“坑”誰(shuí)來(lái)填插花地道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理問(wèn)題及對(duì)策研究

房安國(guó) 王宇寧

改革開放以來(lái)我國(guó)城市化建設(shè)突飛猛進(jìn)，城區(qū)規(guī)劃的不斷擴(kuò)張與市政建設(shè)的相對(duì)滯后，加之各城市因轄區(qū)界限不清而出現(xiàn)的建設(shè)和管理的“真空地帶”，成為困擾居民生活和城市管理的難題。本文通過(guò)運(yùn)用公共物品理論，明確開發(fā)區(qū)與老城區(qū)之間“插花地”的道路基礎(chǔ)設(shè)施是一種高度非排他性且有一定競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共物品。在此基礎(chǔ)上，對(duì)插花地道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)踐中的問(wèn)題進(jìn)行探究，明確其“公共性”決定了屬地政府是第一責(zé)任人，并從明確多元主體責(zé)任、創(chuàng)新管理體制、建立管養(yǎng)模式等方面提出對(duì)策建議。

一、引言

我國(guó)在改革開放后經(jīng)歷了快速的城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)了從“鄉(xiāng)土中國(guó)”向“城鄉(xiāng)中國(guó)”的跨越，并朝著“城市中國(guó)”的方向邁進(jìn)。城市化的迅速擴(kuò)張，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)注入了發(fā)展的新鮮血液，但同時(shí)，其過(guò)快的發(fā)展速度與社會(huì)原有制度體系相“脫嵌”，也帶來(lái)環(huán)境污染、土地資源浪費(fèi)、交通擁堵、治安混亂等一系列城市管理難題。在此背景下，加強(qiáng)轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)社會(huì)治理創(chuàng)新，成為中國(guó)國(guó)家治理過(guò)程中至關(guān)重要的一部分。

2023年春晚小品《坑》，講述了處于城市老城區(qū)與開發(fā)區(qū)之間道路上“大坑”的故事，反映了我國(guó)當(dāng)下普遍存在的城市化過(guò)程當(dāng)中快速擴(kuò)張區(qū)域（開發(fā)區(qū)與老城區(qū)交界處）的道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問(wèn)題。故事中的“坑”，不但影響市容市貌，而且嚴(yán)重危害到過(guò)往行人和車輛的交通安全，是城市治理中的一大隱患，但卻因?yàn)楦鱾€(gè)單位之間職責(zé)劃分不清、部分領(lǐng)導(dǎo)干部相互推諉扯皮導(dǎo)致問(wèn)題一拖再拖，成為城市新建區(qū)上的一塊“永久的傷疤”。黨的十八大以來(lái)，在強(qiáng)調(diào)全面發(fā)展、發(fā)展與治理并重的導(dǎo)向之下，中央和各地方愈加重視基層治理，在國(guó)內(nèi)大中城市普遍存在的“插花地”現(xiàn)象如何解決，是完善基層治理無(wú)法忽視的重要問(wèn)題。

本文所要探究的正是在我國(guó)當(dāng)下城市化飛速擴(kuò)張的過(guò)程中，城市新建區(qū)與老城區(qū)交界處這一“插花地”的道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管轄問(wèn)題，以公共物品及其供給的理論視角，探索插花地道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的現(xiàn)實(shí)困境，由此進(jìn)一步提出PPP模式等應(yīng)用于城市公共物品供給、保障民生設(shè)施建設(shè)的舉措，創(chuàng)新建立科學(xué)有效的管理機(jī)制方法，為我國(guó)城市化建設(shè)中相關(guān)問(wèn)題的解決提供思路。

二、理論與分析：公共物品理論視角下的插花地道路基礎(chǔ)設(shè)施

本文研究的對(duì)象是插花地道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“插花地”作為一種特殊的地理標(biāo)志，是伴隨著行政區(qū)劃的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。通常來(lái)講，城市的行政區(qū)劃是有著明確的界限劃分的，形制規(guī)整穩(wěn)定，是一個(gè)“閉環(huán)”空間，而“插花地”則突破了這一人為限制，“穿梭”于各行政區(qū)劃中，屬于行政區(qū)之間的交界、重疊地。當(dāng)前學(xué)術(shù)界普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，“插花地”是指“一個(gè)區(qū)域在地理位置上處在不具有本區(qū)域?qū)嵤┕芾頇?quán)的行政區(qū)劃范圍內(nèi)，即處在另一行政機(jī)構(gòu)管轄范圍內(nèi)的地域，它們與享有本區(qū)域管理權(quán)的行政區(qū)劃一線相連、一界相隔或者相隔較遠(yuǎn)”?！安寤ǖ亍背３霈F(xiàn)于擴(kuò)展中的城市老城區(qū)與開發(fā)區(qū)之間，由于地理位置和行政管轄范圍的不同步性，導(dǎo)致形成管轄真空的“飛地”。

在公共物品理論視角下對(duì)插花地道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行探討，首要與核心命題是如何界定插花地道路基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)，即“是否屬于公共物品”。公共物品是指相對(duì)于可以劃分為企業(yè)或個(gè)人消費(fèi)單元的生產(chǎn)、生活資料而言具有共享性的產(chǎn)品和服務(wù)。最具代表性的是薩繆爾森的公共物品理論，該理論提出公共物品具有兩個(gè)典型的特征：一是受益者的非排他性，二是物品消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。

插花地的道路基礎(chǔ)設(shè)施，從物品受益的排他性來(lái)看，道路屬于城市最基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是為全體公民的出行提供便利的物品，居住在附近的民眾以及過(guò)往社會(huì)車輛均有權(quán)免費(fèi)使用，受益者是全體民眾，有著很強(qiáng)的共享性和非排他性。從物品供給的競(jìng)爭(zhēng)性方面，對(duì)于道路上行駛的汽車來(lái)說(shuō)，相互之間并不具備使用上的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，某一車輛從這里行經(jīng)并不影響其他車輛的通行，因而插花地道路基礎(chǔ)設(shè)施是非競(jìng)爭(zhēng)性的物品，屬于“純公共物品”。

然而在現(xiàn)實(shí)情況中，道路的非競(jìng)爭(zhēng)性并非是絕對(duì)的，例如：非法經(jīng)營(yíng)的小商小販抓住插花地這一管理的真空地帶，占用輔道擺攤賣貨，降低交通通行效率，影響了其他主體的使用；又如當(dāng)某一時(shí)間段內(nèi)通過(guò)此路段的車輛超過(guò)最大限度，產(chǎn)生擁堵情況后，其余車輛也無(wú)法通行，會(huì)在客觀上對(duì)道路使用者產(chǎn)生“競(jìng)爭(zhēng)性”的效果。綜上所述，本文認(rèn)為插花地的道路基礎(chǔ)設(shè)施屬于一種具有高度非排他性和一定競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共物品，其本質(zhì)特征是“公共性”。

三、問(wèn)題與矛盾：城市化的過(guò)度擴(kuò)張與協(xié)同管理的相對(duì)滯后

1.快速城市化與土地財(cái)政帶來(lái)的城區(qū)擴(kuò)張

城市化，廣義上指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)隨著社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展，以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)型鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市的歷史過(guò)程，其最明顯的特征為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)非農(nóng)人口，農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)化為城市地區(qū)。改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，城市人口規(guī)模、占地面積不斷擴(kuò)大，呈現(xiàn)出較快的城市化發(fā)展態(tài)勢(shì)。在當(dāng)前城市化進(jìn)程加快的背景下，為了適應(yīng)城市的高速發(fā)展，也為了緩解城市人口驟增的壓力，新區(qū)開發(fā)與舊城改造成為城市發(fā)展建設(shè)的主流。與之同時(shí)，城市新建區(qū)與老城區(qū)之間的裂痕也在逐漸擴(kuò)大。

自1994年國(guó)務(wù)院推行城鎮(zhèn)住房制度改革以來(lái)，房地產(chǎn)商業(yè)化特征明顯增強(qiáng)，房地產(chǎn)行業(yè)成為中國(guó)各大城市的支柱產(chǎn)業(yè)之一。地方政府為了追求GDP的快速發(fā)展，向房地產(chǎn)開發(fā)商大量拋售城鎮(zhèn)土地，土地出讓金以及附著的其他稅、費(fèi)收入更是成為地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源，“土地財(cái)政”的問(wèn)題十分嚴(yán)重，在人口、產(chǎn)業(yè)集聚后不堪重負(fù)的老城區(qū)，邁向了朝城郊區(qū)以及農(nóng)村地區(qū)的無(wú)序擴(kuò)張之路。在城市規(guī)模擴(kuò)張過(guò)程中，為了更有效率地進(jìn)行土地開發(fā)，地方政府往往會(huì)劃定一部分區(qū)域，作為城市的功能區(qū)并給予特殊的政策優(yōu)惠，這一部分地區(qū)被稱為“開發(fā)區(qū)”。開發(fā)區(qū)享受著政策紅利，加上房地產(chǎn)行業(yè)的投資，其市政建設(shè)水平通常較高，但與其相鄰的老城區(qū)卻因財(cái)力有限等原因建設(shè)滯后，開發(fā)區(qū)“將好處拿走，把包袱扔下”，這也就是插花地“坑”出現(xiàn)的根本原因。

2.道路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)涉及各單位間協(xié)調(diào)難度大

道路作為一項(xiàng)市政建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，屬于投資數(shù)額巨大、盈利空間極小、養(yǎng)護(hù)周期較短的工程項(xiàng)目，從道路規(guī)劃到落地實(shí)施，從修路到養(yǎng)路，涉及眾多單位和部門。道路的前期建設(shè)以及后期養(yǎng)護(hù)，涉及街道辦事處、社區(qū)和規(guī)劃、住建、城管等多個(gè)部門以及水、電、氣、訊等相關(guān)單位，各部門責(zé)任不清，規(guī)劃不明，矛盾突出，導(dǎo)致任務(wù)堆疊，容易出現(xiàn)推卸責(zé)任，甚至無(wú)人管理的局面。

同時(shí)，插花地“你中有我，我中有你”的形態(tài)，導(dǎo)致相關(guān)區(qū)域的管理權(quán)屬劃分往往不夠精確。在粗線條的管理權(quán)屬劃分下，公共服務(wù)職責(zé)劃分陷入零碎化、交叉化，很容易引發(fā)城市基層治理過(guò)程中的梗阻現(xiàn)象。尤其是針對(duì)一些“無(wú)利可謀”“費(fèi)力不討好”的事務(wù)，區(qū)劃歸屬地與實(shí)際管轄地之間經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉、扯皮，不僅影響治理效率，甚至還會(huì)出現(xiàn)“治理真空”地帶。道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的復(fù)雜性與各相關(guān)單位管轄范圍重疊、職權(quán)劃分不清相交織，使得插花地道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處于“建好沒(méi)人管”的狀態(tài)，出現(xiàn)問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)較大。

3.健康可持續(xù)的建設(shè)投資模式缺失

與商品房居民樓不同，道路因其“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的性質(zhì)，無(wú)法作為盈利性物品進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致地方政府在建設(shè)資金籌措和運(yùn)營(yíng)維護(hù)方面面臨著很大的壓力。在現(xiàn)有城市化模式下，城市開發(fā)區(qū)新建公路往往以政府主導(dǎo)為主，通過(guò)招標(biāo)將項(xiàng)目外包給某一工程公司進(jìn)行建設(shè)，相關(guān)的費(fèi)用均由政府承擔(dān)，附近居住的居民很少會(huì)出資修路。并且道路并不存在有償服務(wù)的可能，除政府固定投資外沒(méi)有其他經(jīng)濟(jì)來(lái)源，收益無(wú)法得到保證，盈利空間小，成為社會(huì)資本缺乏投資主動(dòng)性的重要原因。在道路建設(shè)完成后，路燈、下水道井蓋、路面標(biāo)識(shí)以及道路損壞后的養(yǎng)護(hù)工作，需要大量專業(yè)管理人士以及專項(xiàng)資金的投入，但現(xiàn)實(shí)中屬地政府更多關(guān)心的是開發(fā)區(qū)招商引資與經(jīng)濟(jì)建設(shè)問(wèn)題，忽略插花地道路的后期運(yùn)行維護(hù)，相鄰的老城區(qū)政府也不會(huì)主動(dòng)用財(cái)政資金進(jìn)行管理，導(dǎo)致插花地道路基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)常處于毀壞狀態(tài)，項(xiàng)目的健康可持續(xù)發(fā)展無(wú)從保障。

四、出路與建構(gòu)：創(chuàng)新管理運(yùn)營(yíng)體制，明確多元主體責(zé)任

1.完善相關(guān)法律法規(guī)，明確多元主體職責(zé)

在城市化迅速發(fā)展的今天，要通過(guò)立法等合理方式對(duì)老城區(qū)與開發(fā)區(qū)在市政建設(shè)方面承擔(dān)的責(zé)任與權(quán)力進(jìn)行清晰劃分，及時(shí)、合理地調(diào)整行政區(qū)劃，避免“插花地”無(wú)人負(fù)責(zé)的情況發(fā)生?！胺ǘ氊?zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”，解決插花地道路“兩不管”問(wèn)題，建議由各地國(guó)土資源部門摸排相關(guān)區(qū)域，綜合全局統(tǒng)一規(guī)劃、制定系統(tǒng)的整治措施，結(jié)合現(xiàn)有道路交通安全法以及行政法等法條，通過(guò)上級(jí)政府、人大主導(dǎo)相關(guān)立法，對(duì)各個(gè)部門管轄權(quán)限與職權(quán)范圍做出明確規(guī)定，明晰各方責(zé)任，凝聚各方共識(shí)，共同為解決問(wèn)題貢獻(xiàn)力量。

立足插花地道路交通基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共物品的“公共性”，要堅(jiān)持政府作為最大責(zé)任主體，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)工作，同時(shí)必須引入其他治理主體，即構(gòu)建政府、企業(yè)、非政府組織及村民多元共治的內(nèi)生機(jī)制，形成“職責(zé)明晰、考核合理”多元共治共享的插花地道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理新機(jī)制。

2.創(chuàng)新行政管理體制，高效協(xié)調(diào)部門聯(lián)動(dòng)

基層是社會(huì)治理的基礎(chǔ)和重心，插花地道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題的有效解決，離不開各基層政府科學(xué)謀劃，精準(zhǔn)落實(shí)。要對(duì)原有的行政管理體制進(jìn)行創(chuàng)新，破除弊病，勇于改革，建立各方協(xié)調(diào)有序的工作機(jī)制，提高工作效率，具體可從以下三個(gè)方面進(jìn)行。

一是強(qiáng)化工作考核導(dǎo)向，依據(jù)清單明晰政府職責(zé)，將各部門承擔(dān)職責(zé)的履行情況納入考核范疇，激勵(lì)干部履職盡職，擔(dān)當(dāng)作為，堅(jiān)決避免因主管干部“躺平”而造成“坑”一直存在的現(xiàn)象；二是改革審批制度，針對(duì)插花地道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，可以由政府試點(diǎn)推行“一攬子”審批制，由交通局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)道路規(guī)劃、建設(shè)與養(yǎng)護(hù)各項(xiàng)工作的審批以及后續(xù)開工、施工、監(jiān)督以及與企業(yè)代表共同驗(yàn)收等工作；三是運(yùn)用社區(qū)居委會(huì)等基層力量，動(dòng)員廣大民眾參與到道路施工以及養(yǎng)護(hù)工作的監(jiān)督工作，組織群眾力量，提升居民自治能力，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的有效監(jiān)督，打造高校陽(yáng)光的項(xiàng)目工程。

3.引入新型投資模式，拓寬籌資運(yùn)營(yíng)渠道

針對(duì)插花地道路基礎(chǔ)設(shè)施這一準(zhǔn)公共物品，政府作為第一責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)加大專項(xiàng)財(cái)政資金的傾斜力度，結(jié)合本地城市功能區(qū)調(diào)整與城市規(guī)劃實(shí)際情況，安排相應(yīng)的補(bǔ)助資金予以支持。與此同時(shí)，要從根本上解決道路基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)積極吸引社會(huì)力量、社會(huì)資本的投入與參與，形成多方合力。

本文認(rèn)為，在拓寬項(xiàng)目籌資運(yùn)營(yíng)渠道方面，可以借鑒近年來(lái)在國(guó)內(nèi)較為流行的PPP模式。PPP （Public-Private Partnership）模式是指政府為了提供某種公共物品或服務(wù)，吸納社會(huì)資本投入，通過(guò)合同等方式來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，形成良好的合作關(guān)系，進(jìn)而推動(dòng)該公共物品或服務(wù)實(shí)現(xiàn)的項(xiàng)目建設(shè)模式，如圖1。

圖1 “插花地”基礎(chǔ)建設(shè)PPP項(xiàng)目關(guān)系圖

在該模式下，企業(yè)與政府是一種互相合作、風(fēng)險(xiǎn)共濟(jì)的關(guān)系，相較于傳統(tǒng)政府供給模式，該模式的引入可以增加社會(huì)資本的參與程度，一方面，可以有效緩解財(cái)政資金不足導(dǎo)致的項(xiàng)目停滯、質(zhì)量不高等問(wèn)題，另一方面，通過(guò)企業(yè)在信息、技術(shù)、融資方面的優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目生產(chǎn)效率。結(jié)合插花地道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與養(yǎng)護(hù)實(shí)際，可以由當(dāng)?shù)卣疇款^，進(jìn)行公開招標(biāo)廣泛吸納企業(yè)及個(gè)人等社會(huì)資本的投入，選取具有較高施工資質(zhì)與信譽(yù)的主體，簽訂合同承包項(xiàng)目。在項(xiàng)目前期建設(shè)階段，可由政府財(cái)政基金對(duì)施工方進(jìn)行稅費(fèi)減免、專項(xiàng)補(bǔ)貼等優(yōu)惠措施，保證前期投入穩(wěn)定；當(dāng)項(xiàng)目落地后，可通過(guò)征收路邊廣告牌、公交車站牌廣告費(fèi)等方式進(jìn)行一定收益與補(bǔ)償，同時(shí)政府應(yīng)出面聯(lián)系道路護(hù)欄、紅綠燈等制造商，加大社會(huì)資本融入程度；在項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)與管理階段，可聯(lián)系專業(yè)施工人員對(duì)道路進(jìn)行定期檢查、養(yǎng)護(hù)，形成一個(gè)政府主導(dǎo)、多方參與、全過(guò)程有保障的道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新模式。

五、結(jié)語(yǔ)

插花地道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題的解決，是完善基層治理體系、提升基層治理效能中無(wú)法回避的問(wèn)題，需要多方主體的協(xié)同配合與體制機(jī)制的創(chuàng)新建設(shè)?！靶┬∥岵苤菘h吏，一枝一葉總關(guān)情”，設(shè)計(jì)百姓切實(shí)利益之事無(wú)小事，道路交通事關(guān)市容市貌，事關(guān)民眾出行安全，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，這就要求地方政府在行政過(guò)程中摒棄“無(wú)利可謀即不為”“只顧經(jīng)濟(jì)忽略其他”的傳統(tǒng)落后思想，實(shí)事求是，打造適應(yīng)外部發(fā)展變化、結(jié)合本地實(shí)情具有本地特色的高效管理體系，真正做到為人民服務(wù)。