加快推進(jìn)制度型城鄉(xiāng)融合發(fā)展

張英洪

加快建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，是協(xié)調(diào)推進(jìn)和有效實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本要求。2019年4月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》明確提出，要堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

當(dāng)前各地特別是特大城市郊區(qū)呈現(xiàn)的市場(chǎng)自主的實(shí)踐型城鄉(xiāng)融合發(fā)展新態(tài)勢(shì)，迫切需要政府主導(dǎo)的制度型城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新突破。必須破除戶籍、土地、公共服務(wù)等方面的體制機(jī)制弊端，著力為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供全方位制度供給，加快形成制度型城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。

加快建立城鄉(xiāng)居民身份平等開放的戶籍制度

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既要大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，走以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路，在制度上打開“城門”讓農(nóng)民進(jìn)城落戶成為新市民；又要大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)各類要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能，在制度上打開“村門”允許市民下鄉(xiāng)成為新村民。作為統(tǒng)一的現(xiàn)代國(guó)家，我們要建立健全全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放、平等、公正的制度體系和制度框架，其中包括實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民戶口身份上的平等和自由遷徙。

要將國(guó)家有關(guān)戶籍制度改革的最新政策真正落到實(shí)處，加快戶口登記立法，取消農(nóng)業(yè)戶籍與非農(nóng)業(yè)戶籍、本地戶籍與外地戶籍的劃分，按常住人口居住地統(tǒng)一登記為居民戶口。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)民選擇進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)業(yè)居住生活就將其登記為城鎮(zhèn)常住居民戶口，市民選擇下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)居住生活就將其登記為鄉(xiāng)村常住居民戶口。堅(jiān)持戶口隨人走，從根本上解決長(zhǎng)期存在的人戶分離問題。取消“外來人口”“流動(dòng)人口”的稱謂，統(tǒng)一將進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)業(yè)居住生活的農(nóng)民稱為新市民、進(jìn)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)居住生活的市民稱為新村民。堅(jiān)持全國(guó)“一盤棋”的制度建設(shè)，系統(tǒng)性構(gòu)建農(nóng)民市民化、市民村民化的體制機(jī)制。

加快改革完善農(nóng)村土地制度

既要立足于維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民土地權(quán)益來改革和完善農(nóng)村土地制度，又要著眼于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展來改革和完善農(nóng)村土地制度。

一要改革完善農(nóng)村承包地制度。依照農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”辦法，在堅(jiān)持和保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，放活和保障農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓更多新村民通過土地流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而成為新農(nóng)人。

二要改革完善農(nóng)村宅基地制度。按照宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”要求，放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋交易權(quán)，既保護(hù)原住村民宅基地使用權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，又賦予新村民租住原村民閑置宅基地使用權(quán)以及租用或購(gòu)買房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并予以頒證保護(hù)。

三要改革完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，一般不再對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行征收，城鄉(xiāng)各類市場(chǎng)主體需要使用農(nóng)村土地時(shí)，均可實(shí)行土地租用。充分利用鄉(xiāng)村廢棄的集體公益性建設(shè)用地，將之轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，由村集體或鄉(xiāng)村新市場(chǎng)主體依法使用，助推鄉(xiāng)村全面振興。

加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和便利化

推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、基本公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

一要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升。統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村水、電、路、氣、房、信息等基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，盡快使農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件。

二要把優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)落到實(shí)處。堅(jiān)持公辦教育和民辦教育并重，強(qiáng)化教育興農(nóng)活村理念。加大教育投入，將學(xué)前教育、高中教育盡快納入免費(fèi)教育體系，建立學(xué)生免費(fèi)午餐制度，保障學(xué)生吃得安全健康放心。建立普惠性的學(xué)生福利和家庭教育福利制度。推進(jìn)教育興國(guó)、教育強(qiáng)國(guó)。

三要提高醫(yī)療養(yǎng)老保障水平。著眼村莊常住人口結(jié)構(gòu)變化新需求，加強(qiáng)鄉(xiāng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站投入建設(shè)，方便新老村民就近就醫(yī)，并朝著免費(fèi)醫(yī)療的目標(biāo)不斷提高村民就醫(yī)報(bào)銷比例。針對(duì)農(nóng)村人口老齡化的緊迫現(xiàn)實(shí)，參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)，加大農(nóng)村健康養(yǎng)老服務(wù)投入，不斷提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金和福利養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇差距，提高村民老有所養(yǎng)水平。

加快構(gòu)建適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村善治方式

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中，傳統(tǒng)村莊的人口、產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)等社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性巨變，由于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理方式遠(yuǎn)不能滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，必須加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新。

一要?jiǎng)?chuàng)新鄉(xiāng)村黨建方式。強(qiáng)化黨建引領(lǐng)之魂，將黨建引領(lǐng)體現(xiàn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方向、公平正義價(jià)值取向、服務(wù)村民問題導(dǎo)向、社會(huì)文明進(jìn)步動(dòng)向等方面的引導(dǎo)和把握上。將新村民中的黨員吸收到村黨組織中來，發(fā)揮新村民中的黨員人才優(yōu)勢(shì)作用。

二要?jiǎng)?chuàng)新村民自治方式。針對(duì)村莊常住人口結(jié)構(gòu)的巨大變化，盡快修改《村民委員會(huì)組織法》及相關(guān)地方法規(guī)和政策，將在本村創(chuàng)業(yè)就業(yè)居住生活的新村民納入村民委員會(huì)選舉框架，按常住人口實(shí)行村民自治，讓新村民依法參與村莊社區(qū)公共治理，開拓村民自治新局面。

三要?jiǎng)?chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。隨著村莊原住人口自然老化與年輕村民離村進(jìn)城，一些村莊的人老空心問題相當(dāng)突出，原集體經(jīng)濟(jì)組織成員正日趨減少甚至最后消失。必須與時(shí)俱進(jìn)增補(bǔ)新村民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，以便有效延續(xù)和維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的可持續(xù)發(fā)展，要以開放和融合的觀念有序吸引更多新村民加入新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度軌道。

（作者為北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員）