“雙碳”目標(biāo)下國土空間規(guī)劃思路與策略探索

馮柳青

山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 山西 太原 030000

1 “雙碳”目標(biāo)的含義

“雙碳”是“碳達(dá)峰”與“碳中和”的簡稱?！疤歼_(dá)峰”主要是指在某一段時間的拐點(diǎn)上，某一區(qū)域內(nèi)的碳排放量不再增長，并且在達(dá)到峰值后逐漸下降，也就是說“碳達(dá)峰”是二氧化碳排放量由上升到下降的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，這與我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有密切關(guān)系，預(yù)計在2030年左右，會出現(xiàn)“碳達(dá)峰”，之后的碳排放量將會持續(xù)下降。而“碳中和”是指一種碳補(bǔ)償方式，主要是通過植樹造林的方式，吸收空氣中多余的二氧化碳，達(dá)到空氣中的碳平衡。

“雙碳”目標(biāo)是我國提出的兩個階段的節(jié)能減碳目標(biāo)。其中，“碳達(dá)峰”階段預(yù)計在2030年左右完成，“碳中和”目標(biāo)預(yù)計在2060年之前完成?！半p碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開我國的國土空間規(guī)劃工作，兩者相互依存，相互支持。只有將“雙碳”目標(biāo)與國土空間規(guī)劃工作實(shí)現(xiàn)結(jié)合與統(tǒng)一，才能夠落實(shí)社會經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，為人類社會的可持續(xù)發(fā)展做出積極的貢獻(xiàn)。

2 國土空間規(guī)劃的概念與原則

2.1 國土空間規(guī)劃概念

國土空間規(guī)劃主要是指對一定的區(qū)域在開發(fā)時間以及空間上的安排，應(yīng)當(dāng)具備總體的規(guī)劃流程、詳細(xì)方案以及專項(xiàng)計劃等。在實(shí)際的國土空間規(guī)劃工作中，相關(guān)部門需要綜合考慮到各種影響國土布局的因素，并對規(guī)劃方案進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)對不同區(qū)域土地資源的綜合管控、合理分配與調(diào)度利用等。科學(xué)的國土空間規(guī)劃思路與策略能夠充分調(diào)動現(xiàn)有的土地資源，確保社會與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的和諧穩(wěn)定，并且有助于約束國土空間規(guī)劃中的不合理行為，落實(shí)“雙碳”目標(biāo)。

2.2 國土空間規(guī)劃原則

國土空間規(guī)劃主要包含四項(xiàng)原則。第一，生態(tài)優(yōu)先，底線管控。在落實(shí)國土空間規(guī)劃工作時，相關(guān)部門需要嚴(yán)格遵照現(xiàn)階段的生態(tài)文明建設(shè)要求，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，禁止存在破壞生態(tài)資源的行為，以此推動社會的高質(zhì)量發(fā)展，而不是以犧牲環(huán)境為代價推動社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，還應(yīng)該嚴(yán)格落實(shí)底線原則，保護(hù)我國的國土安全、糧食安全、生態(tài)安全以及歷史文化。第二，城鄉(xiāng)結(jié)合，全域統(tǒng)籌。在我國的國土空間規(guī)劃中，相關(guān)部門需要充分了解城鄉(xiāng)土地資源之間的聯(lián)系性，并進(jìn)行全方面的把控，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的策略，通過優(yōu)化國土空間規(guī)劃工作，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)帶來良好的政策保障，進(jìn)一步保證社會的穩(wěn)定發(fā)展。第三，以人為本，推動國土空間規(guī)劃工作質(zhì)量的提升。相關(guān)部門在制定國土空間規(guī)劃策略時，需要了解不同地域的文化特色，落實(shí)以人為本的工作原則，對歷史文化進(jìn)行傳承，對社會文化進(jìn)行保護(hù)，通過科學(xué)、合理的國土空間規(guī)劃工作，提升人們生活環(huán)境的品質(zhì)，進(jìn)而推動旅游業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的開發(fā)帶動社會經(jīng)濟(jì)的目的?？茖W(xué)有效的國土空間規(guī)劃思路與策略能夠提升城鄉(xiāng)居民的幸福感與安全感，進(jìn)而維持社會的穩(wěn)定，促進(jìn)國家社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。第四，節(jié)約集約，存量發(fā)展。在國土空間規(guī)劃工作中，相關(guān)部門更應(yīng)該遵照節(jié)約集約的原則，控制土地資源的開發(fā)強(qiáng)度，注重對林業(yè)資源的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的開發(fā)與利用，為子孫后代謀福利。另外，還應(yīng)該積極落實(shí)“雙碳”政策，實(shí)行低碳發(fā)展戰(zhàn)略，積極倡導(dǎo)綠色生活方式，減少對國土資源的破壞與污染。

3 國土空間規(guī)劃工作中落實(shí)“雙碳”目標(biāo)面臨的挑戰(zhàn)

在新時期下，我國的空間治理改革需要得到國土空間規(guī)劃工作的支持，該項(xiàng)工作也是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵舉措，需要相關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與整體管控，并全面落實(shí)各項(xiàng)國土規(guī)劃原則，確保國土空間規(guī)劃策略具備完整性、功能系統(tǒng)性以及治理有效性，進(jìn)一步為“雙碳”目標(biāo)的全面落實(shí)提供有力的保障。但在“雙碳”目標(biāo)下，國土空間規(guī)劃工作的開展仍然面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，主要包括氣候變化的不確定性、城市系統(tǒng)的復(fù)雜性、減碳目標(biāo)的強(qiáng)約束性等等，國土空間規(guī)劃工作在節(jié)能減排方面的技術(shù)也有待提升。

3.1 科學(xué)統(tǒng)籌多領(lǐng)域規(guī)劃技術(shù)與空間低碳需求的復(fù)雜性

“雙碳”目標(biāo)作為國土空間規(guī)劃中的大方向，能夠?qū)臻g規(guī)劃思路做出一定的指導(dǎo)。現(xiàn)階段，各行各業(yè)都在發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，并從空間優(yōu)化、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及廢物利用等方面提出了合理的節(jié)能減排策略與理念。但在眾多科學(xué)技術(shù)之中，仍然存在技術(shù)耦合性與關(guān)聯(lián)性較低的情況，導(dǎo)致各類節(jié)能減排技術(shù)沒有得到系統(tǒng)化的運(yùn)用，使得社會廣大群眾對于節(jié)能減排理念不夠重視，不利于人類社會與生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)籌發(fā)展。另外，在國土空間規(guī)劃中，各行業(yè)中的節(jié)能減排技術(shù)與空間規(guī)劃沒有實(shí)現(xiàn)有效的融合，缺乏科學(xué)的技術(shù)路徑，導(dǎo)致國土空間規(guī)劃工作無法高效率、高質(zhì)量落實(shí)“雙碳”目標(biāo)[1]。

3.2 碳排放定量評估體系不健全

目前，在國土空間規(guī)劃工作中，由于涉及到城鄉(xiāng)土地資源的統(tǒng)籌問題，必然需要了解到不同地區(qū)的人口特征、交通方式以及用地布局，進(jìn)而在“雙碳”目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)對土地碳排放的有效監(jiān)測與評估，才能夠優(yōu)化和完善國土空間規(guī)劃策略。但在實(shí)際情況下，目前的人類活動與土地利用中的碳排放監(jiān)測與核算缺乏系統(tǒng)化的標(biāo)準(zhǔn)體系，相關(guān)的監(jiān)測技術(shù)也不夠全面，在國土空間規(guī)劃工作中實(shí)現(xiàn)對節(jié)能減排成本效益的定量化評估具有一定的難度，從而使得國土空間規(guī)劃工作不具有權(quán)威性。

3.3 低碳目標(biāo)的約束性力度不足

在“雙碳”目標(biāo)下開展國土空間規(guī)劃工作，工作人員在思路與策略上應(yīng)該嚴(yán)格遵循“雙碳”目標(biāo)與原則，并將各個階段的任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行拆解，為系統(tǒng)性的國土空間規(guī)劃工作的實(shí)施提供關(guān)鍵性的指導(dǎo)。但在目前的國土空間規(guī)劃工作中，“雙碳”目標(biāo)的相關(guān)指標(biāo)納入程度不足，導(dǎo)致節(jié)能減排的約束力度較弱，長此以往，國土空間規(guī)劃中的“雙碳”目標(biāo)將無法有效落實(shí)。

4 實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的國土空間規(guī)劃策略

4.1 推進(jìn)資源足跡核算，支持碳資產(chǎn)的有效管理

在“雙碳”目標(biāo)的落實(shí)過程中，碳核算是一項(xiàng)關(guān)鍵舉措，對于國土空間規(guī)劃工作的開展也具有較大的影響力。不論是在市場運(yùn)營、規(guī)劃引導(dǎo)還是政策調(diào)控等方面，前提工作都應(yīng)該是將賬算清楚，而在以“雙碳”為目標(biāo)的國土空間規(guī)劃中也不例外。碳資源、碳足跡的科學(xué)化、有效化核算是支撐國土空間規(guī)劃工作的有力舉措，可以在國土空間規(guī)劃策略的編制、審批、實(shí)施以及全過程監(jiān)督中實(shí)現(xiàn)對碳資源的有效管理，進(jìn)而提升節(jié)能減排管理水平的提升。在碳資源與碳足跡的核算中，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立系統(tǒng)化的管理體系，實(shí)現(xiàn)對不同區(qū)域以及不同時間段的碳源碳匯空間格局分析，逐漸摸清碳排放來源，并制定良好的治理對策，精準(zhǔn)識別高度碳排放地區(qū)，為科學(xué)化的國土空間規(guī)劃工作提供碳排放數(shù)據(jù)支持。另外，還應(yīng)當(dāng)建立各個地區(qū)的碳賬戶與生態(tài)賬戶，實(shí)現(xiàn)碳資源與自然資源管理的同步和銜接，進(jìn)而增強(qiáng)國土空間治理能力，有效達(dá)成“雙碳”目標(biāo)。在碳資產(chǎn)的管理中，相關(guān)部門需要積極創(chuàng)新管理模式，發(fā)現(xiàn)減排增匯的價值，并利用碳中和策略的強(qiáng)約束力度，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃中的節(jié)能減排效果。新型管理模式下，國土空間規(guī)劃應(yīng)該統(tǒng)籌資源，關(guān)注生態(tài)建設(shè)，構(gòu)件更加合理和健全的供應(yīng)鏈運(yùn)營體系，并有效利用各種金融工具優(yōu)化配置碳資源，與市場形成良好的對接。基于對碳足跡的核算，在國土空間規(guī)劃工作中，工作人員可以對土地資源進(jìn)行綜合治理，進(jìn)一步優(yōu)化空間組織與管理手段、優(yōu)選節(jié)能減排技術(shù)，并配合優(yōu)秀的政策機(jī)制，加強(qiáng)對碳資源的有效管理，促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[2]。

4.2 強(qiáng)化整體統(tǒng)籌能力，構(gòu)建低碳國土格局

在國土空間規(guī)劃工作中，相關(guān)部門應(yīng)該意識到優(yōu)化國土空間格局以及提升空間治理能力的重要性，并將其作為貫徹落實(shí)多重低碳目標(biāo)要求的重要途徑。工作人員應(yīng)當(dāng)具備發(fā)展性的眼光，從復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的整體觀與復(fù)雜性的思維出發(fā)，全面認(rèn)識到人與自然的關(guān)系，并具備國土空間規(guī)劃中的全面統(tǒng)籌思維，強(qiáng)化對生態(tài)資源的保護(hù)，落實(shí)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，從而構(gòu)建科學(xué)、合理且有秩序的低碳國土空間規(guī)劃與開發(fā)格局，為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供更加有力的格局保障。為了實(shí)現(xiàn)整體統(tǒng)籌能力的提升，并構(gòu)建科學(xué)的低碳國土格局，相關(guān)部門應(yīng)該加大生態(tài)空間的保護(hù)與修復(fù)力度，避免不良地質(zhì)與生態(tài)環(huán)境遭到進(jìn)一步的破壞，從而發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的碳中和功能，早日實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。主要途徑在于錨固重要的生態(tài)空間、開拓綠色寬敞的空間以及提升生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的固碳能力。在錨固重要生態(tài)空間方面，國土空間規(guī)劃工作人員需要強(qiáng)化底線思維，嚴(yán)格遵照各項(xiàng)工作原則，堅守住生態(tài)環(huán)境的保護(hù)紅線，保障現(xiàn)有的綠色生態(tài)空間，并維持自然生態(tài)系統(tǒng)的健康與穩(wěn)定，防止遭到污染與破壞。同時，工作人員需要強(qiáng)化國土空間的用途管制，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)土地資源的轉(zhuǎn)換，保證農(nóng)業(yè)用地的面積，避免農(nóng)業(yè)空間向城市空間的過度轉(zhuǎn)化，進(jìn)而有效降低該過程中的碳排放。在拓展綠色寬敞空間方面，相關(guān)部門需要打開思路，通過荒山綠化、森林濕地公園的修建以及礦山生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)等手段，逐漸擴(kuò)大綠色生態(tài)面積，提高生態(tài)系統(tǒng)的碳資源匯增量，有效利用綠色生態(tài)系統(tǒng)的功能，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、高效率的碳中和。例如，在北京的國土空間規(guī)劃中，相關(guān)部門一方面在關(guān)鍵位置實(shí)施大尺度的森林城市生態(tài)建設(shè)，另一方方面又減量發(fā)展，利用騰退增綠、見縫插綠等方式不斷增加綠色覆蓋率，進(jìn)而拓展城市中的綠色空間，推動“雙碳”目標(biāo)的有效落實(shí)。在提升生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量方面，主要是增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的自身固碳能力。因此，在國土空間規(guī)劃策略的制定中，工作人員需要根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)的演替規(guī)律，推斷下一步的生態(tài)建設(shè)與保護(hù)計劃，推進(jìn)森林系統(tǒng)、濕地系統(tǒng)等綠色生態(tài)系統(tǒng)的固碳質(zhì)量，將國土空間規(guī)劃策略與生態(tài)保護(hù)全面融合。

除了加強(qiáng)生態(tài)空間的保護(hù)與修復(fù)力度，在國土空間規(guī)劃工作的開展過程中，相關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)積極優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)布局，將社會發(fā)展向低碳轉(zhuǎn)型的方向推進(jìn)。人類的生產(chǎn)生活需要空間作為載體，而建設(shè)空間也是經(jīng)濟(jì)社會的活動聚焦點(diǎn)，更是社會中碳排放的主要場所。在優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)布局方面，國土空間規(guī)劃人員需要根據(jù)不同城市或區(qū)域的空間形態(tài)、交通組織、能源供應(yīng)方式、建筑布局、資源利用效率以及碳排放規(guī)律等，改變傳統(tǒng)的布局思路，進(jìn)一步優(yōu)化整體的城鄉(xiāng)建設(shè)布局策略，阻斷高碳鎖定效應(yīng)。相關(guān)部門可以在國土空間規(guī)劃策略的制定中，積極借鑒優(yōu)秀的空間布局經(jīng)驗(yàn)，推動公交優(yōu)先發(fā)展模式，利用其交通組織規(guī)劃能力，帶動地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并逐漸形成良好的產(chǎn)業(yè)布局，另外，軌道微中心的規(guī)劃建設(shè)也逐漸出現(xiàn)在大眾視野，與公交體系相融合，推動了城市中空間布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。例如，北京市建設(shè)了七十多個城市活力微中心，用來指導(dǎo)居民的出行，并推動出行方式向軌道交通轉(zhuǎn)移，可以從整體上提升整個城市的交通服務(wù)質(zhì)量，并且灌輸給城市居民綠色出行的理念，達(dá)到節(jié)能環(huán)保的目的，從而在都市中構(gòu)建低碳舒適的生活圈。除此之外，北京市也積極優(yōu)化了工業(yè)用地布局，實(shí)現(xiàn)了對碳資源空間的有效整合，可以進(jìn)一步加強(qiáng)對碳排放的監(jiān)督管理，構(gòu)建綠色、完善的產(chǎn)業(yè)鏈，避免過量與不合理的碳排放[3]。

4.3 對國土空間規(guī)劃中的碳排放實(shí)施精細(xì)化的監(jiān)管流程

為了能夠充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的效用，推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的快速落實(shí)，相關(guān)部門需要加強(qiáng)對國土空間規(guī)劃的全周期性監(jiān)管，提高國土空間規(guī)劃中的碳排放治理效能。主要的實(shí)施手段在于將“雙碳”目標(biāo)貫穿在國土空間規(guī)劃方案的實(shí)施、監(jiān)督與評估環(huán)節(jié)，并利用智慧化的監(jiān)督管理手段，對各個階段的節(jié)點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，落實(shí)精細(xì)化的國土空間規(guī)劃管理方法。在具體工作中，相關(guān)部門需要建立“雙碳”智慧管理平臺，能夠?qū)Σ煌貐^(qū)的碳排放量進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)測，并將數(shù)據(jù)及時上傳至平臺中，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃管理工作的可視化、透明化。碳監(jiān)測是碳資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)，工作人員應(yīng)當(dāng)積極利用先進(jìn)的監(jiān)測技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對碳資源的實(shí)時性監(jiān)測，并根據(jù)碳排放規(guī)律繪制全景圖，通過對實(shí)時性的數(shù)據(jù)分析，掌握碳行為的時空動態(tài)，進(jìn)而據(jù)此制定更加合理的國土空間規(guī)劃策略。在國土空間規(guī)劃的碳監(jiān)管中，會涉及到不同行業(yè)不同部門的碳排放流程，像是建筑、農(nóng)業(yè)以及交通等，只有依據(jù)科學(xué)有效的監(jiān)測方法，才能夠保證監(jiān)測結(jié)果的可靠性與精準(zhǔn)性，從而為實(shí)際的國土空間規(guī)劃工作提供可靠的數(shù)據(jù)依據(jù)。工作人員還可以通過碳模擬的方式，規(guī)劃不同的場景，擬定可行的國土空間規(guī)劃策略。依據(jù)這樣的方式，相關(guān)部門能夠大體掌握國土空間規(guī)劃中碳監(jiān)管的成本效益，并根據(jù)模擬結(jié)果不斷優(yōu)化監(jiān)管方案。另外，還應(yīng)該將“雙碳”目標(biāo)納入國土空間規(guī)劃管理的評估體系，這也是有效推動國土空間規(guī)劃工作、落實(shí)“雙碳”政策的這樣舉措。在城鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃中，制定并完善規(guī)劃評估體系，并將“雙碳”目標(biāo)納入到其中，有助于強(qiáng)化空間規(guī)劃管理職能，進(jìn)一步落實(shí)碳資源的治理效果。相關(guān)部門依據(jù)完善的管理評估系統(tǒng)，可以對不同區(qū)域的國土空間規(guī)劃工作落實(shí)情況進(jìn)行分析，并對“雙碳”目標(biāo)的落實(shí)程度進(jìn)行預(yù)測，在發(fā)現(xiàn)問題時能夠?qū)⑵涿鞔_出來，并為下一步的國土空間規(guī)劃工作提出合理化的建議。

5 結(jié)語

綜上所述，“雙碳”在國土空間規(guī)劃工作開展中具有重要的意義，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到“雙碳”目標(biāo)的重要性，并依據(jù)國土空間規(guī)劃原則，打開規(guī)劃思路，制定科學(xué)可行的規(guī)劃策略，為“雙碳”目標(biāo)的全面落實(shí)提供有力的保障。