從工業(yè)化模式解析縣域經(jīng)濟(jì)之困

縣域是城鄉(xiāng)結(jié)合體，承擔(dān)著雙向服務(wù)城鄉(xiāng)、帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的重要功能?？h域經(jīng)濟(jì)是城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的綜合體，兼有城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的共同特點(diǎn)?？h域經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)，全國(guó)大多數(shù)縣域（含縣和縣級(jí)市）經(jīng)濟(jì)規(guī)模不大，產(chǎn)業(yè)層次偏低，轉(zhuǎn)型升級(jí)緩慢，相當(dāng)一部分縣域財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難。近年來(lái)，各省采取了大量措施助推縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但成效仍然有限。把縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展看作縣域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程和結(jié)果，本文以廣東為例，以工業(yè)化的視角考察分析縣域經(jīng)濟(jì)之困的深層原因，并提出改進(jìn)縣域工業(yè)化模式、推動(dòng)縣域工業(yè)發(fā)展的具體對(duì)策。

本文所指縣域，主要是指縣和縣級(jí)市。近幾年撤縣設(shè)區(qū)的原縣（縣級(jí)市）可視為縣域?？h域經(jīng)濟(jì)包括縣城經(jīng)濟(jì)、集鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)?？h域工業(yè)泛指縣域范圍內(nèi)的各種工業(yè)經(jīng)濟(jì)，包括村、鎮(zhèn)工業(yè)?？h域工業(yè)化包括農(nóng)村工業(yè)化。

縣域經(jīng)濟(jì)之困數(shù)據(jù)解析

廣東省共有21個(gè)地級(jí)以上市，65個(gè)市轄區(qū)（其中10個(gè)區(qū)是近幾年才由縣改區(qū)），57個(gè)縣和縣級(jí)市。2021年，全省地區(qū)生產(chǎn)總值12.44萬(wàn)億元，折合1.92萬(wàn)億美元，假如作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)體，廣東經(jīng)濟(jì)總量已位居世界第10名，超過韓國(guó)、俄羅斯、巴西和澳大利亞，趨近于加拿大和意大利。但廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)僅限于珠三角核心區(qū)6市（廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山），珠三角后發(fā)地區(qū)（江門、惠州、肇慶）、粵東地區(qū)（汕頭、汕尾、潮州、揭陽(yáng)）、粵西地區(qū)（湛江、茂名、陽(yáng)江）、粵北地區(qū)（韶關(guān)、清遠(yuǎn)、河源、梅州、云?。┒紝儆诮?jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)。區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，是廣東現(xiàn)代化進(jìn)程中需要解決的重大戰(zhàn)略問題。

從城區(qū)和縣域的地區(qū)生產(chǎn)總值對(duì)比看，全省65個(gè)城區(qū)中，有20個(gè)城區(qū)超過1500億元，其中9個(gè)城區(qū)超過3000億元，與此形成巨大反差的是：全省57個(gè)縣和縣級(jí)市中，有37個(gè)縣（縣級(jí)市）不足300億元，有20縣（縣級(jí)市）不足150億元。2021年，中國(guó)GDP千億元縣（縣級(jí)市）共有43個(gè)，廣東無(wú)一入圍，位居全省縣域經(jīng)濟(jì)前三名的博羅縣、四會(huì)市和惠東縣，分別只有741億元、725億元和710億元。

從人均GDP看，2021年，全國(guó)人均GDP為 80976元，廣東省人均GDP為98285元，珠三角（9市）人均GDP為128264元。廣東省57個(gè)縣（縣級(jí)市）中，沒有一個(gè)縣域人均GDP達(dá)到珠三角平均值；僅有四會(huì)市人均GDP（112542元）超過全省平均值；四會(huì)市和鶴山市（82396元）人均GDP超過全國(guó)平均值。有25個(gè)縣（縣級(jí)市）人均GDP不足全國(guó)平均值的1/2，有36個(gè)縣（縣級(jí)市）人均GDP不足全省平均值的1/2。數(shù)據(jù)顯示，廣東作為中國(guó)第一經(jīng)濟(jì)大省，縣域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展仍然十分落后。

縣域經(jīng)濟(jì)之困的歸因

近年來(lái)，關(guān)注和研究縣域經(jīng)濟(jì)的文章頗多，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的歸因，主要集中于四點(diǎn)：一是國(guó)家的產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略有利于大中城市而不利于小城市和農(nóng)村，比如國(guó)家和各省規(guī)劃建設(shè)以中心城市為主導(dǎo)的都市圈，把重要發(fā)展平臺(tái)部署于大城市，大城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面擁有更多優(yōu)勢(shì)，從而導(dǎo)致農(nóng)村和小城市的生產(chǎn)要素持續(xù)流向大城市。二是縣域存在區(qū)位和交通短板，商業(yè)氛圍不足，公共服務(wù)水平不高，營(yíng)商環(huán)境和創(chuàng)業(yè)環(huán)境較差。三是縣域工業(yè)以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，企業(yè)普遍體量較小、成長(zhǎng)性較差。四是縣域就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)不多，戶籍人口持續(xù)外流，造成勞動(dòng)力不足，企業(yè)用工困難，經(jīng)濟(jì)缺乏活力。

上述歸因看似有一定道理，其實(shí)并非主因。如果以羅斯托的經(jīng)濟(jì)發(fā)展六階段理論作為分析的理論基礎(chǔ)，發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市在“為經(jīng)濟(jì)起飛進(jìn)行準(zhǔn)備的階段”和“經(jīng)濟(jì)起飛階段”，它們都存在上述類似的問題。探尋造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的原因，不能以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段進(jìn)行比較。

事實(shí)上，廣東縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有比較優(yōu)越的條件。一是區(qū)位優(yōu)勢(shì)顯著。全省均屬于沿海地區(qū)，粵東、粵西大部臨海，粵北內(nèi)陸與出?？诘淖钸h(yuǎn)距離也僅有200公里?；洊|西北處于珠三角大都會(huì)區(qū)的周邊（被稱為“環(huán)珠三角地區(qū)”），是珠三角主要城市的重要經(jīng)濟(jì)腹地，屬于珠三角大都會(huì)區(qū)強(qiáng)輻射帶動(dòng)的范圍。二是與珠三角同屬?gòu)V東省。這意味著廣東可在一省之內(nèi)以強(qiáng)有力的措施促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也意味著省內(nèi)的經(jīng)濟(jì)資源可被充分利用。雖然中心城市享有一些特殊政策，但歷屆省委、省政府都把促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為重大戰(zhàn)略主題，振興粵東西北地區(qū)和促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策從未弱化。三是所有縣域?qū)崿F(xiàn)通高速公路，部分縣已通高速鐵路，交通閉塞的問題不復(fù)存在。很多縣域還有多條高速公路和鐵路穿境而過，加上國(guó)省道和其他快速路，已形成比較發(fā)達(dá)的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。由于交通條件得到極大改善，粵東西北很多縣域已經(jīng)從珠三角的后花園轉(zhuǎn)變?yōu)榛浧箝_拓國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)、構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的前沿地區(qū)。

對(duì)縣域工業(yè)化模式的評(píng)價(jià)和反思

改革開放后，中國(guó)縣域工業(yè)化經(jīng)歷了兩個(gè)階段、兩種模式：即城鄉(xiāng)全面工業(yè)化階段和農(nóng)村去工業(yè)化階段、城鄉(xiāng)工業(yè)共同發(fā)展模式和大中城市主導(dǎo)工業(yè)化模式。兩種工業(yè)化模式在價(jià)值取向、路徑和組織形式上均存在巨大差異，必然造成截然不同的結(jié)果。

第一階段：城鄉(xiāng)全面工業(yè)化階段（1978—1997年）。這一階段，城鄉(xiāng)工業(yè)共同發(fā)展模式為中國(guó)工業(yè)化的主要模式。這一模式的主要特點(diǎn)是農(nóng)業(yè)和工業(yè)、農(nóng)村和城市、農(nóng)村工業(yè)和城市工業(yè)共同發(fā)展。全國(guó)大多數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是長(zhǎng)三角和珠三角，發(fā)軔于村辦企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工業(yè)企業(yè)遍地開花、蓬勃發(fā)展。這種工業(yè)化模式的典型成果便是各地出現(xiàn)的專業(yè)鎮(zhèn)，它是中國(guó)第一代產(chǎn)業(yè)集群，以廣東、江蘇、浙江最為集中。在這一階段，城市工業(yè)以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主，它的體量還不大，市場(chǎng)主體也不多。農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展，不僅推動(dòng)了城市化進(jìn)程，農(nóng)村資本向城市匯聚，還直接推動(dòng)了城市工業(yè)的快速發(fā)展。

第二階段：農(nóng)村去工業(yè)化階段（1998—2017年）。這一階段，縣域工業(yè)化特別是農(nóng)村工業(yè)化的作用受到了輕視，工業(yè)向城市集中，農(nóng)村工業(yè)迅速衰落，大中城市主導(dǎo)工業(yè)化模式（以工業(yè)園區(qū)化為特色）為中國(guó)工業(yè)化的主要模式。發(fā)源于20世紀(jì)80年代中期的開發(fā)區(qū)，以廣州開發(fā)區(qū)和天津開發(fā)區(qū)為代表，經(jīng)過10余年的建設(shè)，取得了令人矚目的成就，相比村鎮(zhèn)工業(yè)和專業(yè)鎮(zhèn)，在土地集約化利用、污染防治和環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)配套建設(shè)、投資環(huán)境的改造提升和發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)等方面，體現(xiàn)出明顯的優(yōu)越性。隨著開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）尤其是國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)發(fā)展優(yōu)勢(shì)日漸顯現(xiàn)，國(guó)家從上到下，開始將工業(yè)化發(fā)展的重心放在開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）上。

很多地區(qū)紛紛實(shí)施“工業(yè)進(jìn)園、以園聚產(chǎn)”（即工業(yè)園區(qū)化、園區(qū)集群化）發(fā)展模式，工業(yè)化的重心從村、鎮(zhèn)、縣城迅速向大中城市及其周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，大部分地區(qū)的農(nóng)村和縣域工業(yè)迅速衰落。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生重大轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則在各經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域全面實(shí)施，國(guó)有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)受到了巨大的沖擊，大批沒有來(lái)得及完成技術(shù)改造和管理改造的村辦工業(yè)、鎮(zhèn)辦工業(yè)、縣辦工業(yè)紛紛陷入困境直至破產(chǎn)倒閉。

現(xiàn)行工業(yè)化模式的弊端

工業(yè)園區(qū)化。到2000年，全國(guó)所有大中城市都已經(jīng)建立起省級(jí)以上開發(fā)區(qū)。為了提高辦園水平，很多地級(jí)以上市（含地級(jí)市）提出集中全市資源辦好一個(gè)開發(fā)區(qū)（可稱為“核心園區(qū)”）。目前，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)（含國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)和國(guó)家級(jí)高新區(qū)）主要來(lái)自這些城市全力打造的核心園區(qū)。與此同時(shí)，新辦開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）門檻比以往提高，且需經(jīng)省級(jí)以上政府認(rèn)定四至范圍并批準(zhǔn)，工業(yè)用地指標(biāo)也日益收緊。很多縣級(jí)行政區(qū)由于財(cái)力有限，沒有及時(shí)創(chuàng)辦開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)），因而在國(guó)家提高辦園標(biāo)準(zhǔn)、壓減開發(fā)區(qū)數(shù)量的情況下，失去了創(chuàng)辦開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）的機(jī)會(huì)。即使在廣東省，直到2010年前后，全省還有一部分縣級(jí)行政區(qū)沒有創(chuàng)辦經(jīng)省級(jí)以上政府認(rèn)可（批準(zhǔn)）的開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）。

一縣一園化。省、市、縣各級(jí)堅(jiān)持“一縣一園”的政策，即一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)集中力量舉辦一個(gè)開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）。各地區(qū)推行主體功能區(qū)規(guī)劃，進(jìn)一步促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)向部分區(qū)域尤其是園區(qū)集中。在土地整治、環(huán)保治理、“退二進(jìn)三”等政策的驅(qū)動(dòng)下，大批村鎮(zhèn)工業(yè)被關(guān)停整頓或主動(dòng)退出。這種政策設(shè)計(jì)使我國(guó)后發(fā)地區(qū)的絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊失去了工業(yè)化的機(jī)會(huì)，廣東省也存在這種情況。由于農(nóng)村工業(yè)的萎縮停滯，農(nóng)村勞動(dòng)力無(wú)法在家門口就業(yè)，只好進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。廣東省粵東西北地區(qū)的大批農(nóng)村勞動(dòng)力從此開始持續(xù)流入珠三角地區(qū)，導(dǎo)致縣域工業(yè)企業(yè)出現(xiàn)招工難，村鎮(zhèn)和縣城發(fā)展工業(yè)失去了勞動(dòng)力這個(gè)傳統(tǒng)而關(guān)鍵的優(yōu)勢(shì)。

一縣一園化是工業(yè)園區(qū)化的極端形式。由于全縣工業(yè)主要集中于一個(gè)工業(yè)園區(qū)，而這個(gè)工業(yè)園區(qū)一般又集中于一兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，多為縣城所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄰近縣城的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因而同一個(gè)縣的絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去發(fā)展工業(yè)的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去重要稅源，在國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程中迅速被邊緣化。應(yīng)當(dāng)看到，欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)、產(chǎn)業(yè)配套和公共服務(wù)建設(shè)水平較低，與縣、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)力嚴(yán)重不足有密切關(guān)系，而這又反過來(lái)影響投資環(huán)境的改善。

事實(shí)上，全國(guó)廣大欠發(fā)達(dá)的縣（縣級(jí)市）通過工業(yè)園區(qū)化的發(fā)展路徑，即以縣城工業(yè)園區(qū)帶動(dòng)全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成功案例極少。以廣東為例，全省57個(gè)縣（縣級(jí)市）與10個(gè)近幾年才撤縣設(shè)區(qū)的縣（縣級(jí)市），即共67個(gè)縣（市、區(qū)），沒有一個(gè)縣（市、區(qū)）由于縣城（城區(qū)）工業(yè)園區(qū)的帶動(dòng)而進(jìn)入發(fā)達(dá)地區(qū)之列。筆者進(jìn)一步分析“中國(guó)經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣”名單，發(fā)現(xiàn)這些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣均具有一個(gè)顯著的特點(diǎn)：工業(yè)布局分散于各鎮(zhèn)，集鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)。雖然這些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣也會(huì)集中打造一個(gè)優(yōu)勢(shì)開發(fā)區(qū)（一般成為中心園區(qū)或縣辦園區(qū)），但它們通常只是全縣用于發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)的基地，并且往往在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)也開辟小型工業(yè)園，形成“一區(qū)多基地”的辦園格局。

園區(qū)集群化。各地區(qū)在工業(yè)園區(qū)化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展。產(chǎn)業(yè)集群是圍繞某一主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)而促成關(guān)聯(lián)企業(yè)集聚的商業(yè)生態(tài)。產(chǎn)業(yè)集群化一度成為各地極為重視的發(fā)展理念，部分地區(qū)甚至將其奉為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首要原則。但這種理念如果脫離產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，過分強(qiáng)調(diào)甚至極端化，那么在工業(yè)化處于起步階段的地區(qū)就會(huì)出現(xiàn)這樣一種結(jié)果：地方政府花費(fèi)大量精力引進(jìn)某一產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，由于投資環(huán)境的局限，常常只能引進(jìn)一些低端項(xiàng)目，這些項(xiàng)目之間的協(xié)同效應(yīng)并不顯著，甚至微乎其微。與此同時(shí)，這些地區(qū)錯(cuò)過了其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)遇，從而導(dǎo)致縣域工業(yè)企業(yè)數(shù)量偏少，縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。假如堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)多門類、多樣化發(fā)展，每個(gè)產(chǎn)業(yè)（行業(yè)）都能引進(jìn)一批企業(yè)，很多縣域培育多元支柱產(chǎn)業(yè)就會(huì)有更好的后備力量。

大城市主導(dǎo)型工業(yè)化。很多篤信“溢出效應(yīng)”的學(xué)者和官員，在思考區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，常常過度地強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是中心城市的輻射帶動(dòng)作用，很多縣域把接受大城市的輻射帶動(dòng)作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)幽芎蜋C(jī)遇，由此形成大城市主導(dǎo)型工業(yè)化模式。

在工業(yè)化的早期階段，城市的生產(chǎn)要素并不會(huì)以較大的規(guī)模向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散。相反，它們還千方百計(jì)以極廉價(jià)的方式從農(nóng)村獲取生產(chǎn)要素，再把生產(chǎn)要素的產(chǎn)出品推向農(nóng)村，導(dǎo)致縣域草根工業(yè)極難生存。

在工業(yè)化發(fā)展到一定水平，城市工業(yè)積累起較強(qiáng)實(shí)力之后，主推大城市主導(dǎo)型工業(yè)化模式，在緊鄰中心城市的一些縣（縣級(jí)市），確實(shí)有一定效果。因?yàn)榇蟪鞘信c周邊地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上產(chǎn)生了梯度差異，這些鄰近大城市的縣域具有發(fā)展空間和成本洼地，確實(shí)能承接大城市的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)溢出。但是，大城市的生產(chǎn)要素往往只集中流向少數(shù)縣域，大多數(shù)縣域并不能獲得足夠的輻射帶動(dòng)，這種現(xiàn)象在環(huán)珠三角地區(qū)表現(xiàn)得十分明顯。事實(shí)上，大城市向周邊縣域轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目多為生產(chǎn)性項(xiàng)目，處于產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈的低端，且價(jià)值鏈很短。例如，很多企業(yè)將財(cái)務(wù)運(yùn)作、研發(fā)設(shè)計(jì)、銷售和售后服務(wù)等高價(jià)值環(huán)節(jié)留在大城市，轉(zhuǎn)入縣域的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目清一色為生產(chǎn)基地，其從業(yè)人員絕大多數(shù)是普通工人，僅有少數(shù)管理人員。這些項(xiàng)目既不能為轉(zhuǎn)入地提供較大規(guī)模的稅收，又不能為流入地創(chuàng)造一些可吸納中高層次人才的工作崗位。

以廣東為例，考察大城市主導(dǎo)型工業(yè)化模式，還必須關(guān)注到一個(gè)重要問題，即2005年之后，珠三角出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移潮并持續(xù)至今，同處廣東一省的粵東西北地區(qū)為何未能充分承接到珠三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移？這可能有兩種解釋：一種解釋是交通的改善，導(dǎo)致“過道效應(yīng)”，即快速交通干線的開通，為珠三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了便利，使得大量的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目得以部署到比粵東西北地區(qū)營(yíng)商環(huán)境更好的內(nèi)地。另一種解釋，是廣東省促進(jìn)粵東西北地區(qū)發(fā)展的政策未能對(duì)珠三角的企業(yè)產(chǎn)生足夠的吸引力。

促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

工業(yè)化為各地區(qū)帶來(lái)大量的資金、技術(shù)、信息、商品和人才，并帶動(dòng)第一產(chǎn)業(yè)、支撐第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)泰斗張培剛先生指出，農(nóng)業(yè)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家，要想做到經(jīng)濟(jì)起飛和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就必須全面（包括城市和農(nóng)村）實(shí)行工業(yè)化。事實(shí)上，大至國(guó)家和省、中至市縣、小至鎮(zhèn)村，工業(yè)化對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與現(xiàn)代化都極為重要。目前以大城市主導(dǎo)型工業(yè)化、以工業(yè)園區(qū)化為主要工業(yè)化模式，導(dǎo)致縣域工業(yè)發(fā)展空間受限、發(fā)展動(dòng)能受壓、發(fā)展機(jī)制不活、發(fā)展環(huán)境較差。必須修正這種模式，實(shí)施更加包容的工業(yè)化政策，把縣域工業(yè)化作為新一輪工業(yè)建設(shè)的新戰(zhàn)場(chǎng)。

堅(jiān)持工業(yè)興縣戰(zhàn)略（制造業(yè)當(dāng)家戰(zhàn)略）。正視制造業(yè)是強(qiáng)縣之基，工業(yè)化是縣域現(xiàn)代化不可逾越的階段。正確認(rèn)識(shí)工業(yè)化內(nèi)涵，修正工業(yè)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，把工業(yè)基礎(chǔ)實(shí)力（如工業(yè)企業(yè)法人單位數(shù)量、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量）、工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（如工業(yè)門類結(jié)構(gòu)、產(chǎn)值結(jié)構(gòu)、布局結(jié)構(gòu)）、工業(yè)產(chǎn)出水平（稅收規(guī)模、從業(yè)者收入、非農(nóng)就業(yè)崗位貢獻(xiàn)度）等有關(guān)指標(biāo)納入工業(yè)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。國(guó)家和省級(jí)層面應(yīng)支持廣大縣域（包括縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)）繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程。各縣（縣級(jí)市）要堅(jiān)持制造業(yè)當(dāng)家，優(yōu)先發(fā)展制造業(yè)。以鎮(zhèn)為單位，爭(zhēng)取每個(gè)縣（縣級(jí)市）超過75%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。以縣為單位，只有全省超過75%的縣（縣級(jí)市和城區(qū)）實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，才能確認(rèn)全省真正實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。

促進(jìn)工業(yè)多基地布局。改變“一縣一園”“一城一園”的產(chǎn)業(yè)布局思維。只要符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、土地利用標(biāo)準(zhǔn)、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，允許每個(gè)縣（縣級(jí)市）規(guī)劃建設(shè)多個(gè)工業(yè)園區(qū)；允許每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)一個(gè)工業(yè)集中區(qū)。引導(dǎo)工業(yè)產(chǎn)業(yè)及配套項(xiàng)目沿高速公路、國(guó)省道干線、市域快速路和內(nèi)河航道沿線布局。鼓勵(lì)多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)共建共管一條產(chǎn)業(yè)帶。目前，很多縣城和小城鎮(zhèn)污水處理廠的實(shí)際處理量遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)處理量，影響到污水處理廠的運(yùn)行效率，發(fā)展鎮(zhèn)域工業(yè)，擁有一定的污水處理?xiàng)l件。如果在公路沿線布局工業(yè)項(xiàng)目，也能滿足工業(yè)項(xiàng)目對(duì)交通和物流的需求。隨著風(fēng)光發(fā)電和儲(chǔ)能技術(shù)的成熟運(yùn)用和普及化，縣域工業(yè)的用能條件也將得到極大的改善，甚至體現(xiàn)于較大的成本優(yōu)勢(shì)。

推動(dòng)鄉(xiāng)村工業(yè)振興。在我國(guó)擁有14億多人口的國(guó)情下，不管工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)展到哪一步，農(nóng)業(yè)都要發(fā)展，鄉(xiāng)村都不會(huì)消亡，城鄉(xiāng)將長(zhǎng)期共生并存，這是客觀規(guī)律。城的比重上升，鄉(xiāng)的比重下降，必須依托鄉(xiāng)村主動(dòng)工業(yè)化和主動(dòng)城鎮(zhèn)化，讓鄉(xiāng)村主動(dòng)接受工業(yè)和城市文明，并主動(dòng)創(chuàng)造出新的工業(yè)和城市文明。要圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以新理念新標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化。以行政村為單位，結(jié)合村莊規(guī)劃的要求，支持面積較大、用地條件較好的行政村在適當(dāng)?shù)奈恢靡?guī)劃建設(shè)一個(gè)小型工業(yè)區(qū)。以省支持、以縣統(tǒng)籌、以鎮(zhèn)主導(dǎo)、由多個(gè)連片村莊沿著公路干線共建一個(gè)工業(yè)區(qū)（工業(yè)帶）。引導(dǎo)城市工業(yè)下鄉(xiāng)進(jìn)村，為城市騰出發(fā)展空間，把一些并不造成環(huán)境污染的電子裝配、機(jī)電零部件加工、食品生產(chǎn)、中藥材分裝、家具、文旅用品、服裝制造等輕工項(xiàng)目，布局于農(nóng)村地區(qū)，以吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就近就業(yè)，并增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入和鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收。

加大對(duì)縣域工業(yè)化的綜合支持力度。一是實(shí)施更大力度的減稅降費(fèi)政策。大幅降低縣域工業(yè)企業(yè)的增值稅和所得稅稅率，使稅費(fèi)優(yōu)惠政策對(duì)城市工業(yè)項(xiàng)目和外資項(xiàng)目落戶縣域產(chǎn)生足夠的吸引力。對(duì)高技術(shù)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落戶縣域?qū)嵭懈蠓秶?、更大力度的減稅降費(fèi)、退稅緩稅政策。制定外資企業(yè)落戶縣域的激勵(lì)措施。二是加強(qiáng)招商引資工作。明確省、市、縣三級(jí)政府招商責(zé)任。堅(jiān)持省級(jí)政府（含省級(jí)部門）主動(dòng)為縣域招商，省級(jí)政府對(duì)外招商的重大項(xiàng)目?jī)?yōu)先落戶縣域，爭(zhēng)取省級(jí)政府每年為每個(gè)縣引進(jìn)一個(gè)重大投資項(xiàng)目。引導(dǎo)省屬國(guó)有企業(yè)、?。ú浚俑咝：涂蒲袡C(jī)構(gòu)優(yōu)先將科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目放到縣域。三是實(shí)施“鄉(xiāng)賢反哺”工程，引導(dǎo)鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，對(duì)本地鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)創(chuàng)辦的工業(yè)項(xiàng)目，加大支持力度。四是促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)協(xié)同發(fā)展。堅(jiān)持發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市與欠發(fā)達(dá)縣域結(jié)對(duì)幫扶，發(fā)達(dá)地區(qū)重點(diǎn)引導(dǎo)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)把增資擴(kuò)產(chǎn)項(xiàng)目?jī)?yōu)先落戶到對(duì)口幫扶的縣域。省級(jí)政府可引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)區(qū)在有關(guān)縣域建立飛地型園區(qū)，支持縣（縣級(jí)市）在發(fā)達(dá)地區(qū)建立異地科創(chuàng)中心。

（本文作者葉嘉國(guó)系廣東省社會(huì)科學(xué)院改革開放與現(xiàn)代化研究所研究員）