坊等小微型餐飲經(jīng)營者為上述“料理包”的主要需求方，這類群體數(shù)量眾多且分布零散，且經(jīng)營者食品安全意識通常不高，屬于當下監(jiān)管的重點對象。

2.1.2 存在違規(guī)生產(chǎn)使用“料理包”的現(xiàn)象

一是“料理包”生產(chǎn)過程衛(wèi)生不達標。“料理包”食品安全問題最初受到關(guān)注源于一場視頻風波。2018年11月16日，一段食品工廠的視頻在網(wǎng)絡(luò)中迅速發(fā)酵，視頻中，合肥一公司生產(chǎn)外賣速食包的生產(chǎn)環(huán)境惡劣，生產(chǎn)流程嚴重不規(guī)范[9]。由于該視頻傳播范圍較廣，具有一定的社會影響，之后，合肥市食品藥品監(jiān)督管理局對該事件介入了調(diào)查，調(diào)查結(jié)果未發(fā)現(xiàn)過期食品原料和成品，但因企業(yè)生產(chǎn)過程控制存在問題，最終給予該企業(yè)責令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰。

二是經(jīng)營超過保質(zhì)期的“料理包”。在中國裁判文書網(wǎng)上以“料理包”為關(guān)鍵詞進行搜索，共查詢到2例涉及料理包不當使用的非訴執(zhí)行審查行政裁定書[10-11]，其中一起是因被執(zhí)行人經(jīng)營超過保質(zhì)期的冷凍料理包食品，另一起是因被執(zhí)行人將已超過保質(zhì)期的料理包放在經(jīng)營場所內(nèi)使用。上述兩起案件的違法主體均因經(jīng)營超過保質(zhì)期的食品而被相關(guān)執(zhí)法部門給予“罰款50 000元”的行政處罰。

三是生產(chǎn)使用三無“料理包”。根據(jù)新聞報道，某記者在某加盟商處購買了6 包“料理包”，但其中3份“料理包”上無配料表、生產(chǎn)者的名稱及地址、生產(chǎn)日期、食品生產(chǎn)許可證號，僅有品名、保質(zhì)期和凈含量信息，而剩下3份料理包具有執(zhí)行標準號和委托商名稱和地址，但無生產(chǎn)商名稱、地址及食品生產(chǎn)許可證號[12]。根據(jù)《食品安全法》[13]第67條的規(guī)定，預(yù)包裝食品的包裝上應(yīng)當標明生產(chǎn)日期、成分或者配料表、生產(chǎn)者的名稱、地址、聯(lián)系方式、保質(zhì)期、生產(chǎn)許可證編號等事項。而對于上述無生產(chǎn)者名稱和地址、無配料信息、無產(chǎn)品標準代號及生產(chǎn)許可證編號的“料理包”，難以確定其生產(chǎn)過程是否符合相關(guān)標準、食材是否合格，無法保證食品中不存在有毒有害物質(zhì)，食品安全隱患較大。

2.2 “料理包”食品安全監(jiān)管存在的問題

2.2.1 執(zhí)法層面存在的問題

第一，“劣質(zhì)包”溯源難。從監(jiān)管實踐來看，普通餐飲門店使用的“料理包”基本不在商場或者農(nóng)貿(mào)市場流通，經(jīng)營者一般采用直接向經(jīng)銷商、廠商訂購或者通過電商平臺下單的方式采購“料理包”，通過電商平臺下單的“料理包”其廠商尚且可以追溯，但一些缺乏相應(yīng)資質(zhì)、生產(chǎn)設(shè)備簡陋的“小作坊”生產(chǎn)出的“料理包”往往缺失生產(chǎn)者名稱、生產(chǎn)地址等基本信息，監(jiān)管難以追溯，更別提進行追責。

第二，監(jiān)管頻度低，缺乏全程監(jiān)管。相比行業(yè)的飛速發(fā)展，目前全國各地市場監(jiān)管部門對于“料理包”食品安全問題重視度不足，監(jiān)管頻度較低。部分“料理包”的生產(chǎn)安全問題不是通過執(zhí)法監(jiān)督發(fā)現(xiàn)，而是基于消費者舉報或是媒體爆料，這暴露出相關(guān)執(zhí)法監(jiān)督活動的缺位。“劣質(zhì)包”之所以能在市場上“大行其道”，一方面與“小作坊”本身分布散、位置隱蔽的特點有關(guān)，另一方面由于監(jiān)管部門缺乏經(jīng)常性檢查，沒有及時取締相應(yīng)的違法行為。此外，相關(guān)監(jiān)管僅僅是單環(huán)節(jié)的局部性監(jiān)督，缺少全程監(jiān)管。正如前文分析，“料理包”在生產(chǎn)、運輸、利用等多個環(huán)節(jié)均存在食品安全隱患，而目前執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)管重點主要圍繞最末端的使用環(huán)節(jié)，未站在整體全局的視野上對“料理包”從生產(chǎn)到經(jīng)營使用的各個環(huán)節(jié)進行全過程監(jiān)督。在前文提及的“視頻曝光”事件中，涉及某公司生產(chǎn)環(huán)境的視頻被曝光后相關(guān)執(zhí)法部門才展開相應(yīng)調(diào)查，可見執(zhí)法部門在源頭監(jiān)管環(huán)節(jié)存在較大漏洞。

2.2.2 立法層面存在的問題

第一，生產(chǎn)許可類型不明。“料理包”并非嚴格法律用語，在實踐中也被稱為“速食包”“方便菜”“調(diào)理包”。根據(jù)《食品安全法》[13]及《食品生產(chǎn)許可管理辦法》[14]的相關(guān)規(guī)定，食品生產(chǎn)實行許可制度，生產(chǎn)“料理包”的企業(yè)首先應(yīng)獲得相應(yīng)類別的生產(chǎn)許可證，并應(yīng)在食品包裝或標簽上標注食品生產(chǎn)許可證編號。通過對電商平臺進行隨機調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分“料理包”廠商持有“速凍食品”的生產(chǎn)許可證，另外也有廠商同時持有“速凍食品”和“方便食品”等多類生產(chǎn)許可證。另外，生產(chǎn)常溫“料理包”應(yīng)申請何種許可證目前也尚不明確，實踐中有觀點認為生產(chǎn)企業(yè)僅需持有“罐頭”或“調(diào)味品”的食品生產(chǎn)許可證即可生產(chǎn)常溫“料理包”。

第二，缺少產(chǎn)品國家標準?！傲侠戆痹谏a(chǎn)許可類型上的模糊界定也導致“料理包”食品生產(chǎn)執(zhí)行標準不明確。食品安全標準是強制執(zhí)行的標準，企業(yè)在生產(chǎn)、加工過程中需對原料、輔料到成品嚴格把控，以確保食品生產(chǎn)、經(jīng)營全過程均符合食品安全國家標準[15]，否則可能會受到執(zhí)法部門處罰。食品安全標準的強制執(zhí)行并不意味著企業(yè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中只能執(zhí)行國家標準，相反企業(yè)可以選擇執(zhí)行國家標準外的推薦性標準、行業(yè)標準、地方標準乃至企業(yè)標準、團體標準，前提是上述標準符合強制性國家標準的相關(guān)要求。截至2022年8月，《食品安全國家標準目錄》共有1 455 項標準[16]，其中，13 項為通用標準，另外還包括各類食品產(chǎn)品標準、食品添加劑質(zhì)量規(guī)格及相關(guān)標準、生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范標準以及各類檢驗方法流程等標準。目前，專門針對“料理包”的產(chǎn)品國家標準尚未出臺。

3 加強“料理包”食品安全監(jiān)管的可行路徑

3.1 明確“料理包”生產(chǎn)許可類型，推動制定相關(guān)標準

現(xiàn)有制度規(guī)范中與“料理包”相近的食品概念較多，國家規(guī)定中如“方便食品”“速凍調(diào)制食品”，但“料理包”是否符合上述食品的定義仍有疑問。地方、團體規(guī)定中如“預(yù)制菜”“方便菜肴”“預(yù)制包裝菜肴”等，上述規(guī)范同樣存在調(diào)整對象定義模糊的問題，另外這些規(guī)定均為地方性、團體性規(guī)范，效力層級不高且適用范圍有限，絕大多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)難以對上述規(guī)范進行適用。

針對“料理包”食品存在的生產(chǎn)許可和執(zhí)行標準不明的問題，提出以下建議：一是建議相關(guān)部門進一步研究“料理包”的特點，明確其食品類型定位，配套出臺生產(chǎn)許可審查細則，進一步規(guī)范與統(tǒng)一“料理包”生產(chǎn)許可制度。二是建議出臺制定針對“料理包”的食品生產(chǎn)國家標準和地方標準，只有不斷嚴格生產(chǎn)標準，才能規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)流程，強化食品安全檢驗規(guī)范，使高質(zhì)量的“料理包”逐漸在市場上占據(jù)更大份額，促進“料理包”市場的良性發(fā)展。在國家標準尚未出臺之際，對于已頒布實施的與“料理包”相近食品的地方、團體標準，有關(guān)部門要盡早出臺標準問答，厘清標準的適用范圍，對標準未闡述清楚、有疑義的地方進行解答[17]。

3.2 強化政府監(jiān)管力度，實現(xiàn)全過程監(jiān)管

各地監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)加強對“料理包”食品特點的認識，對“料理包”生產(chǎn)到“料理包”經(jīng)營使用的各個環(huán)節(jié)開展相應(yīng)檢查工作。

首先，加強生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查。監(jiān)管部門應(yīng)定期開展“料理包”生產(chǎn)企業(yè)專項執(zhí)法檢查工作，確保生產(chǎn)流程合規(guī)，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)未按規(guī)定實施生產(chǎn)過程控制，需依法責令其停產(chǎn)停業(yè)，限期整改[18]。加強抽檢力度，堅決打擊為提升菜品口感或提高保存時長而濫用添加劑的行為[19]，督促“料理包”生產(chǎn)企業(yè)守法合規(guī)經(jīng)營。獎懲并施，對連續(xù)多年檢查合格的企業(yè)進行公告獎勵，予以政策補貼，對缺少資質(zhì)證明、非法生產(chǎn)加工的“黑工廠”“黑作坊”堅決取締、依法追究責任，確保劣質(zhì)“料理包”不流入市場。

其次，針對目前“料理包”物流運輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管缺失，未來隨著“料理包”市場的進一步拓寬以及食品安全追溯系統(tǒng)的不斷普及，可以鼓勵“料理包”生產(chǎn)企業(yè)引進食品安全追溯系統(tǒng)。將“料理包”納入全程可追溯管理后，購買者通過掃描條碼即可知道“料理包”的生產(chǎn)單位、生產(chǎn)日期、生產(chǎn)原料，企業(yè)及執(zhí)法機構(gòu)通過系統(tǒng)便可查詢“料理包”的運輸情況，一旦發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題可向物流運輸者追責，并及時召回相關(guān)產(chǎn)品。運用食品安全追溯系統(tǒng)能夠有效實現(xiàn)對“料理包”從生產(chǎn)、運輸?shù)戒N售全過程的即時跟蹤與動態(tài)觀測，以精準發(fā)現(xiàn)和處理食品運輸各環(huán)節(jié)出現(xiàn)的安全問題[20]。

最后，要強化流通環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。對于電商平臺上銷售的“料理包”，由于電商平臺并不是專業(yè)的執(zhí)法機構(gòu)，且對于商家提供的生產(chǎn)許可證、經(jīng)營許可證等僅負有初步審查義務(wù)，可能會出現(xiàn)經(jīng)營者“蒙混過關(guān)”的情況。因此，要加強對電商平臺銷售“料理包”的監(jiān)督檢查力度，對于缺少相關(guān)許可資質(zhì)的商家責令其下架商品。針對餐飲門店經(jīng)營者，監(jiān)管要圍繞“料理包”是否規(guī)范使用開展常態(tài)化檢查，除了對過期、變質(zhì)的“料理包”進行依法查處外，要加強對“三無”料理包的追溯，深入挖掘違法線索，對違法生產(chǎn)者、經(jīng)營者一并予以懲罰，有力震懾違法行為。針對外賣經(jīng)營者，要嚴格把控商家準入的關(guān)卡，杜絕無營業(yè)執(zhí)照、衛(wèi)生條件不達標等商家進入平臺；建立不良商家退出機制，對于多次使用劣質(zhì)“料理包”的外賣商家，將其列入平臺黑名單[21]。

3.3 充分動員社會力量，倡導實現(xiàn)全民監(jiān)督

實踐中，“料理包”的生產(chǎn)者、銷售者、使用者分散，且存在眾多位置隱秘的“黑作坊”“小攤販”，而我國監(jiān)管主體的執(zhí)法力量和精力有限，單一依靠政府開展執(zhí)法活動不能達到食品安全監(jiān)管的滿意效果。鑒于我國食品安全的監(jiān)管難度，倡導食品安全“社會共治”已經(jīng)成為大勢所趨。食品安全“社會共治”強調(diào)發(fā)揮社會各主體的責任意識，共同監(jiān)管食品安全[22]，在“料理包”食品安全監(jiān)管的過程中，不僅要在強調(diào)政府責任的基礎(chǔ)上加大監(jiān)管力度、優(yōu)化監(jiān)管模式，也要重視與發(fā)揮社會主體的力量。

3.3.1 充分發(fā)揮媒體宣傳及監(jiān)督的作用

在互聯(lián)網(wǎng)時代，媒體是最好的食品安全宣傳平臺，媒體報道的作用在于其能拓展消費者獲得食品安全信息的渠道，繼而影響消費者的消費選擇，使消費者能夠更好地規(guī)避風險[23]。此外，媒體曝光還能借助輿論壓力引起監(jiān)管機構(gòu)介入調(diào)查，通過聲譽懲罰機制促使生產(chǎn)企業(yè)整改等多種途徑以間接參與食品安全治理。因此，作為食品安全問題的主要揭露者，媒體應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督者的作用，及時發(fā)現(xiàn)和揭露食品安全違規(guī)行為，并在事件曝光后通過持續(xù)跟蹤報道以實現(xiàn)長期監(jiān)督效果[24]，讓“料理包”生產(chǎn)流通過程中各類違法現(xiàn)象無處遁形。

3.3.2 調(diào)動社會公眾參與監(jiān)督的積極性

食品安全關(guān)系到社會公眾的切身利益，公眾的日常生活離不開食品消費。當前我國食品監(jiān)管領(lǐng)域存在執(zhí)法力量不足、執(zhí)法效率偏低、監(jiān)管覆蓋不全面的客觀問題，而紓解上述執(zhí)法困境的有力舉措之一就是引導社會公眾參與食品安全監(jiān)督，發(fā)揮社會公眾在投訴舉報、配合執(zhí)法等方面的能動作用。因此，各地監(jiān)管部門應(yīng)進一步完善健全食品安全有獎舉報機制，提高食品安全有獎舉報機制的科學性與可操作性[25]，對提供違法行為線索、從實舉報的個人或機構(gòu)予以獎勵或表彰。另外，還要加強食品安全宣傳教育，提高公眾對食品安全的鑒別能力，增強公眾的法律意識、維權(quán)意識，呼吁全民參與食品安全監(jiān)督，共同維護食品安全。

3.3.3 重視和發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用

《國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》[26]曾提出：“充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，加強行業(yè)管理，規(guī)范、引導、督促行業(yè)自律，營造食品安全誠信環(huán)境，培育食品安全誠信文化?！痹趯Α傲侠戆边M行監(jiān)管的過程中也應(yīng)當發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，鼓勵行業(yè)內(nèi)部制定自律規(guī)范，建立黑名單制度和獎懲制度，通過強化行業(yè)自律來彌補政府治理的空缺和弱項。

4 小結(jié)

民以食為天，食以安為先。作為中餐標準化的產(chǎn)物，“料理包”的出現(xiàn)源于餐飲行業(yè)對更高的經(jīng)營效率及更低的經(jīng)營成本的追求，在商人逐利心理的催化下，如果不對“料理包”行業(yè)加強監(jiān)管將導致市場主體無序競爭，不僅不利于行業(yè)的健康發(fā)展，更可能給廣大的消費者帶來嚴重的食品安全隱患。餐飲行業(yè)的底線是保障“舌尖上的安全”，必須將“料理包”納入監(jiān)管，進一步強化執(zhí)法和完善相關(guān)立法，加強行業(yè)自律并引導全社會共同參與食品安全治理，在筑牢“料理包”食品安全底線的同時助力行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。