我國環(huán)境治理的主體、職能及其關(guān)系

昌敦虎，白雨鑫，馬中

一、引 言

黨的十九屆六中全會明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。自十八屆三中全會公報首次提及“國家治理”的概念并將其納入國家戰(zhàn)略，全社會已形成政府、市場和社會主體在國家治理中共同發(fā)揮作用的共識。(1)臧雷振、徐湘林：《政府質(zhì)量：國家治理結(jié)構(gòu)性指標(biāo)研究的興起》，《公共行政評論》2013年第5期。(2)王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關(guān)系》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2014年第3期。(3)薛瀾、張帆、武沐瑤：《國家治理體系與治理能力研究：回顧與前瞻》，《公共管理學(xué)報》2015年第3期。隨著生態(tài)文明建設(shè)不斷深入，我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，黨的十九大提出“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”?，F(xiàn)代環(huán)境治理體系需要“構(gòu)建一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核的制度機制”，強調(diào)了環(huán)境治理體系的一體化、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性特征。結(jié)合推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階的現(xiàn)實需要，明晰環(huán)境治理各類主體的職能，有助于系統(tǒng)安排構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的統(tǒng)籌方案。

“治理”一詞來源于希臘語“kybernan”，指掌舵或領(lǐng)航。傳統(tǒng)上，行政官、從政者等群體視“治理”和“統(tǒng)治”等同。自20世紀(jì)90年代，對于“統(tǒng)治”的理解轉(zhuǎn)向于關(guān)注政府與非政府參與者的相互依托上。(4)何增科、包雅鈞：《公民社會與治理》，北京：社會科學(xué)文獻出版社2011年版，第314頁。對治理不同形式進行區(qū)分的關(guān)鍵在于其所體現(xiàn)的政治—經(jīng)濟關(guān)系，以及這些關(guān)系如何塑造身份、行動和結(jié)果。(5)M.C. Lemos，A. Agrawal，“Environmental Governance”，Annual Review of Environment and Resources，Vol.31，2006，pp. 297-325.環(huán)境治理，指一系列的干預(yù)措施，旨在改變與環(huán)境有關(guān)的激勵、知識、制度、決策和行為。具體而言，行為者通過系統(tǒng)的管理程序、機制和組織影響環(huán)境行為以及結(jié)果，這套管理程序、機制和組織即環(huán)境治理。由于所有類型的生態(tài)系統(tǒng)和社會環(huán)境都是獨特的，因此環(huán)境治理需要立足于當(dāng)?shù)夭⒔⑦m應(yīng)性方案。(6)Bennett，N. J.，T. Satterfiel，“Environmental Governance：A Practical Framework to Guide Design，Evaluation，and Analysis”，Conservation Letters，Vol.11，No.6，2018，pp.1-13.

鑒于與全球環(huán)境變化相關(guān)的不確定性，自Dietz等(2003)在《科學(xué)》雜志上正式提出 “適應(yīng)性治理 ”(Adaptive Governance)一詞后，諸多學(xué)者將適應(yīng)性治理作為解決社會與生態(tài)系統(tǒng)各組成部分間復(fù)雜沖突的方案。(7)Chaffin，B.C.，Gosnell，H.，Cosens，B.A.，“A Decade of Adaptive Governance Scholarship：Synthesis and Future Directions”，Ecology and Society，Vol.9，No.3，2014，p.56.全球帶有環(huán)境治理(Environmental Governance)關(guān)鍵詞的年發(fā)文量由2010年的773篇升高至2020年的3 549篇，其中2018—2020年共發(fā)文10 251篇，占比46%。(8)數(shù)據(jù)來源：Web of Science(webofscience.com)，檢索時間：2021年9月。作為公共治理中的典型問題，環(huán)境問題能夠由政府通過制度安排等方式實現(xiàn)對整個社會環(huán)境治理發(fā)展的引導(dǎo)，包括修訂法律、進行機構(gòu)變革、頒布各類環(huán)境政策、實施環(huán)保行動等。(9)包國憲、保海旭、張國興：《中國政府環(huán)境績效治理體系的理論研究》，《中國軟科學(xué)》2018年第6期。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署指出，在可持續(xù)發(fā)展進程中，在各國家、地區(qū)及全球所采取的環(huán)境治理措施起著決定性作用。同時，各國政府、政府間組織、非政府組織、大型集團、私人部門和民間社團等在其中扮演著重要角色。(10)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，http:∥www.unep.org/environmentalgovernance/，最后訪問日期：2021年7月23日。

自19世紀(jì)中后期開始，歐美等發(fā)達國家采用多種環(huán)境治理措施并取得一定經(jīng)驗。在轉(zhuǎn)變政府職能方面趨于引導(dǎo)多方參與，歐盟迄今已發(fā)展成為一個決策權(quán)可以在不同層級之間共同分享的多層級政體，采用相互調(diào)整、政府間協(xié)商談判、超國家/等級、共同決策以及公開協(xié)調(diào)五種模式。(11)文峰：《歐洲一體化進程中的歐盟治理》，《暨南學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2010年第3期。美國政府權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多層級配置，如加州石油和天然氣生產(chǎn)政策由州長辦公室、州立法機構(gòu)和兩個監(jiān)管機構(gòu)——加州空氣資源委員會(CARB)和加州地質(zhì)能源管理部門(DOGGR)共同制定。(12)Heikkila，T.，C.M. Weible，K.L. Olofsson，et al.，“The Structure of Environmental Governance：How Public Policies Connect and Partition California’s Oil and Gas Policy Landscape”，Journal of Environmental Management，Vol.284，2021，p.112069.在利用市場機制方面推進技術(shù)創(chuàng)新，總量控制和排放權(quán)交易以采用成熟的減排技術(shù)為主要手段，歐盟排放交易體系(EU ETS)作為第一個大規(guī)模進行碳排放總量管制和交易的機構(gòu)，在很大程度上鼓勵了如燃料轉(zhuǎn)換等低投資成本管理戰(zhàn)略。(13)Boyce，J.K，“Carbon Pricing：Effectiveness and Equity”，Ecological Economics，2018，Vol.150，pp.52-61.在完善企業(yè)責(zé)任方面命令控制型與經(jīng)濟激勵型并舉，歐盟委員會以能源效率指令為依托，要求所有成員國的大型公司強制執(zhí)行能源審計。(14)Nabitz，L.，S. Hirzel，“Transposing The Requirements of the Energy Efficiency Directive on Mandatory Energy Audits for Large Companies：A Policy-Cycle-Based Review of the National Implementation in the EU-28 Member States”，Energy Policy，Vol.125，2019，pp.548-561.綠色債券被視為公司對環(huán)境承諾的可靠信號，企業(yè)綠色債券在美國和歐洲尤其普遍。(15)Flammer，C，“Corporate Green Bonds”，Journal of Financial Economics，Vol.142，No.2，2021，pp.499-516.在促進公眾參與方面注重管理手段與生活方式的融合，美國是世界上第一個將環(huán)境公益訴訟付諸實踐的國家，環(huán)境運動呈現(xiàn)出從精英參與到大眾參與和政社合作的轉(zhuǎn)變。(16)趙琦、朱常海：《社會參與及治理轉(zhuǎn)型：美國環(huán)境運動的發(fā)展特點及其啟示》，《暨南學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2020年第3期。倫敦則將城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施、自然資本評估為資產(chǎn)，通過舉辦國家公園城市節(jié)、構(gòu)建“公園之友”網(wǎng)絡(luò)等活動吸引社區(qū)、公眾參與到以建設(shè)“公園城市”為目標(biāo)的環(huán)境治理當(dāng)中。(17)大倫敦政府(Greater London Authority)：《倫敦環(huán)境戰(zhàn)略》，2018年5月。

企業(yè)缺位、社會監(jiān)督力量薄弱、地方政府激勵不足、治理手段單一等是影響區(qū)域環(huán)境治理難以取得成效的主要因素。(18)鄭石明、何裕捷：《制度、激勵與行為：解釋區(qū)域環(huán)境治理的多重邏輯——以珠三角大氣污染治理為例》，《社會科學(xué)研究》2021年第4期。當(dāng)前我國環(huán)境治理的主要問題表現(xiàn)在：一是司法力量參與度低，生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)中的“權(quán)利—義務(wù)”存在失衡(19)陳海嵩：《生態(tài)環(huán)境治理體系的規(guī)范構(gòu)造與法典化表》，http:∥ifgga391f4815d8064db7s0vcfbxbbxkux6c9x.fhaz.libproxy.ruc.edu.cn/10.19563/j.cnki.sdfx.2021.04.003，最后訪問日期：2021年11月3日。；二是經(jīng)濟手段尚不完善(20)毛顯強、湯維、邢有凱：《《土壤污染防治法》之環(huán)境經(jīng)濟手段分析及展望》，《環(huán)境保護》2018年第18期。，以質(zhì)量改善為導(dǎo)向的環(huán)境財政資金機制尚未完全建立，財政資金的引導(dǎo)和激勵功能尚未充分發(fā)揮(21)葛察忠、黃婷婷：《環(huán)境經(jīng)濟政策是實現(xiàn)環(huán)境治理現(xiàn)代化重要手段》，《中國環(huán)境報》，2018年2月26日，第003版。；三是技術(shù)運用存在爭議，例如因垃圾焚燒所排放的劇毒物質(zhì)二噁英而出現(xiàn)的“鄰避”現(xiàn)象(22)張劼穎、李雪石：《環(huán)境治理中的知識生產(chǎn)與呈現(xiàn)——對垃圾焚燒技術(shù)爭議的論域分析》，《社會學(xué)研究》2019年第4期。，技術(shù)手段對環(huán)境治理只能發(fā)揮有限作用，過于重視工具理性，而忽視了人的能動性等。(23)蔣培：《農(nóng)村環(huán)境內(nèi)發(fā)性治理的社會機制研究》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2019年第4期。在環(huán)境數(shù)據(jù)方面，當(dāng)前環(huán)境管理數(shù)據(jù)體系下的污染源類別和污染物種類涵蓋不全，時間分辨率不高，空間分辨率不足。(24)李曼、昌敦虎、周繼等：《環(huán)境管理數(shù)據(jù)在大氣污染物排源放清單編制中的應(yīng)用及改進對策》，《環(huán)境保護》2019年第15期。

將治理目標(biāo)轉(zhuǎn)化為治理手段需要從規(guī)范化的理念轉(zhuǎn)向政治化的操作，其轉(zhuǎn)化方式在很大程度上取決于治理主體的行為特征(25)閻波、武龍、陳斌等：《大氣污染何以治理？——基于政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)分析的跨案例比較研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2020年第7期。，需要自洽相融的主體關(guān)系作為支撐。環(huán)境治理的問題可歸結(jié)為政府失靈(26)褚添有：《地方政府生態(tài)環(huán)境治理失靈的體制性根源及其矯治》，《社會科學(xué)》2020年第8期。或是市場失靈(27)馬中：《環(huán)境與自然資源經(jīng)濟學(xué)概論》(第三版)，北京：高等教育出版社2019年版，第27頁。問題，在本質(zhì)上是對環(huán)境治理主體關(guān)系的忽視，片面強調(diào)單一主體的作用，從而導(dǎo)致各主體之間關(guān)系不協(xié)調(diào)、不對稱、不穩(wěn)定，進而損害多元共治的基礎(chǔ)?；凇爸袊鐣茖W(xué)引文索引”數(shù)據(jù)庫(CSSCI)的環(huán)境治理相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，多元主體協(xié)同治理這一熱點研究主題具有一定的中心性，從客觀上論證了環(huán)境治理過程中多元協(xié)同的重要性。(28)賈文龍：《國內(nèi)環(huán)境治理領(lǐng)域的熱點主題與演化趨勢研究——基于CSSCI來源期刊論文的計量分析》，《干旱區(qū)資源與環(huán)境》2019年第6期。

當(dāng)前環(huán)境治理的研究常體現(xiàn)多學(xué)科理論的交叉融合。從區(qū)域研究視角看，由于環(huán)境問題具有流動性與跨域性，通過結(jié)合跨域治理理論從區(qū)域多元主體協(xié)同治理和區(qū)域府際協(xié)同治理等方式建立區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機制探討生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理方案。(29)王喆、周凌一：《京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理研究——基于體制機制視角探討》，《經(jīng)濟與管理研究》2015年第7期。由于農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)生活方式上的不同，也有研究通過邏輯重塑(30)沈費偉、劉祖云：《農(nóng)村環(huán)境善治的邏輯重塑——基于利益相關(guān)者理論的分析》，《中國人口·資源與環(huán)境》2016年第5期。與案例分析(31)王曉莉、何建瑩：《農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)生動力研究——基于五個典型案例》，《生態(tài)經(jīng)濟》2021年第10期。，聚焦農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理模式。從法學(xué)視角看，法制建設(shè)是環(huán)境治理體系不可缺少的一部分，如通過代表性案例分析環(huán)境公益訴訟的特征和影響因素，進而研究非政府組織在環(huán)境治理中的積極作用以及治理中所存在的不確定性。(32)Ji，X.，Tong，D.，Cheng，L.，et al.，“Spatial Analysis of Citizens’ Environmental Complaints in China：Implications in Environmental Monitoring and Governance”，International Journal of Environmental Research and Public Health，Vol.18，No.18，2021，p.9674.從政策研究視角看，環(huán)境治理的效果可基于監(jiān)測點污染數(shù)據(jù)、政策實施數(shù)據(jù)等內(nèi)容運用實證分析來進行評估。(33)沈坤榮、金剛：《中國地方政府環(huán)境治理的政策效應(yīng)——基于“河長制”演進的研究》，《中國社會科學(xué)》2018年第5期。

既有研究大多關(guān)注影響環(huán)境治理的外部因素，較少基于我國生態(tài)文明建設(shè)的需求探討環(huán)境治理體系內(nèi)部各主體的關(guān)系。本文的創(chuàng)新之處在于為解決主體越位、缺位和錯位以及主體間關(guān)系協(xié)調(diào)性失靈在我國環(huán)境治理中普遍存在(34)徐春：《環(huán)境治理體系的主體間性問題》，《理論視野》2018年第2期。問題，聚焦參與環(huán)境治理的各主體關(guān)系基礎(chǔ)上分析各主體內(nèi)部關(guān)系以及各主體間內(nèi)部關(guān)系的相互關(guān)系，通過良性的環(huán)境治理主體關(guān)系形成環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。本文以下的結(jié)構(gòu)安排為：第二部分對我國環(huán)境治理的特征及在此基礎(chǔ)上的環(huán)境治理主體職能進行梳理，提供進一步分析主體間關(guān)系的依據(jù)；第三部分基于環(huán)境治理主體關(guān)系的運行過程，對環(huán)境治理主體間關(guān)系良好的評價標(biāo)準(zhǔn)進行闡述；第四部分則依據(jù)環(huán)境治理主體間關(guān)系的評價標(biāo)準(zhǔn)，分析我國環(huán)境治理主體關(guān)系的優(yōu)勢、面臨的挑戰(zhàn)，提出改進建議。

二、基于我國環(huán)境治理基本特征的主體職能界定

(一)我國環(huán)境治理的特征

我國的生態(tài)文明建設(shè)是治國理政的長期目標(biāo)，與國家可持續(xù)發(fā)展高度統(tǒng)一，也是國家治理體系在文明形態(tài)上的表現(xiàn)，政府、企業(yè)、社會組織和公眾是生態(tài)文明建設(shè)的主要責(zé)任主體。(35)曹洪軍、李昕：《中國生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任體系構(gòu)建》，《暨南學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2020年第7期。作為國家治理體系的一部分，環(huán)境治理體系的本質(zhì)是生態(tài)文明的實現(xiàn)路徑。因此，本文在生態(tài)文明建設(shè)的高度上理解環(huán)境治理的特征。

首先，中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)中，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)力量始終推動著國家治理體系的變革。特別是中國共產(chǎn)黨創(chuàng)設(shè)的各種政治制度和管理制度，對中國現(xiàn)代國家的建構(gòu)發(fā)揮著決定性的作用。(36)劉建軍、何俊志、楊建黨：《新中國根本政治制度研究》，上海：上海人民出版社2009年版，第16頁。中國環(huán)境治理的根本特點便是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

其次，對于我國的本土文化要有所傳承。伴隨著持續(xù)增長的人口數(shù)量，縱深化的經(jīng)濟發(fā)展，立體化、深度化和本體化的環(huán)境破壞，環(huán)境治理日漸成為國家治理的核心問題和頭等要務(wù)，圍繞環(huán)境治理的經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面的治理都將相繼開展。(37)唐代興：《環(huán)境治理學(xué)探索》，北京：人民出版社2017年版，第4頁。相較于西方的文化傳統(tǒng)，我國的環(huán)境治理應(yīng)發(fā)揚中華民族優(yōu)秀文化，在借鑒西方治理成果的基礎(chǔ)上實現(xiàn)向內(nèi)與向外的雙向拓展。向內(nèi)，即延伸中國傳統(tǒng)文化中的生態(tài)智慧；向外，即擴展中國特色的環(huán)境治理體系。

再者，環(huán)境治理的進程與當(dāng)前歷史發(fā)展階段須協(xié)調(diào)一致，不能落后于當(dāng)前歷史階段的發(fā)展需要，亦不能超越當(dāng)下的歷史階段。我國提出“環(huán)境治理”正值國家體制改革和深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵時期。當(dāng)前，我國正在把碳達峰、碳中和納入經(jīng)濟社會發(fā)展全局，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路。因此，環(huán)境治理需適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展階段，將現(xiàn)階段我國環(huán)境治理目標(biāo)與人民對美好生活的需要相匹配。

綜上，從環(huán)境治理主體關(guān)系的角度來看，我國環(huán)境治理的特征在于政府主導(dǎo)基礎(chǔ)上的多元共治。在長期和全局的框架下，多維度的利益沖突和矛盾難以通過二元的博弈機制進行解決(38)霍國慶、顧春光、張古鵬：《國家治理體系視野下的政府戰(zhàn)略規(guī)劃：一個初步的分析框架》，《中國軟科學(xué)》2016年第2期。，通過多主體基礎(chǔ)上的多元共治形成的協(xié)同治理解決二元治理所導(dǎo)致的各種失靈和搭便車問題具備可行性。第一，治理主體的廣泛性，既承認主體內(nèi)部構(gòu)成的多樣性以及由此產(chǎn)生的差異性，并加以規(guī)范、整合，也發(fā)揮各類主體的核心功能，著力開展能力建設(shè)、平臺搭建和渠道挖掘，以實現(xiàn)環(huán)境治理效率最大化。第二，治理方式的拓展性，不僅指傳統(tǒng)行政管制基礎(chǔ)上的市場競爭合作與社會溝通協(xié)商手段的強化，還指行政、市場與社會手段借助現(xiàn)代化的信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)平臺擴充其發(fā)揮作用的空間，通過提高環(huán)境治理手段的有效性增加各類主體在環(huán)境治理中的積極性。第三，治理途徑的融合性，一方面多種環(huán)境治理手段借鑒與交叉，在保持必要剛性的基礎(chǔ)上增強治理手段的柔性，另一方面增強多主體對多種環(huán)境治理手段的適應(yīng)性，從而使各類主體都能更好融入其他主體之間的互動過程。

(二)我國環(huán)境治理主體的職能

政府、企業(yè)、社會組織與公眾三部分構(gòu)成了我國環(huán)境治理的參與主體。具體來看，政府一般包括中央政府和地方政府；企業(yè)劃分為國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等；社會組織則涵蓋社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會、行業(yè)協(xié)會、科研機構(gòu)、媒體等。(39)《環(huán)境保護公眾參與辦法》將“公眾”的概念界定為“公民、法人和其他組織”。環(huán)境治理各主體在法律法規(guī)與政策規(guī)范的框架中形成“交叉式”、“立體型”結(jié)合的關(guān)系。《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》指出，以強化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵，通過深化企業(yè)的主體作用、更好地動員社會組織與公眾的共同參與，實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)、企業(yè)自治間的良性互動。結(jié)合我國環(huán)境治理的特征，界定環(huán)境治理各主體的職能如下：

1.政府為主導(dǎo)

為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，在各環(huán)境治理主體中，各級政府往往承擔(dān)相對更大的責(zé)任(40)《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》，1972年6月16日聯(lián)合國人類環(huán)境會議全體會議于斯德哥爾摩通過。，發(fā)揮主導(dǎo)職能，這是由環(huán)境治理的公共事務(wù)屬性決定的。政府在社會事務(wù)中具有規(guī)制、統(tǒng)籌、引導(dǎo)、示范的多重功能，可以使用多種手段，從而最廣泛調(diào)動各類主體共同參與環(huán)境治理的積極性。政府主導(dǎo)功能還體現(xiàn)在將生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)共同融入環(huán)境治理，進而實現(xiàn)二者的雙贏(41)陳詩一、陳登科：《霧霾污染、政府治理與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展》，《經(jīng)濟研究》2018年第2期。，從而為環(huán)境治理各主體提供明確的激勵。我國建立的具有中國特色的環(huán)保督察體系，帶動了全社會環(huán)保責(zé)任的落實。(42)董戰(zhàn)峰、葛察忠、賈真等：《國家“十四五”生態(tài)環(huán)境政策改革重點與創(chuàng)新路徑研究》，《生態(tài)經(jīng)濟》2020年第8期。

2.企業(yè)為主體

企業(yè)作為內(nèi)部高度一致的利益群體，其生產(chǎn)行為同生態(tài)環(huán)境問題以及社會經(jīng)濟發(fā)展均密切相關(guān)，因此是環(huán)境治理的主體。企業(yè)的環(huán)境治理主體地位表現(xiàn)為個體性、行業(yè)性和社會性三個不斷遞進的層次。從個體角度，企業(yè)依法依規(guī)治污減排，約束排污行為，保護生態(tài)環(huán)境，并接受社會的監(jiān)督，履行最基本的環(huán)境治理職能。從行業(yè)角度，企業(yè)踐行綠色生產(chǎn)方式，推行清潔生產(chǎn)，加強全過程管理，帶動全行業(yè)和上下游及周邊產(chǎn)業(yè)的綠色化。從社會角度，企業(yè)依法依規(guī)公開環(huán)境治理信息，不斷改善同環(huán)境治理其他主體的關(guān)系。

3.社會組織與公眾共同參與

作為環(huán)境治理不可或缺的利益相關(guān)者，社會組織和公眾盡管在數(shù)量上占優(yōu)，但其地位往往由組織程度和意見表達渠道所決定。(43)霍國慶、顧春光、張古鵬：《國家治理體系視野下的政府戰(zhàn)略規(guī)劃：一個初步的分析框架》，《中國軟科學(xué)》2016年第2期。雖然我國公眾環(huán)境意識空前加強，但距離真正意義上的環(huán)境治理參與仍存在較大差距(44)王金南：《推動環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《中國環(huán)境報》，2018年6月12日，第003版。，特別是面對經(jīng)濟壓力時，對環(huán)境政策響應(yīng)有所欠缺。自我提升、團體動員和社會評價則是社會組織和公眾參與環(huán)境治理的三個行為層次。自我提升針對公民個體而言，通過教育、培訓(xùn)、宣傳等方式的引導(dǎo)，公民提高生態(tài)環(huán)境保護素養(yǎng)，踐行綠色生活方式，形成自覺履行環(huán)境保護責(zé)任的內(nèi)生機制。團體動員搭建社會組織與公眾個體之間的橋梁，在團體內(nèi)部產(chǎn)生共鳴、形成合力。社會評價則是公眾監(jiān)督和反饋機制的完善，有助于輿論監(jiān)督的積極作用，探索生態(tài)環(huán)境公益訴訟等更進一步的公眾參與形式。

純粹的政府責(zé)任或市場責(zé)任都會造成環(huán)境公共物品和環(huán)境公共服務(wù)供給不足，進而模糊了環(huán)境治理主體職能的界限，導(dǎo)致無法識別環(huán)境治理主體關(guān)系的運行是否處于良性狀態(tài)。環(huán)境治理主體職能的界定為各主體關(guān)系運行提供了分析的基礎(chǔ)，也為環(huán)境治理主體關(guān)系的良好運行提供了判斷依據(jù)。

三、環(huán)境治理主體的關(guān)系及其運行

(一)環(huán)境治理主體關(guān)系的類型

按環(huán)境治理主體關(guān)系所涉及的主體類別劃分，環(huán)境治理主體關(guān)系的類型包括：主體間關(guān)系、各主體內(nèi)部關(guān)系，以及在此基礎(chǔ)之上耦合、嵌套而成的各主體間內(nèi)部關(guān)系的相互關(guān)系。第一，主體間關(guān)系，是指在環(huán)境治理各主體間相互合作并互相制衡的關(guān)系。第二，各主體內(nèi)部關(guān)系，是指同一類環(huán)境治理主體由分工協(xié)作而產(chǎn)生的內(nèi)部關(guān)系，這種關(guān)系主要來自主體內(nèi)部各群體之間由于利益邊界的存在而形成的利益共建、共享機制，在政府內(nèi)部還由于上下級的命令、指導(dǎo)關(guān)系而產(chǎn)生分層。第三，各主體內(nèi)部關(guān)系在向主體間關(guān)系的滲透中產(chǎn)生了各主體間內(nèi)部關(guān)系的相互關(guān)系，這是由于在一類主體內(nèi)部形成的相互關(guān)系，通過主體間建立起的傳導(dǎo)、反饋機制后，在其他主體內(nèi)部或者各主體之間對應(yīng)的相互關(guān)系形成穩(wěn)定而持續(xù)的互動，反映出參與環(huán)境治理的主體由于外部性而對其他主體所產(chǎn)生的影響。

按環(huán)境治理主體關(guān)系所涉及的層次劃分，環(huán)境治理主體關(guān)系的類型包括：自上而下、自下而上、橫向互動和自律四種形式。第一，自上而下方式是大國治理的典型模式，即通過頂層設(shè)計方式處理環(huán)境治理事宜，也是我國環(huán)境治理體系的特色所在。該方式的關(guān)鍵點在于處理好上下級政府及不同職能部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，堅決防止權(quán)責(zé)錯位。第二，自下而上方式通過建立地方層次的試驗區(qū)、試點城市進行先行先試、改革創(chuàng)新，將客觀規(guī)律、改革經(jīng)驗歸納總結(jié)后，再在全國范圍內(nèi)進行全面推廣，降低改革風(fēng)險及成本。第三，橫向互動方式，即環(huán)境治理的不同領(lǐng)域、不同主體之間通過互動形成的學(xué)習(xí)與反饋機制，以實現(xiàn)同領(lǐng)域不同主體的協(xié)同效應(yīng)以及不同領(lǐng)域同一主體的精進優(yōu)化。第四，自律方式，即在經(jīng)濟政策制定及實施進程中，各方自覺將生態(tài)環(huán)境要素作為經(jīng)濟發(fā)展的基本要素和經(jīng)濟政策的影響因素，融合生態(tài)價值與經(jīng)濟價值。自律是通過環(huán)境治理促進生態(tài)文明建設(shè)的重要標(biāo)志。

(二)環(huán)境治理主體關(guān)系的運行

基于我國當(dāng)前通過制度完善、體制改革和機制優(yōu)化對環(huán)境治理格局的重構(gòu)，本文通過環(huán)境治理三類主體關(guān)系的循環(huán)與交叉分析，構(gòu)建如圖1所示的環(huán)境治理主體關(guān)系圖。

圖1 環(huán)境治理主體關(guān)系圖

1.政府—企業(yè)關(guān)系

在政府—企業(yè)關(guān)系中，政府通過約束激勵的方式建立與企業(yè)的聯(lián)系，其方式是使命令控制手段和市場手段互補，核心目的是將生態(tài)環(huán)境破壞的外部成本內(nèi)部化。企業(yè)在政府—企業(yè)關(guān)系中的主要特點是適應(yīng)，遵守生態(tài)環(huán)境保護的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策，并在此基礎(chǔ)上加以創(chuàng)新，既能提高自身參與環(huán)境治理的效率，還有利于與其他環(huán)境治理主體間關(guān)系的改進。

區(qū)分政府的主導(dǎo)地位與企業(yè)的主體地位，本質(zhì)在于厘清政府與市場的關(guān)系，從根本上實現(xiàn)主體結(jié)構(gòu)的多元化與相互制衡。(45)霍國慶、顧春光、張古鵬：《國家治理體系視野下的政府戰(zhàn)略規(guī)劃：一個初步的分析框架》，《中國軟科學(xué)》2016年第2期。隨著社會組織和公眾在環(huán)境治理中的信息量逐漸豐富、話語權(quán)日益擴大，社會機制發(fā)揮越來越大的作用，從傳統(tǒng)上的單向“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化的多元“治理”，從污染源治理導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向，政府—企業(yè)關(guān)系也隨著公眾參與的增加而更加優(yōu)化。社會組織和公眾參與到政府—企業(yè)關(guān)系之中，通過引入社會資本等形式創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投融資機制創(chuàng)新，促進環(huán)境治理效率的提高，也緩解經(jīng)濟下行壓力加大背景下可用財力與生態(tài)環(huán)保資金需求之間的矛盾。

2.政府—社會組織和公眾關(guān)系

公眾環(huán)境意識的普遍提高是政府—社會組織和公眾關(guān)系優(yōu)化的基石。由于意識和行為的雙向促進作用，政府實施宣傳教育不僅著眼于環(huán)境需求的滿足和環(huán)境意識的培育，更應(yīng)注重引導(dǎo)公眾轉(zhuǎn)變生活方式，并構(gòu)建公眾參與環(huán)境治理的通暢渠道。公眾參與環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)建立在依法、守法的基礎(chǔ)之上，避免不理性參與對環(huán)境治理體系造成負面影響。

企業(yè)履責(zé)與否是政府—社會組織和公眾關(guān)系的焦點所在。政府對公眾環(huán)境宣傳教育應(yīng)當(dāng)與對企業(yè)監(jiān)督執(zhí)法保持寬嚴(yán)一致，還應(yīng)當(dāng)使各主體生態(tài)環(huán)境保護權(quán)責(zé)一致。如果企業(yè)未能充分履責(zé)，公眾綠色生活方式踐行與區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的反差就會增大，向政府的負面反饋相應(yīng)增加，也會降低踐行綠色生活方式的意愿。作為響應(yīng)，政府加嚴(yán)法律法規(guī)和政策規(guī)章，使企業(yè)執(zhí)行的生態(tài)環(huán)境規(guī)范與要求基于人民日益增長的美好生活需要持續(xù)改進。

3.企業(yè)—社會組織和公眾關(guān)系

決定企業(yè)—社會組織和公眾關(guān)系的核心是環(huán)境質(zhì)量，由于單個公眾的力量通常有限，往往通過社會組織來代理其訴求。然而，由于生態(tài)環(huán)境破壞同環(huán)境質(zhì)量惡化之間的關(guān)系難以精確計量，企業(yè)和公眾容易各執(zhí)一詞，進而造成矛盾積累。社會組織和公眾雖然能夠借助日益完善的政府環(huán)境公開獲取環(huán)境質(zhì)量的完整信息，但因產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)等問題而對企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)督較為有限。故而糾正企業(yè)—社會組織和公眾雙方信任不足、信息不對稱問題是改進二者關(guān)系的策略方向。

當(dāng)前企業(yè)環(huán)境信息公開程度不足，我國2020年全部A股上市4 592個證券代碼中披露“環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展”指標(biāo)的數(shù)量僅為11.7%。(46)數(shù)據(jù)來源：CSMAR數(shù)據(jù)庫(www.gtarsc.com)，檢索時間：2021年4月。解決該問題，既需要加強企業(yè)環(huán)境信息公開、構(gòu)建環(huán)境信用體系，也需要社會組織和公眾形成完整的“企業(yè)生產(chǎn)行為——環(huán)境質(zhì)量改變——社會組織和公眾認知”信息鏈。二者關(guān)系的改進也需要引入外生機制解決由于市場內(nèi)在的自發(fā)性和逐利性特點導(dǎo)致的不平衡。由于環(huán)境質(zhì)量在企業(yè)—社會組織和公眾關(guān)系中發(fā)揮“中介”作用，政府作為環(huán)境質(zhì)量的代理者，有必要形成對二者關(guān)系的常態(tài)化協(xié)調(diào)機制。政府也應(yīng)避免以“干預(yù)”代替“協(xié)調(diào)”，使企業(yè)—社會組織和公眾關(guān)系按照科學(xué)規(guī)律發(fā)展。

(三)環(huán)境治理主體關(guān)系良好運行標(biāo)準(zhǔn)

良好運行的環(huán)境治理體系的內(nèi)涵，體現(xiàn)在主體職能上，就是邊界清晰、分工合作、平衡互動。邊界清晰，是指各主體具備明確的權(quán)利、責(zé)任、功能；分工合作，是指各主體在自身權(quán)責(zé)框架內(nèi)實施良好的互動，建立環(huán)境綜合評估、綜合決策機制；平衡互動，也即制衡，是指各主體間環(huán)境行為的彼此監(jiān)督，通過建立職責(zé)明確、權(quán)限清晰的環(huán)境監(jiān)管法律法規(guī)、各項制度，提高環(huán)境治理效率。環(huán)境治理主體關(guān)系良好運行的標(biāo)準(zhǔn)由以下五個維度構(gòu)成。

1.和諧

堅持人與自然和諧共生是生態(tài)文明建設(shè)的核心，而人與自然和諧的關(guān)鍵則在于環(huán)境治理主體關(guān)系的和諧，共同樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。環(huán)境治理主體關(guān)系和諧既表現(xiàn)為同一主體內(nèi)部的關(guān)系規(guī)范有序，形成合力，也表現(xiàn)為各類主體之間的關(guān)系融洽，信息傳遞與響應(yīng)及時順暢，具有達成共識的主觀意愿。

2.制衡

基于制度約束和體制機制持續(xù)改進，能限定對各類主體發(fā)揮其作用的空間，避免力量畸輕畸重，推動環(huán)境治理主體關(guān)系有序運行，是制衡的本質(zhì)所在。在不同環(huán)境治理主體間，通過相互監(jiān)督發(fā)揮“合力”，由“督企”為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸狡蟆?、“督政”并重，確保主體權(quán)利在制度規(guī)定的合理邊界內(nèi)運轉(zhuǎn)。同一治理主體內(nèi)部則應(yīng)做到利益均衡，避免由于少部分群體過度強勢而導(dǎo)致治理主體整體利益的表達異化，使真實訴求得到充分反映。

3.穩(wěn)定

環(huán)境治理主體的構(gòu)成及其關(guān)系并不固化，會受到歷史、文化、經(jīng)濟等外部因素的影響而逐漸偏離最優(yōu)狀態(tài)。環(huán)境治理主體關(guān)系應(yīng)當(dāng)形成自我調(diào)節(jié)機制，適應(yīng)不斷變化的外部條件，識別矛盾的積累并科學(xué)判斷其潛在影響，在既定規(guī)則下重構(gòu)各方關(guān)系，實現(xiàn)各主體關(guān)系間的動態(tài)穩(wěn)定。

4.公平

在制度層面上，環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)方面的公平是環(huán)境治理各主體功能實現(xiàn)的基礎(chǔ)。就實踐而言，公平性體現(xiàn)為權(quán)責(zé)對等，即“誰污染、誰治理”或“污染者付費”原則，以實現(xiàn)環(huán)境負外部性的內(nèi)部化。體現(xiàn)在環(huán)境治理主體的互動過程中，公平性要求通過充分協(xié)商討論的形式解決矛盾，從而增強治理主體參與感。

5.效率

環(huán)境治理的效率是指全社會以盡可能低的成本實現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)，且在行政、市場和社會的維度上均實現(xiàn)效率最大化，而非偏重某一維度，需要多種治理手段在借鑒、融合基礎(chǔ)上形成高效率。在治理主體內(nèi)部，通過學(xué)習(xí)、交流與考核提升環(huán)境治理能力；在治理主體之間，則應(yīng)基于制度設(shè)計和體制機制改革，調(diào)動各類主體參與環(huán)境治理的積極性和創(chuàng)造力。

綜上所述，環(huán)境治理主體的關(guān)系通過特定類別主體在不同層次上的互動表現(xiàn)出來。在政府、企業(yè)、社會組織和公眾三類主體兩兩互動的基礎(chǔ)上引入另一類主體的參與，則是多元共治的關(guān)鍵特征，從形式上拓展了環(huán)境治理的參與面，從效果上夯實了治理主體的動態(tài)穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。由此形成的環(huán)境治理主體關(guān)系良好運行的標(biāo)準(zhǔn)，可用于識別我國環(huán)境治理主體關(guān)系面臨的挑戰(zhàn)，進而尋求改進對策。

四、我國環(huán)境治理主體關(guān)系的優(yōu)勢、面臨的挑戰(zhàn)及改進對策

(一)我國環(huán)境治理主體關(guān)系優(yōu)勢

1.環(huán)境治理主體關(guān)系調(diào)節(jié)的制度化

我國的環(huán)境保護法為環(huán)境治理主體關(guān)系的創(chuàng)新提供了根本性的依據(jù)。社會治理逐漸強化，公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利，突出了治理主體和諧、互動的重要性，并為公眾參與環(huán)境治理能力的增強提供了法律支撐。在政府與企業(yè)的關(guān)系上，采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵和支持，引入生態(tài)保護補償、環(huán)境污染責(zé)任保險等多重市場手段，最大限度調(diào)動企業(yè)的潛能。

環(huán)境治理體系關(guān)系的制度化還體現(xiàn)為生態(tài)文明體制改革，通過整合政府部門職能、理順政府內(nèi)部關(guān)系，進而優(yōu)化各主體間內(nèi)部關(guān)系的相互關(guān)系。通過構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究制度，強化了政府自身的自我調(diào)節(jié)、自我恢復(fù)和自我完善機制，還有利于環(huán)境治理主體關(guān)系的重構(gòu)。

2.環(huán)境治理市場和社會手段的多樣化

我國的環(huán)境治理市場和社會手段走向多樣化，首先表現(xiàn)在引入市場和社會機制擴充環(huán)境公共物品和公共服務(wù)的供給，通過生態(tài)產(chǎn)業(yè)的豐富與發(fā)展，建立健全市場及利益分配機制，引導(dǎo)社會投資者對生態(tài)保護者給予補償。緩解政府在提供生態(tài)產(chǎn)品上面臨的資金不足、人力有限的困境，同時提高企業(yè)、社會組織和公眾參與環(huán)境治理的積極性。

不僅如此，環(huán)境治理市場和社會手段有機融合，市場和社會機制也在不斷細化，促進治理效果最大化。如《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》、《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》等政策文件的出臺，明確提出社會手段在環(huán)境治理中發(fā)揮作用的方式，對社會機制的實現(xiàn)也提出了很具體的指導(dǎo)。

3.環(huán)境治理主體參與度的持續(xù)深化

我國的社會組織與公眾參與環(huán)境治理的渠道不斷拓展，參與意識逐步提高?！吨袊h(huán)境統(tǒng)計年報》數(shù)據(jù)顯示，1995年至2015年，我國環(huán)境信訪來信總數(shù)增長20.5倍，這得益于微信舉報、網(wǎng)絡(luò)投訴等多種參與渠道的拓展。近年來，政府制度化的監(jiān)管政策使我國環(huán)境治理效果得到提升，在很大程度上也歸功于非制度化的公眾參與。(47)陳衛(wèi)東、楊若愚：《政府監(jiān)管、公眾參與和環(huán)境治理滿意度——基于CGSS2015數(shù)據(jù)的實證研究》，《軟科學(xué)》2018年第11期。

環(huán)境治理各主體的互動不斷增強。如2020年9月印發(fā)的《關(guān)于推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》，就是在總結(jié)地方實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上對《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的完善。區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控機制的建立，全國碳排放權(quán)交易市場啟動上線交易，則打破了行政區(qū)的界限，加強了環(huán)境治理主體的互動。

(二)我國環(huán)境治理主體關(guān)系面臨的挑戰(zhàn)

1.環(huán)境治理制度不夠健全

環(huán)境治理的基本制度體系由國家治理的基本法律制度所構(gòu)成，具有普適性、穩(wěn)定性、基礎(chǔ)性和衍生性。(48)楊述明：《現(xiàn)代社會治理體系的五種基本構(gòu)成》，《江漢論壇》2015年第2期。然而，在目前的環(huán)境治理中，還存在著頂層設(shè)計先行、法律依據(jù)不足的問題。制度依據(jù)不充分會導(dǎo)致環(huán)境治理主體關(guān)系的不確定性增強，進而影響環(huán)境治理目標(biāo)的實現(xiàn)，特別是碳達峰、碳中和以及生物多樣性保護上制度體系尚不完善的問題亟待解決。理順政府、社會、市場三者在環(huán)境治理中的關(guān)系是當(dāng)前中國環(huán)境治理制度設(shè)計面臨的挑戰(zhàn)。(49)包國憲、保海旭、張國興：《中國政府環(huán)境績效治理體系的理論研究》，《中國軟科學(xué)》2018年第6期。

黨中央提出“實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度”，然而在地方上受限于發(fā)展路徑依賴而落實不足，也是環(huán)境治理制度不夠健全的重要方面。地方政府搖擺于環(huán)境規(guī)制與經(jīng)濟趕超，導(dǎo)致政策缺乏持續(xù)性，綠色發(fā)展效率低水平波動。(50)何愛平、安夢天：《地方政府競爭、環(huán)境規(guī)制與綠色發(fā)展效率》，《中國人口·資源與環(huán)境》2019年第3期。2013—2017年，我國環(huán)境污染投資增速由9.5%下降至3.5%，總體呈下降趨勢，環(huán)境污染治理投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重也由1.52%持續(xù)降至1.15%。(51)數(shù)據(jù)來源：《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》。環(huán)境治理制度不嚴(yán)格，且在地區(qū)之間存在差異，不利于規(guī)范環(huán)境治理主體的行為，難以在環(huán)境治理主體責(zé)任體系中實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等，對主體關(guān)系的和諧穩(wěn)定造成影響。

2.環(huán)境治理體制不夠協(xié)調(diào)

環(huán)境治理體制不夠協(xié)調(diào)所產(chǎn)生的條塊分割容易使環(huán)境治理各主體相互掣肘，難以形成合力。如《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《水污染防治法》在明確規(guī)定環(huán)境保護行政主管部門對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，對重要江河、湖泊的流域水環(huán)境保護在規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、防治方面實行統(tǒng)一管理之后，同時也提出要對環(huán)境保護、水污染防治和流域水環(huán)境保護實施分部門監(jiān)督管理。環(huán)境治理體制的不協(xié)調(diào)將激勵治理主體注重局部與短期利益，忽視整體和長遠利益，導(dǎo)致缺乏協(xié)同規(guī)制，甚至引發(fā)“搭便車”(52)周杰琦、劉生龍：《環(huán)境管制對霧霾污染的作用機制與治理效果——基于技能溢價視角的考察》，https:∥doi.org/10.13581/j.cnki.rdm.20200742，最后訪問日期：2021年11月3日?，F(xiàn)象，影響環(huán)境治理的效率。

長期以來形成的慣性容易使政府在環(huán)境治理各主體中相對過重，缺乏對作用范圍上進行合理劃分的動力，將政府主導(dǎo)等同于“行政主導(dǎo)”，協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和規(guī)范不足。這樣一來，地方政府傾向于局限在政府主體的內(nèi)部層次關(guān)系和部門關(guān)系之中，以應(yīng)對上級政府的政績考核為主要目的，重視可見度高的約束性污染物，而輕視非約束性污染物(53)吳建南、徐萌萌、馬藝源：《環(huán)?？己?、公眾參與和治理效果：來自31個省級行政區(qū)的證據(jù)》，《中國行政管理》2016年第9期。，難以對企業(yè)、社會組織和公眾的反饋作出有效響應(yīng)。其后果，往往是忽視本地區(qū)特征性的和亟待解決的生態(tài)環(huán)境問題，不僅偏離了以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的原則，也阻礙了持續(xù)改進。

3.環(huán)境治理機制不夠完善

雖然我國的環(huán)境治理市場機制和社會機制得到了較大發(fā)展，且正在與行政機制融合，但各治理主體的責(zé)任界限還存在不明晰之處。2019年3月發(fā)布的《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》中就指出，在政府和社會資本合作中，存在財政部門超出自身財力、固化政府支出責(zé)任、泛化運用范圍等問題。環(huán)境治理主體責(zé)任模糊的后果包括責(zé)任推諉與大包大攬兩種極端情況，不僅影響治理主體關(guān)系的公平性，還由于缺乏自我調(diào)節(jié)和自我完善機制而造成環(huán)境治理主體關(guān)系的固化。

環(huán)境治理主體自身意識、行動能力與職能定位之間不匹配。從政府的角度看，《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于2019年度法治政府建設(shè)情況的報告》指出，一些地方和部門對保護與發(fā)展的辯證關(guān)系認識不高，綠色發(fā)展的推動能力不強，行動不實。從社會組織和公眾的角度看，由于在環(huán)境問題成因等部分議題上未達成共識(54)劉長興：《構(gòu)建環(huán)境共同治理體系的關(guān)鍵》，《中國環(huán)境報》，2017年3月15日，第003版。，公眾主體職能的發(fā)揮存在參與領(lǐng)域有限、容易走入僵局等問題。從企業(yè)的角度看，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量之間的取舍容易產(chǎn)生環(huán)境治理中政府—企業(yè)關(guān)系的異化，進而影響公眾參與。

(三)我國環(huán)境治理體系優(yōu)化的對策建議

1.持續(xù)完善環(huán)境治理制度

環(huán)境治理制度的制定應(yīng)當(dāng)以主體關(guān)系符合和諧、制衡、穩(wěn)定、公平、效率為基礎(chǔ)，通過治理目標(biāo)的明確，理順主體間關(guān)系，形成責(zé)任約束。作為環(huán)境治理體系的依據(jù)，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的進程和現(xiàn)代環(huán)境治理體系的特點，適時開展修訂工作?；诘貐^(qū)資源環(huán)境稟賦，以財產(chǎn)損失、人身損害、資源消耗和生態(tài)環(huán)境破壞的綜合性外部成本內(nèi)部化為原則，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度，切實響應(yīng)環(huán)境治理各類主體的訴求。環(huán)境治理制度的設(shè)計應(yīng)當(dāng)同生態(tài)環(huán)境問題的長期性、全局性和累積性契合，針對各類環(huán)境治理主體，健全生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度，強化制度約束作用。

2.深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理體制改革

為發(fā)揮在環(huán)境治理中的主導(dǎo)職能，政府內(nèi)部要形成統(tǒng)一、獨立監(jiān)管的體制，對污染防治、自然資源開發(fā)利用、重要生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)恢復(fù)工作實施有效監(jiān)管，并使生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門獨立于被監(jiān)管的部門和行為主體。相應(yīng)地，承擔(dān)自然資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護的政府部門，也應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境監(jiān)管對象的范疇，并加快與環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的剝離。政府的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管還應(yīng)吸收應(yīng)用全社會的創(chuàng)新成果，開發(fā)預(yù)警化、信息化和便攜化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的技術(shù)體系，并促進其他主體環(huán)境治理能力的提升。

3.明晰環(huán)境治理主體的責(zé)任

激發(fā)權(quán)責(zé)一致基礎(chǔ)上的環(huán)境治理主體自律性，是環(huán)境治理主體責(zé)任明晰的核心目標(biāo)，也是形成穩(wěn)定的自上而下、自下而上和橫向互動關(guān)系的基礎(chǔ)。明晰環(huán)境治理主體責(zé)任的關(guān)鍵，在于構(gòu)建評價體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，使之成為推進生態(tài)文明建設(shè)的重要導(dǎo)向和約束。具體形式則是健全環(huán)境治理信用體系。政府對自身的強有力約束能引領(lǐng)全社會信用體系的完善，所以政務(wù)誠信是環(huán)境治理信用體系的基石。企業(yè)信用體系的建立，則有助于政府監(jiān)管及公眾監(jiān)督，使各治理主體的話語權(quán)和行動力回到最優(yōu)狀態(tài)，破解各主體權(quán)責(zé)不對等、主體間強弱不對稱的困境。

4.促進環(huán)境治理手段融合

通過完善行政手段、強化市場和社會手段，使各治理主體的意識和能力同責(zé)任和職能相適應(yīng)，促進環(huán)境治理主體關(guān)系由二元博弈轉(zhuǎn)向多元共治，建立保障各層次主體關(guān)系良好運行的長效機制。為此，需著力強化政府公信力、增進市場活力、提升社會凝聚力。各級政府部門以身作則使公信力得到強化，引導(dǎo)各主體形成依法參與環(huán)境治理的能力和意識。市場活力的增進，需要打破地區(qū)、行業(yè)等壁壘，發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟政策手段和綠色金融的作用，使環(huán)境治理市場環(huán)境能夠公開透明、規(guī)范有序、保障有力。社會凝聚力的提升，一方面需要建立對我國生態(tài)文明建設(shè)的共同認知與科學(xué)理解，另一方面在行政機制和市場機制中融入更多社會治理要素，如在環(huán)境司法中加強檢察機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟工作、在環(huán)境污染第三方治理中引入社會評價，形成環(huán)境治理主體關(guān)系改進和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善之間的正向反饋。

作者貢獻度說明：昌敦虎主要工作：為本文內(nèi)容的主要完成者，(1)結(jié)合理論知識與研究實踐確立了文章的研究目標(biāo)；(2)根據(jù)評審意見制定了修改方案，調(diào)整文章結(jié)構(gòu)，進行文章初稿及修改稿的修訂工作。白雨鑫主要工作：(1)根據(jù)理論框架以及寫作思路進行了文獻梳理與整合；(2)在文章初稿及修改稿的完成過程中配合昌老師進行文章的修繕工作。馬中主要工作：(1)為文章的完成制定了理論框架以及寫作思路；(2)根據(jù)評審意見為文章修改提出指導(dǎo)意見。